探析我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度之完善

張云霄（北京市朝陽區(qū)人民檢察院）

探析我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度之完善

刑罰文明與否是衡量人類文明程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，從肉刑到監(jiān)禁刑再到以社區(qū)矯正為代表的非監(jiān)禁刑，刑罰制度的每一次變革都是人類社會文明進步的一次飛躍。社區(qū)矯正是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關(guān)在相關(guān)社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或者決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動①參見2009年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》。。其主要包含社區(qū)矯正工作人員、社區(qū)矯正工作的對象、社區(qū)矯正的內(nèi)容以及社區(qū)矯正的程序等四方面要素。而社區(qū)矯正法律監(jiān)督，是指人民檢察院依法對公安機關(guān)、人民法院、司法行政機關(guān)在社區(qū)矯正過程（交付矯正、矯正過程、變更與終止矯正）中開展社區(qū)矯正工作（教育矯正、監(jiān)督管理、幫困扶助）的執(zhí)法、司法活動是否合法進行的監(jiān)督，以保證社區(qū)矯正的依法公正實施的活動②周偉：《關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督若干理論問題的探討》，《中國檢察官》，2012年第2期。。檢察機關(guān)對社區(qū)矯正活動進行法律監(jiān)督，其主要目的是通過依法發(fā)現(xiàn)和糾正社區(qū)矯正中存在的違法犯罪問題，保障社會矯正工作依法順利開展，保障社區(qū)服刑人員的合法權(quán)益，以進一步促進社會和諧穩(wěn)定，維護社會公平正義。

一、監(jiān)督的具體內(nèi)容

檢察機關(guān)依法開展社會矯正法律監(jiān)督工作，應(yīng)當(dāng)明確社區(qū)矯正法律監(jiān)督的主要內(nèi)容。概括起來，主要包括：第一，把好“入口關(guān)”，即依法對法院的判決、裁定中涉及對罪犯實施社區(qū)矯正的內(nèi)容進行法律監(jiān)督，從源頭上保障實施社區(qū)矯正的公正性和正義性。這一階段監(jiān)督的對象主要是審判機關(guān)及其工作人員。第二，把好“過程關(guān)”，既依法對交付執(zhí)行社區(qū)矯正的活動進行法律監(jiān)督，又依法對具體的監(jiān)管、教育、矯正等一系列活動進行法律監(jiān)督，確保社區(qū)矯正始終在法治的軌道上正常運行。這一階段監(jiān)督的對象主要為司法行政機關(guān)、公安機關(guān)以及參與社區(qū)矯正工作的社會組織及其工作人員。第三，把好“出口關(guān)”，即依法對開展刑罰變更執(zhí)行以及解除、終止執(zhí)行社區(qū)矯正的活動進行法律監(jiān)督，依法打擊和有效預(yù)防在此過程中可能存在的職務(wù)犯罪行為，防止司法腐敗。這一階段監(jiān)督的對象主要涉及審判機關(guān)、司法行政機關(guān)、公安機關(guān)及其工作人員。第四，把好“保護關(guān)”，即依法受理申訴控告，充分保障社區(qū)服刑人員以及其他人員的合法權(quán)益，尤其是其刑事訴訟權(quán)利③張建升等：《檢察機關(guān)如何有效開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作》，《人民檢察》，2010年第21期。，實現(xiàn)社區(qū)服刑人員在社區(qū)矯正過程中權(quán)利的保護和救濟。這一階段監(jiān)督的對象主要為司法行政機關(guān)、參與社區(qū)矯正的社會組織以及檢察機關(guān)自身及其工作人員。

二、面臨的主要困境

由于受到內(nèi)外因素的綜合影響，檢察機關(guān)對社區(qū)矯正法律監(jiān)督的規(guī)則、方式和效能在很大程度上受到制約。就目前而言，我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作面臨的困境主要表現(xiàn)為：

