關(guān)于全面深化司法行政工作改革的思考

馬承祖（江西省司法廳廳長）

關(guān)于全面深化司法行政工作改革的思考

習(xí)近平總書記在聽取司法部工作匯報(bào)時(shí)的重要指示，充分肯定了司法行政工作取得的成績，對(duì)司法行政工作重點(diǎn)提出了明確要求，就推進(jìn)司法行政改革指明了前進(jìn)方向。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)總書記重要指示精神，積極推進(jìn)司法行政改革。本文結(jié)合近年來改革實(shí)踐，就推進(jìn)司法行政改革談點(diǎn)個(gè)人看法和思考。

一、近年來改革的實(shí)踐探索

近年來，我省司法行政系統(tǒng)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，不斷解放思想，奮力改革創(chuàng)新，取得了十個(gè)方面的改革成果。

（一）建立了刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員安置幫教無縫對(duì)接機(jī)制。刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員在回歸社會(huì)過程中，往往會(huì)遇到各種困難，如果得不到及時(shí)有效的解決，就可能走上重新犯罪的道路。為此，我省建立了刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員安置幫教無縫對(duì)接機(jī)制。刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員出監(jiān)所時(shí)由當(dāng)?shù)厮痉ㄋ虼逦瘯?huì)派人接回，并發(fā)放半年生活困難補(bǔ)助，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)。回去后，當(dāng)?shù)卣皶r(shí)落實(shí)責(zé)任山、責(zé)任田，幫助解決社保、醫(yī)保等。我們還在全省監(jiān)所建立了刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員幫扶基金，每月按比例提取一定的勞動(dòng)報(bào)酬存入罪犯戒毒人員個(gè)人帳戶，用于解決過渡期生活和創(chuàng)業(yè)就業(yè)所需。我省刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員安置幫教做法，先后得到孟建柱同志多次批示肯定，被中央政法委稱為“江西模式”，并榮獲中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。

（二）建立了刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員安置幫教數(shù)據(jù)庫。我省每年刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員近萬人。為加強(qiáng)對(duì)這部分人的管控，我們自主研發(fā)了刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員安置幫教數(shù)據(jù)庫，將罪犯戒毒人員基本情況、犯罪事實(shí)、社會(huì)關(guān)系、入監(jiān)所后的改造表現(xiàn)、獎(jiǎng)懲情況、加減刑期、出監(jiān)所社會(huì)危害性評(píng)估以及刑滿釋放和解除強(qiáng)戒后安置幫教等全過程，納入數(shù)據(jù)庫管理，通過專網(wǎng)縱向連接全省監(jiān)所和地方司法所，橫向連接公安、民政等安置幫教工作部門，實(shí)現(xiàn)了工作互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)共用共享。目前，我省刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員信息銜接率達(dá)100%。

（三）全面推開了罪犯戒毒人員職業(yè)技能培訓(xùn)。為了使刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員掌握一技之長，回歸社會(huì)后能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，我省從2009年下半年開始，在監(jiān)獄戒毒場所全面建立了職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，由監(jiān)所組織培訓(xùn)，人保部門負(fù)責(zé)考核發(fā)證，財(cái)政部門給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。截至2013年底，全省已有4萬多名罪犯戒毒人員參加培訓(xùn)，其中3.8萬人獲得職業(yè)技能證書。通過職業(yè)培訓(xùn)獲得技能證書的刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員，因其技術(shù)過硬，成為社會(huì)企業(yè)爭相聘用的“香饃饃”，不少刑滿釋放和解除強(qiáng)戒人員實(shí)現(xiàn)了“一出獄門，就進(jìn)廠門”的夢(mèng)想。

