論自愿戒毒:法規(guī)范、定位與制度創(chuàng)新

□曾文遠

（中國政法大學法學院，北京 100088）

作為下位法的《戒毒條例》是對其上位法《禁毒法》第四章的具體化，但更是對該禁毒基本法的超越和突破，這鮮明地體現(xiàn)在自愿戒毒的制度設計上。盡管《戒毒條例》僅僅只用四個條文（第9條至第12條）對自愿戒毒進行了相當籠統(tǒng)的規(guī)定，但“自愿戒毒”單獨成章，并且置于“總則”之后成為《戒毒條例》之第二章，這種法律文本的體系安排無疑直接宣示了立法者的戒毒基本理念和立法意圖。自2008年6月1日以來，我國戒毒工作看似開展得有聲有色，但實則卻是困難重重，舉步維艱。根據(jù)筆者的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多已建和在建的戒毒康復場所閑置率居高不下，基本成為擺設，而強制隔離戒毒仍總體上停留在缺醫(yī)少藥的物理戒毒層次，至于社區(qū)戒毒則更多地呈現(xiàn)為“形式大于實質(zhì)”的樣態(tài)。正是鑒于此，國務院在第24個國際禁毒日出臺《戒毒條例》，在繼承和細化《禁毒法》以社區(qū)戒毒為主導的各項戒毒制度的同時，又根據(jù)戒毒工作的內(nèi)在規(guī)律和實踐需求，將自愿戒毒上升到國家法層面予以明確規(guī)定，使之成為一項基本戒毒制度。自愿戒毒的法定化，毫無疑問是以自愿戒毒內(nèi)涵的特定化為前提的。僅從《禁毒法》和《戒毒條例》法律文本來看，自愿戒毒的相應規(guī)定頗為簡約，但從我國整體制度設計和實踐操作來看，自愿戒毒具有非常豐富的內(nèi)涵。本文就旨在從我國自愿戒毒的法律定位出發(fā)對其相應制度予以體系化梳理，以求為自愿戒毒的實踐提供方向性指導。

一、自愿戒毒的法規(guī)范分析

《禁毒法》沒有出現(xiàn)“自愿戒毒”字眼，但實際上已對自愿戒毒的基礎內(nèi)容予以了明確規(guī)定，這主要見諸于第36條和第37條;《戒毒條例》專設一章規(guī)定自愿戒毒，但除第9條與《禁毒法》保持一致外，其他條文并不是對《禁毒法》第36條和第37條的細化，而是“另起爐灶”對自愿戒毒進行規(guī)定。因此，在對自愿戒毒內(nèi)涵分析之前，對《戒毒條例》這種創(chuàng)制性規(guī)定進行文本分析是非常必要的。經(jīng)筆者初步考察，在自愿戒毒方面，《戒毒條例》對《禁毒法》至少有著并用和沖突兩種規(guī)范現(xiàn)象。

（一）并用

行政法規(guī)對法律的細化是行政法規(guī)規(guī)范的常態(tài)，但《戒毒條例》在自愿戒毒規(guī)定上卻難以稱作對《禁毒法》的細化（除《戒毒條例》第11條第（二）項的戒毒治療規(guī)范外）。從規(guī)范內(nèi)容來看，《戒毒條例》和《禁毒法》分別對自愿戒毒的不同方面予以規(guī)定，二者在邏輯上是并列的。詳言之，《禁毒法》關于自愿戒毒的主要內(nèi)容是戒毒醫(yī)療機構設置條件、接受監(jiān)督檢查義務、營利和廣告禁止、戒毒治療收費、強制性管理權、報告義務等，而且基本都已經(jīng)非常具體化，無需進行細化;《戒毒條例》則另行規(guī)定自愿戒毒內(nèi)容，這集中體現(xiàn)在戒毒醫(yī)療機構的義務方面，如第11條第（一）、（三）、（四）項以及第12條第一款第二句。另外，《戒毒條例》第10條規(guī)定自愿戒毒通過戒毒醫(yī)療機構與戒毒者之間簽訂協(xié)議方式予以開展，也屬于規(guī)范并用現(xiàn)象。