（一）“柔性監(jiān)督”為主，“剛性監(jiān)督”不足

目前，關(guān)于我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度的法律法規(guī)主要體現(xiàn)在三個方面：首先，修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱新《刑事訴訟法》）第265條原則性地規(guī)定，人民檢察院對執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機關(guān)予以糾正；其次，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同制定的《社區(qū)矯正實施辦法》第2條和第37條規(guī)定，人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動違反法律和本辦法規(guī)定的，可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者建議書，交付執(zhí)行機關(guān)；最后，修改后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行）第659條規(guī)定，針對在社區(qū)矯正執(zhí)法活動中出現(xiàn)的9條違法情形的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向社區(qū)矯正機構(gòu)提出糾正意見。上述法律法規(guī)明確規(guī)定人民檢察院作為我國法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對社區(qū)矯正的各個執(zhí)法環(huán)節(jié)依法予以監(jiān)督。但是對于監(jiān)督的對象、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的效力④比如目前，作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督形式之一的“提出糾正違法意見”缺乏強制執(zhí)行力。因為在本質(zhì)上，檢察機關(guān)提出糾正違法意見只是一種監(jiān)督建議權(quán)，不是實體處分權(quán)，法律沒有規(guī)定被監(jiān)督單位法律責(zé)任。參見林禮興等：《社區(qū)矯正法律監(jiān)督機制的構(gòu)建和完善》，《人民檢察》，2012年第1期。、監(jiān)督的期限等均沒有作出明確的規(guī)定，從而導(dǎo)致在司法實踐中，檢察機關(guān)履行相關(guān)監(jiān)督職責(zé)缺乏充足有力的法律依據(jù)，這將在根本上影響和制約檢察機關(guān)對社區(qū)矯正的法律監(jiān)督效果，甚至使得法律監(jiān)督“流于形式”。

（二）“靜態(tài)監(jiān)督”為主，“動態(tài)監(jiān)督”乏力

目前，關(guān)于社區(qū)矯正的法律監(jiān)督手段方式比較缺乏，而且比較落后，依然是簡單而粗放的“人力型”監(jiān)督模式為主，這不僅大大增加了檢察人員的工作負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致原本就緊張的檢察資源更加捉襟見肘，而且容易導(dǎo)致監(jiān)督的風(fēng)險性和不確定性增加，最終影響法律監(jiān)督的效果。此外，雖然《社區(qū)矯正實施辦法》中明確要求司法行政機關(guān)和公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院建立社區(qū)矯正人員的信息交換平臺，以實現(xiàn)社區(qū)矯正工作動態(tài)數(shù)據(jù)共享，但是，由于受思想觀念、科技投入等問題的困擾，檢察機關(guān)有關(guān)“監(jiān)所檢察信息化”建設(shè)仍然比較滯后，檢察人員目前無法利用信息化建設(shè)所提供的有關(guān)社區(qū)矯正的動態(tài)數(shù)據(jù)和信息來對社區(qū)矯正的實施情況進行及時了解和掌握，從而導(dǎo)致缺乏有效的“動態(tài)監(jiān)督”。

（三）“書面監(jiān)督”為主，“實地監(jiān)督”缺失

早在2005年，最高人民檢察院已經(jīng)在監(jiān)所檢察廳內(nèi)設(shè)置監(jiān)外執(zhí)行檢察處來具體負(fù)責(zé)有關(guān)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督工作，但實踐中一些省市級檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門并沒有設(shè)置與社區(qū)矯正相關(guān)的法律監(jiān)督組織機構(gòu)。此外，一些基層檢察機關(guān)也沒有專門的檢察人員來負(fù)責(zé)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，而是或者由“駐所檢察室”兼職負(fù)責(zé)，或者由監(jiān)所部門的內(nèi)勤人員代為負(fù)責(zé)。有些地方雖然設(shè)置了基層檢察室來實現(xiàn)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的重心下移，但是在人員的配置、場地的選擇、工作的流程等方面仍不規(guī)范。因此，監(jiān)督的組織機構(gòu)不健全將直接制約社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的正常開展。現(xiàn)在很多地方檢察機關(guān)的檢察人員主要是依靠“書面審查”的方式去發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法、司法活動中存在的一些比較突出的問題，從而履行關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督職責(zé)，缺乏比較客觀、深入、有效、主動的“實地監(jiān)督”。