（四）建立了覆蓋全省的縣級(jí)社區(qū)矯正監(jiān)管中心。為解決社區(qū)矯正監(jiān)管人員不足的問題，我省在全國率先建立了覆蓋全省的縣級(jí)社區(qū)矯正監(jiān)管中心，由司法局3人、公安局2人、法院、檢察院各1人組成，實(shí)行集中辦公，各司其職。健全完善了社區(qū)矯正管理制度，對(duì)社區(qū)服刑人員實(shí)行接收、建檔、分派、巡查、獎(jiǎng)懲、宣告“六統(tǒng)一”工作機(jī)制。自主開發(fā)了全省社區(qū)矯正信息化監(jiān)管平臺(tái)，綜合運(yùn)用GPS、GIS、3G等技術(shù)，對(duì)社區(qū)服刑人員實(shí)行24小時(shí)監(jiān)控。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我省社區(qū)服刑人員矯正期間重新犯罪率為0.03%。

（五）對(duì)老病殘犯適用寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，依法對(duì)老病殘犯實(shí)行從寬處理，是以人為本、促進(jìn)社會(huì)和諧的要求。我廳與省法院、檢察院聯(lián)合發(fā)文，通過減刑、假釋、保外就醫(yī)等措施，讓符合法定條件的老病殘犯提前回歸社會(huì)。對(duì)符合保外就醫(yī)條件的精神病犯，開通與社會(huì)精神病醫(yī)院的“直通車”，醫(yī)療費(fèi)和生活費(fèi)分別由財(cái)政和監(jiān)所負(fù)擔(dān)。凡適用這一政策提前回歸社會(huì)的，至今沒有一人重新犯罪。

（六）建立了監(jiān)獄刑罰執(zhí)行業(yè)務(wù)平臺(tái)。為了解決基層執(zhí)法臺(tái)賬多、干警負(fù)擔(dān)過重、執(zhí)法不夠規(guī)范的問題，我省自主研發(fā)了監(jiān)獄刑罰執(zhí)行業(yè)務(wù)平臺(tái)，將監(jiān)獄刑罰執(zhí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)，全部輸入計(jì)算機(jī)管理，做到了信息連通和數(shù)據(jù)共享，減輕了基層干警50%以上的制作臺(tái)帳負(fù)擔(dān)，受到基層干警的普遍歡迎。尤其重要的是，以信息化促進(jìn)了執(zhí)法規(guī)范化，從源頭上規(guī)范了監(jiān)獄執(zhí)法行為，促進(jìn)了公平正義。該項(xiàng)目被列入江西省2013年科技成果轉(zhuǎn)化推廣項(xiàng)目。

（七）建立了醫(yī)患糾紛等行業(yè)性人民調(diào)解組織。針對(duì)醫(yī)患糾紛頻發(fā)的社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，我省在各級(jí)人民調(diào)解組織建立了醫(yī)患糾紛專業(yè)調(diào)解團(tuán)隊(duì)，并根據(jù)形勢發(fā)展需要，相繼建立了勞資糾紛、征地拆遷、交通事故、婚姻家庭等行業(yè)性人民調(diào)解專業(yè)組織，及時(shí)調(diào)處社會(huì)矛盾，取得了顯著效果。2011年開始，我廳與江西衛(wèi)視聯(lián)合打造《金牌調(diào)解》欄目，將人民調(diào)解搬上電視屏幕，每天一期，深受社會(huì)各界喜愛,有力擴(kuò)大了人民調(diào)解的輻射力和影響力。

（八）建立了覆蓋省市縣的三級(jí)法律援助網(wǎng)絡(luò)。我省把法律援助列入《江西省社會(huì)管理綜合治理體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2012-2015）》，出臺(tái)了《江西省法律援助條例》，落實(shí)法律援助政府責(zé)任。開通了“12348”法律援助咨詢專線，建立了覆蓋全省市、縣、區(qū)的法律援助網(wǎng)絡(luò)，降低援助門檻，簡化辦理程序，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民工、城市低保戶等困難群體法律援助，做到應(yīng)援盡援，有效促進(jìn)了社會(huì)公平正義。