（二）沖突

《戒毒條例》對自愿戒毒的某些規(guī)定與《禁毒法》存在不一致和沖突現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在自愿戒毒的實施主體和戒毒藥物維持治療兩個方面。就實施主體而言，《禁毒法》規(guī)定的是戒毒醫(yī)療機構或具有從事戒毒治療業(yè)務的醫(yī)療機構兩種，這說明自愿戒毒醫(yī)療機構有專門性醫(yī)療機構和綜合性醫(yī)療機構之別，但不僅限于戒毒醫(yī)療機構。而《戒毒條例》規(guī)定的僅僅是戒毒醫(yī)療機構，并不包括具有從事戒毒治療業(yè)務的醫(yī)療機構，也就是把綜合性醫(yī)療機構排除在外。同時，這也不能通過擴張解釋恢復《禁毒法》兩種主體的本義，因為《戒毒條例》第4條第四款已表明了專門性醫(yī)療機構立場。就戒毒藥物維持治療而言，《禁毒法》是在社區(qū)戒毒、自愿戒毒、強制隔離戒毒、社區(qū)康復等戒毒制度之后予以規(guī)定的，《禁毒法》第51條非常明顯的是一種概括式規(guī)定，即戒毒藥物維持治療無論對于社區(qū)戒毒還是自愿戒毒和強制隔離戒毒，均是有效的生理脫毒方法，但《戒毒條例》卻是將戒毒藥物維持治療從社區(qū)戒毒和強制隔離戒毒中排除出去，將其限定在自愿戒毒之中，因為《戒毒條例》第12條在條文編排上屬于“自愿戒毒”一章，這就意味著《戒毒條例》把戒毒藥物維持治療僅僅視為自愿戒毒的一種，無疑與《禁毒法》的規(guī)定相沖突。

《戒毒條例》與《禁毒法》的規(guī)范并用，因《戒毒條例》對《禁毒法》規(guī)定的補充或創(chuàng)制而產(chǎn)生，其將更有利于自愿戒毒工作的規(guī)范開展，極具價值。但《戒毒條例》與《禁毒法》的規(guī)范沖突，當其無法通過法律解釋方法予以消除時，就會使得違法行為滋生，自愿戒毒難以開展。

二、自愿戒毒的法律定位

自愿戒毒不是“自愿（性）+戒毒”，其特定的法律內(nèi)涵蘊含在我國戒毒法律制度的整體架構和自愿戒毒法律制度的具體規(guī)范之中。立足于法律文本，筆者認為，對自愿戒毒的定位把握，至少可以從吸毒人員權利保護、戒毒醫(yī)療機構戒毒治療與義務履行、戒毒藥物維持治療三個方面入手。

（一）作為權利保護制度的自愿戒毒

我國法律對吸毒者的定位是雙重性的，即吸毒者既是違法者，又是病人和受害者。針對違法性，吸毒者將受到一定的行政處罰，法律依據(jù)在于《治安管理處罰法》第72條第（三）項;針對有疾性和受害性，吸毒者中的吸毒成癮者享有國家救助下的受治權，法律依據(jù)在于《禁毒法》第31條第一款。一經(jīng)查處吸毒行為，就伴隨著行政處罰的產(chǎn)生;但必須對吸毒行為進一步判定，只有在嚴重以致于成癮情形下，才有戒毒救治的產(chǎn)生，故從規(guī)制時間點來看，行政處罰是先于戒毒救治的。對于吸毒者而言，行政處罰是對違法行為的制裁，吸毒者更多的是面臨著應當履行的義務;戒毒救治是對吸毒成癮者的幫助和關懷，吸毒者更多的是面對著可以享有的權利。這種雙重法律規(guī)制因針對吸毒者的屬性不同而并行不交叉，即對吸毒者的行政處罰和戒毒救治之間并無必然關系。因此，從吸毒者來看，我國所有戒毒法律制度是建立在經(jīng)由一定的行政處罰消除吸毒者違法性的基礎之上，將吸毒成癮者得以救治作為立足點，這就決定著戒毒制度是戒毒者的權利保護制度。作為我國整體戒毒體制的重要一環(huán)，自愿戒毒無疑也是戒毒者的權利保護制度。

（二）通過戒毒醫(yī)療機構戒毒治療和義務履行的自愿戒毒

一定的權利對應的是一定義務的履行。吸毒問題的嚴重性和復雜性使得其依賴于個人和社會難以有效解決，這時國家予以介入。開展戒毒工作是國家介入的重要內(nèi)容，戒毒對于吸毒者更多的意味著權利，但對于國家則更多的意味著義務。國家的戒毒義務以兩種方式實現(xiàn)，其一是國家通過自有機構履行，其二是國家通過社會機構履行。自愿戒毒就是后者的體現(xiàn)，其以戒毒醫(yī)療機構為載體開展，這也符合現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢，因為“許多專業(yè)性的技術事項，行政機關未必具有相當?shù)膶I(yè)知識、能力、經(jīng)驗以及財力支持，從效率與成本的觀點來看，將某些行政業(yè)務交由私人主體執(zhí)行，可以提高行政效率，促進行政服務的多樣化與高質(zhì)量化供給”［1］。從表面上來看，戒毒醫(yī)療機構在法律上是獨立的主體，自愿戒毒體現(xiàn)的是戒毒醫(yī)療機構和戒毒者之間的權利義務關系;但是從本質(zhì)上而言，自愿戒毒仍體現(xiàn)國家義務。因為《禁毒法》第31條第一款規(guī)定，“國家采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員”，該款中的“各種措施”毫無疑問包括《戒毒條例》予以確立的自愿戒毒，同時“各種措施”的采取主體非常明確是國家。因此，先有國家對戒毒醫(yī)療機構之戒毒任務委托，再有戒毒醫(yī)療機構之戒毒工作實施，自愿戒毒是國家通過戒毒醫(yī)療機構的戒毒治療來履行義務。

（三）包含戒毒藥物維持治療的自愿戒毒

吸毒成癮是一種易復發(fā)的腦疾病，其與其他許多慢性病一樣，都需要通過長期的藥物維持治療。從科學和人性角度來看，“以毒攻毒”，給戒毒者服用具有替代性的戒毒藥物，通過遞減辦法實現(xiàn)脫毒是比較有效的戒毒方法。我國的戒毒藥物維持治療，主要是美沙酮維持治療，即“在戒毒者進行脫毒治療、消除戒斷癥狀后，定期給戒毒者以限量的美沙酮進行維持，防止和減輕戒毒者產(chǎn)生的對毒品的強烈需求”［2］。戒毒工作是復雜的系統(tǒng)工程，后續(xù)的戒毒工作（心理康復和回歸社會）都必須建立在生理脫毒的基礎上。因此，戒毒藥物維持治療對包含生理脫毒需求的所有戒毒制度具有廣泛的滲透力，無論是自愿戒毒，還是社區(qū)戒毒抑或強制隔離戒毒，戒毒藥物維持治療均為必需。從這個意義上來說，戒毒藥物維持治療是自愿戒毒制度必不可少的內(nèi)容。

三、自愿戒毒的制度創(chuàng)新

經(jīng)由對自愿戒毒法律定位的分析，我們很容易發(fā)現(xiàn)，自愿戒毒在實踐中困難重重以至難以推動的一個重要原因就在于，《戒毒條例》對自愿戒毒的規(guī)定并沒有很好地體現(xiàn)《禁毒法》的精神，相反卻將很多地方與《禁毒法》規(guī)定相悖的做法上升到法規(guī)范高度。這種情形導致的后果就是，盡管有《戒毒條例》的出臺，《禁毒法》有關自愿戒毒的貫徹實施實際上仍處于不規(guī)范狀態(tài)。筆者認為，立足自愿戒毒作為戒毒者權利保護的最核心內(nèi)涵，必須下大力氣破除許多地方與我國戒毒基本原則和方針不相符合的規(guī)定，積極進行制度創(chuàng)新，為自愿戒毒的持續(xù)開展創(chuàng)造條件。