（九）建成了罪犯戒毒人員遠(yuǎn)程會(huì)見幫教系統(tǒng)。過去，家屬到監(jiān)所會(huì)見，路途遙遠(yuǎn)，尤其對(duì)一些困難群眾來說，旅途開支是很大的負(fù)擔(dān)。2013年以來，我廳投入資金810多萬元，建成了覆蓋全省監(jiān)所和各級(jí)司法局的罪犯強(qiáng)戒人員遠(yuǎn)程會(huì)見幫教系統(tǒng)。通過這個(gè)系統(tǒng)，他們的親屬在當(dāng)?shù)厮痉ň志涂膳c監(jiān)所內(nèi)的罪犯強(qiáng)戒人員實(shí)現(xiàn)會(huì)見，有效減輕了路途奔波之苦和家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，得到罪犯強(qiáng)戒人員及其親屬和社會(huì)各界的稱贊，被基層百姓稱贊為“民心工程”、“德政工程”。

（十）建立了監(jiān)所干警績效量化考核機(jī)制。我省在全省監(jiān)所實(shí)施干警績效量化考核工作，制定了干警一日?qǐng)?zhí)法規(guī)范，健全完善了每日記載、每月匯總、每季通報(bào)的制度，干警工作好壞一目了然，獎(jiǎng)懲、任免全部由績效考核說了算，杜絕了人為因素和印象分，真正做到了“獎(jiǎng)懲憑考核，任免看績效”，有效激發(fā)了全體干警工作積極性和創(chuàng)造性。

通過近年來的改革實(shí)踐，我們總結(jié)了三條基本經(jīng)驗(yàn)：一是必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革就容易走入歧途。沒有高位推動(dòng)，改革就難以順利進(jìn)行；二是必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向。任何一項(xiàng)改革，都是問題倒逼的產(chǎn)物。要找準(zhǔn)工作中存在的問題，破解了難題，就是改革，就是創(chuàng)新，就是進(jìn)步；三是必須尊重基層首創(chuàng)精神。我們這些改革都是基層首先探索出來的。在全面深化改革過程中，我們必須注重總結(jié)、推廣基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、當(dāng)前制約深化改革的主要障礙

當(dāng)前，改革已進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，一些制約司法行政工作科學(xué)發(fā)展的體制性、機(jī)制性障礙凸顯，全面深化改革的任務(wù)更加繁重。主要表現(xiàn)在：

（一）法制體系還不健全。加強(qiáng)法制體系和法治能力建設(shè)，是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。當(dāng)前存在的關(guān)鍵問題是，缺乏一套科學(xué)、完善的法治建設(shè)指標(biāo)考核體系，不少地方或部門把法治建設(shè)當(dāng)作一項(xiàng)“軟任務(wù)”，表面上熱熱鬧鬧，實(shí)質(zhì)的內(nèi)涵不多。社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行制度的重要組成部分，是一項(xiàng)嚴(yán)肅的刑事執(zhí)法活動(dòng)，但由于缺乏相應(yīng)的法律支撐，導(dǎo)致社區(qū)矯正的某些實(shí)體和程序問題無法可依，社區(qū)矯正工作人員處于執(zhí)法身份不明、執(zhí)法手段缺乏強(qiáng)制性、執(zhí)法權(quán)威受質(zhì)疑的尷尬境地，等等。

（二）基層基礎(chǔ)仍然薄弱。上面千條線，下面一根針。我們工作的重心在基層、難點(diǎn)也在基層。當(dāng)前基層基礎(chǔ)薄弱的問題，突出表現(xiàn)在基層缺編、缺人、缺經(jīng)費(fèi)。如，監(jiān)區(qū)是監(jiān)獄最基層的組織，近年來，我們按照司法部75%的警力沉到基層的要求，大量壓縮機(jī)關(guān)和非押犯單位警力，但監(jiān)區(qū)警囚比仍不到10%。司法所具體承擔(dān)著普法宣傳、法律援助、社區(qū)矯正、人民調(diào)解、基層法律服務(wù)等重任，但我省每個(gè)司法所政法專項(xiàng)編平均不到1人。近年來，我省本級(jí)財(cái)政先后落實(shí)法律援助、社區(qū)矯正、安置幫教、人民調(diào)解工作等專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，但由于各地財(cái)力緊張，市、縣兩級(jí)配套經(jīng)費(fèi)偏低，基層司法所業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)仍然非常短缺。