（一）把自愿戒毒作為首選式制度來抓

《禁毒法》將社區(qū)戒毒置于我國戒毒體制的最核心地位，但由于我國社區(qū)發(fā)育程度不高，居委會和村委會在面臨諸多日常事務時，很難有精力應付專業(yè)性和困難性都極高的社區(qū)戒毒，因此，社區(qū)戒毒除了在發(fā)揮對吸毒人員動態(tài)管控的數(shù)據(jù)信息的實際功效外，更多的是體現(xiàn)先進的戒毒工作理念，其在我國當下并不是一種有效的戒毒制度安排。從我國既有規(guī)定來看，社區(qū)戒毒更多的是通過對戒毒者的行為約束來實現(xiàn)人員信息的管控目的，這種往往缺乏必要醫(yī)治內(nèi)容的柔性契約戒毒模式，實際上很難實現(xiàn)戒毒目的。強制隔離戒毒同樣面臨著與社區(qū)戒毒類似的治療不足問題，在這種情形下，戒毒就會成為變相的限制人身自由的強制措施，這不僅不會使戒毒者感受到這是國家的關懷和救助，反而會使他們對之心生畏懼，甚至在吸毒成癮的同時從事其他違法犯罪活動，從而寧可遭受課以處罰的制裁也要逃避本是享受救治權利的強制隔離戒毒。不可否認，社區(qū)戒毒和強制隔離戒毒在實踐中與實在法規(guī)定不一致現(xiàn)象頗多，但我們不能過于苛求這些戒毒工作者，也許在既有戒毒資源和制度供給下，這是他們已經(jīng)不錯的表現(xiàn)。

筆者認為，《戒毒條例》之所以將自愿戒毒在章節(jié)上置于社區(qū)戒毒和強制隔離戒毒之前，很大程度上就是為回歸戒毒者權利保護、有效履行國家戒毒義務的努力。對于絕大多數(shù)吸毒成癮者而言，戒除毒癮是共同的心愿，這是戒毒制度設計起碼的假設;作為受害者和病人的戒毒者，他們需要更多的是科學有效的醫(yī)治，而不是嚴格有力的管束。自愿戒毒直接將戒毒醫(yī)療機構或從事戒毒治療業(yè)務的醫(yī)療機構作為工作開展的組織，這比起社區(qū)戒毒工作小組和強制隔離戒毒場所來說，醫(yī)治性和人本關懷性更強，更符合戒毒者的戒毒制度訴求。同時，為了實現(xiàn)“國家鼓勵吸毒成癮人員自行戒除毒癮”，《禁毒法》和《戒毒條例》都明確規(guī)定對自愿戒毒者原吸毒行為不予處罰，這一規(guī)定實際上是從趨利避害立場引導更多的吸毒成癮者參與到自愿戒毒中來。至于在戒毒治療中不可避免地出現(xiàn)因戒毒者戒斷癥狀發(fā)作引起的危險性行為，完全可以通過強制性管理方式予以控制。

（二）加強戒毒醫(yī)療機構建設

隨著執(zhí)法力度的加大和執(zhí)法能力的提升，我國會有越來越多的吸毒成癮者被納入到國家的戒毒體系中來，這必會使得日益增長的戒毒需求和相對滯后的戒毒（醫(yī)治）供給之間的矛盾不斷激化。吸毒成癮者因禁毒宣傳教育的加強和禁毒嚴打可能會增速緩慢，但其絕對人數(shù)將在近些年內(nèi)不斷攀升，所以提供越來越多的戒毒資源供給是國家應當履行的義務。在社會管理創(chuàng)新和事業(yè)單位改制背景下，戒毒醫(yī)療服務將更多地從國家直接提供轉(zhuǎn)向國家間接提供，因此，應通過政府購買服務辦法積極鼓勵社會組織和個人參與到戒毒醫(yī)療機構建設中來，“把支持公益性非營利組織籌資列入政府公共財政體系”［3］。