（三）體制機(jī)制仍未理順。如，對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒分段執(zhí)行，各地公安機(jī)關(guān)執(zhí)行不一，存在有的地方送、有的地方不送、有的地方選擇送等現(xiàn)象。強(qiáng)制戒毒診斷評(píng)估后續(xù)審批也存在瓶頸，公安機(jī)關(guān)審批時(shí)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，容易產(chǎn)生執(zhí)法不公的現(xiàn)象。不少公證機(jī)構(gòu)屬于全額撥款或差額撥款，機(jī)制不活，獲得法律職業(yè)資格的人員，更愿意到法院、檢察院或律師事務(wù)所工作，難以留住專業(yè)人才，等等。

（四）執(zhí)法環(huán)境尚需改善。如，為保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，2011年以來，我廳與省高級(jí)人民法院聯(lián)合制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障，共同維護(hù)司法公正廉潔的意見》，與省檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于保障和規(guī)范律師在刑事訴訟中依法行使會(huì)見、調(diào)查取證和閱卷權(quán)利的若干意見（試行）》，省公安廳也出臺(tái)了《江西省公安機(jī)關(guān)接待處理律師會(huì)見在押犯罪嫌疑人被告人申請(qǐng)暫行規(guī)定》。但在刑事訴訟實(shí)踐中，律師會(huì)見、取證和閱卷權(quán)常常受到制約，難以根本解決。又如，監(jiān)獄對(duì)短刑犯、限減犯缺乏有效的激勵(lì)手段。

（五）區(qū)域發(fā)展很不平衡。江西省本身就是欠發(fā)達(dá)省份，法律服務(wù)資源短缺，尤其是欠發(fā)達(dá)區(qū)縣法律服務(wù)人才嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)為：欠發(fā)達(dá)地區(qū)執(zhí)業(yè)律師數(shù)量不足；縣域公證機(jī)構(gòu)實(shí)力不強(qiáng)、服務(wù)領(lǐng)域不寬；司法鑒定機(jī)構(gòu)布局不合理，有一定規(guī)模和較強(qiáng)實(shí)力的司法鑒定所少之又少；法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還沒有深入到鄉(xiāng)村、街道、社區(qū)，老百姓遇事難以及時(shí)得到應(yīng)有的法律援助；基層法律服務(wù)待遇差導(dǎo)致人員不足，難以滿足人民群眾日益增長的法律服務(wù)需求。

三、全面深化改革必須在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新突破

全面深化改革，就是要針對(duì)工作中存在的突出矛盾和問題，勇于沖破體制的障礙，破除利益的藩籬。我們要按照習(xí)總書記的重要指示精神，緊密結(jié)合江西實(shí)際，努力破除改革障礙，不斷健全完善體制機(jī)制，努力在幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革新突破。

（一）在普遍建立法律顧問上實(shí)現(xiàn)新突破。法律顧問制度是法治中國建設(shè)的助推器。我省已在這方面做了一些探索，比如奉新縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門聘請(qǐng)優(yōu)秀律師擔(dān)任法律顧問，發(fā)揮律師參與社會(huì)治理的專業(yè)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了基層群眾從“信訪不信法”向“信法不上訪”的轉(zhuǎn)變。我們要總結(jié)推廣“奉新經(jīng)驗(yàn)”，從三方面大力推進(jìn)這項(xiàng)工作：一是擴(kuò)面。推進(jìn)全省各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，以及村居、社區(qū)普遍建立法律顧問制度，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。二是提質(zhì)。規(guī)范法律顧問工作內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)為顧問單位出臺(tái)重大決策、重要文件、重點(diǎn)工作部署，提出合法性專業(yè)審查意見。三是增效。把法律顧問工作的落腳點(diǎn)放在推進(jìn)依法行政、依法管理、依法辦事、依法維權(quán)上來，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）在加強(qiáng)普法宣傳教育上實(shí)現(xiàn)新突破。普法教育是法治中國建設(shè)的先導(dǎo)性基礎(chǔ)工程。要緊貼人民群眾的新期待、新要求，大力實(shí)施“普法惠民”工程。要引領(lǐng)全社會(huì)學(xué)法知法、懂法守法、敬法畏法，在全社會(huì)牢固樹立弘揚(yáng)法治的理念。要讓依法辦事成為全社會(huì)的根本遵循，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員，要帶頭運(yùn)用法治思維和法治方式管理一切社會(huì)事務(wù)，為全社會(huì)樹立示范和標(biāo)桿。

（三）在完善法律援助制度上實(shí)現(xiàn)新突破。法律援助制度是一個(gè)國家法治文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。要進(jìn)一步完善省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）五級(jí)法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，著力打造“法律援助1小時(shí)服務(wù)圈”；進(jìn)一步落實(shí)法律援助政府責(zé)任，將法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，建立動(dòng)態(tài)增長機(jī)制；進(jìn)一步健全法律援助與司法救助銜接機(jī)制，努力降低援助門檻，擴(kuò)大覆蓋范圍，讓更多困難群眾打得起“官司”。

（四）在創(chuàng)新戒毒體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)新突破。三中全會(huì)《決定》和全國人大常委會(huì)已經(jīng)作出廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度的決定，我們要適應(yīng)工作職能轉(zhuǎn)變的新要求，加強(qiáng)與省戒毒委的溝通協(xié)調(diào)，充分利用現(xiàn)有的執(zhí)法資源和監(jiān)管設(shè)施，積極探索科學(xué)的戒毒工作機(jī)制，構(gòu)建與強(qiáng)制隔離戒毒規(guī)律相適應(yīng)的工作體系和戒毒模式，努力降低復(fù)吸率，提高戒斷率。

（五）在健全社區(qū)矯正制度上實(shí)現(xiàn)新突破。隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，社區(qū)矯正工作的壓力會(huì)越來越大。作為社區(qū)矯正工作的管理機(jī)關(guān)，我們要進(jìn)一步健全社區(qū)矯正制度，規(guī)范縣級(jí)監(jiān)管中心建設(shè)，完善信息化監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)地方配套經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)服刑人員的監(jiān)管和教育矯正工作，不斷提高我省社區(qū)矯正工作科學(xué)化水平。

（六）在完善“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”上實(shí)現(xiàn)新突破。實(shí)踐證明，人民調(diào)解是一種貼近群眾、行之有效的矛盾糾紛化解機(jī)制。我們要著力完善人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，健全基層人民調(diào)解組織，加強(qiáng)調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)，完善人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，落實(shí)人民調(diào)解員以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策。大力推進(jìn)醫(yī)患糾紛、交通事故、勞動(dòng)爭議、物業(yè)管理、征地拆遷、環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等行業(yè)化、專業(yè)化人民調(diào)解工作，健全矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，努力把矛盾糾紛化解在基層，處理在萌芽狀態(tài)。

（七）在推進(jìn)公平公正執(zhí)法上實(shí)現(xiàn)新突破。公平正義是政法機(jī)關(guān)的生命線。罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，社會(huì)關(guān)注度高，也是監(jiān)獄執(zhí)法的重點(diǎn)。我們要進(jìn)一步加強(qiáng)干警執(zhí)法教育，提高規(guī)范執(zhí)法水平。進(jìn)一步完善監(jiān)獄刑罰執(zhí)行業(yè)務(wù)平臺(tái)，以信息化促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化。進(jìn)一步深化獄務(wù)公開，自覺接受法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，真正做到“陽光執(zhí)法”。

（八）在完善公共法律服務(wù)上實(shí)現(xiàn)新突破。要認(rèn)真貫徹司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，努力提升公共法律服務(wù)能力。進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作，切實(shí)解決律師會(huì)見難、取證難、閱卷難的問題。加強(qiáng)律師職業(yè)道德建設(shè)，建立健全律師違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。大力推進(jìn)公證制度改革，強(qiáng)化監(jiān)管，激發(fā)活力。健全司法鑒定制度，完善準(zhǔn)入退出機(jī)制，促進(jìn)鑒定機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，不斷提升司法鑒定公信力。加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)管理，大力拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，建立健全公正、高效、廉潔的體制機(jī)制。

(見習(xí)編輯 朱騰飛）