加強戒毒醫(yī)療機構建設不僅要加強專門性戒毒醫(yī)療機構建設，更要積極推動有能力的綜合性醫(yī)療機構參與戒毒治療。更為重要的是，不僅要從戒毒醫(yī)療機構數(shù)量入手，更要從其質(zhì)量入手，嚴格按照《戒毒醫(yī)療服務管理暫行辦法》（2010年）規(guī)定，狠抓“入口”和“內(nèi)功”建設，從機構、病區(qū)、人員、治療、服務等各個方面建章立制，保證為自愿戒毒的高效有序發(fā)展提供平臺。

國家（政府）通過戒毒醫(yī)療機構推動戒毒工作，從表面上看，戒毒醫(yī)療機構成為獨立的法律主體，與戒毒者之間構成戒毒醫(yī)治法律關系;但是這并不意味著國家戒毒義務的消滅，只能說是國家以另樣的方式履行著自己的義務。在這里，戒毒醫(yī)療機構與政府之間存在著公法合同關系，戒毒醫(yī)療機構在享有政府購買所提供的價金及其他權益的同時，應當保質(zhì)保量提供戒毒治療服務產(chǎn)品;政府的戒毒義務由此轉(zhuǎn)變?yōu)閷涠踞t(yī)療機構戒毒服務的監(jiān)督檢查。

（三）大力開展戒毒藥物維持治療

生理脫毒，有自然戒斷、藥物戒斷和非藥物戒斷三種方式，長期的科學研究和戒毒實踐證明，藥物戒斷是最為有效的戒毒方式。無論是哪種戒毒制度，都必須保證戒毒者比較容易接受到戒毒藥物維持治療，這點對于自愿戒毒尤為重要，因為如果戒毒者無法服用到替代性戒毒藥物，則自愿戒毒的一切等于空談。遺憾的是，恰恰由于人們對戒毒藥物治療的法律規(guī)定理解存在錯誤，從而造成了在實踐中絕大多數(shù)地方對戒毒藥物維持治療入組條件要求太高，以致于其制度功效大打折扣，只能在較小范圍內(nèi)發(fā)揮。從《禁毒法》第51條的本義來看，戒毒藥物維持治療是適用于自愿戒毒、社區(qū)戒毒和強制隔離戒毒的一種通用式戒毒方式，但是由于該條位于社區(qū)戒毒和強制隔離戒毒之后，于是很多地方就認為沒有經(jīng)歷過戒毒（包括社區(qū)戒毒或強制隔離戒毒等），戒毒者就不能接受戒毒藥物維持治療。另外，幾乎所有地方對參加本地戒毒藥物維持治療的戒毒者均有戶籍或暫住證、年齡等條件限制，這無疑令大量流動人口吸毒者和青少年吸毒者難以享受到戒毒藥物維持治療。

大力開展戒毒藥物維持治療，是推動自愿戒毒的先決條件，因此，必須最大程度地放寬入組條件，使得戒毒藥物維持治療覆蓋盡可能多的吸毒成癮者。政府應當進一步加大對戒毒藥物維持治療的財政投入，切實采取各種措施減輕戒毒者自愿戒毒成本，如在一些經(jīng)濟實力較強的地方，不妨推行美沙酮維持治療免費政策。另外，在自愿戒毒中大力開展戒毒藥物維持治療，可以借鑒澳門“外展工作、專業(yè)評估、脫毒治療、各類特殊治療、社會重返及康復跟進、到自助小組之不同階段，均已開展切合戒毒者需要的治療康復服務”［4］的自愿戒毒整體配套模式，使得戒毒藥物維持治療與戒毒者心理治療和再社會化相融合，否則，只圖一時之效為“脫毒”而“脫毒”的短期行為只能令戒毒工作陷入惡性循環(huán)之中。

［1］高秦偉．私人主體的行政法義務［J］．中國法學，2011（1）:164．

［2］滕 煒．《中華人民共和國禁毒法》釋義及實用指南［Z］．北京:中國民主法制出版社，2008:257．

［3］鄭蘇晉．政府購買公共服務:以公益性非營利組織為重要合作伙伴［J］．中國行政管理，2009（6）:68．

［4］韓 衛(wèi)．澳門自愿戒毒服務之整體配套與理念［J］．中國藥物濫用防治雜志，2005（4）:235．