（四）“單一監(jiān)督”為主，“合力監(jiān)督”欠缺

開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作需要多個執(zhí)法部門的共同配合和合作，涉及的部門多、人員廣、范圍大。體現(xiàn)在：一方面，對內(nèi)而言，檢察機關(guān)監(jiān)所部門如何與公訴部門、反貪部門、反瀆部門、未成年人犯罪檢察部門（以下簡稱“未檢部門”）、職務(wù)犯罪預(yù)防部門等部門形成關(guān)于開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的合力，依然是檢察機關(guān)內(nèi)部資源優(yōu)化整合的一道難題；另一方面，對外而言，檢察機關(guān)與人民法院、司法行政機關(guān)和公安機關(guān)等單位的協(xié)調(diào)和溝通依需完善。

三、完善社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的相關(guān)建議

針對目前我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作面臨的主要困境，檢察機關(guān)應(yīng)進一步完善對社區(qū)矯正的剛性監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督、實地監(jiān)督和合力監(jiān)督，促進我國社區(qū)矯正工作的科學(xué)健康穩(wěn)步發(fā)展，形成有中國特色的社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度體系。

（一）根本出路：增強對社會矯正的“剛性監(jiān)督”

從我國目前的司法環(huán)境出發(fā)，筆者認(rèn)為，可以分三個主要步驟來逐步實現(xiàn)：第一，建議最高人民檢察院加強對社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的專項研究，盡早出臺統(tǒng)一的有關(guān)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的工作規(guī)則和流程，以指導(dǎo)全國各級檢察機關(guān)依法依規(guī)開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作；第二，建議在積累一定的監(jiān)督經(jīng)驗基礎(chǔ)上，由最高人民檢察院以司法解釋的方式，專門對社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作予以系統(tǒng)地闡釋和說明，從而初步奠定相關(guān)法律依據(jù)；第三，建議在條件成熟后，尤其是關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督的司法解釋比較完善的時候，適時向全國人大常委會提出立法建議，以法律的形式將社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度固定下來。尤其是要解決“糾正違法意見”和“檢察建議”的法律效力問題，從根本上促使社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作具有法律強制力、約束力和執(zhí)行力，真正使其成為一種強有力的“剛性監(jiān)督”。

（二）關(guān)鍵所在：強化對社會矯正的“動態(tài)監(jiān)督”

檢察機關(guān)應(yīng)以“科技強檢”和“檢察信息化”建設(shè)為契機，積極向科技要檢力，充分利用“檢察信息化”建設(shè)提供的資金、技術(shù)、人力等優(yōu)勢資源和條件。在縱向?qū)用妫罱ㄆ饛淖罡呷嗣駲z察院到地方各級檢察機關(guān)的有關(guān)社區(qū)矯正信息資源的統(tǒng)一平臺，逐步實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的信息資源共享；在橫向?qū)用?，檢察機關(guān)應(yīng)努力爭取當(dāng)?shù)攸h委的支持，在當(dāng)?shù)卣ㄎ膮f(xié)調(diào)下，積極聯(lián)系人民法院、司法行政機關(guān)、公安機關(guān)等單位，共同搭建共享的社區(qū)矯正執(zhí)法信息平臺，從而實現(xiàn)檢察機關(guān)對社區(qū)矯正工作執(zhí)法、司法信息的全方位、立體化、動態(tài)化的掌握和管理，逐步實現(xiàn)高效的“科技型”監(jiān)督模式。

（三）基礎(chǔ)條件：增加對社區(qū)矯正的“實地監(jiān)督”

第一，應(yīng)建立健全“以省級檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門為核心、以地市級檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門為主導(dǎo)、以基層檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門為重點”的社區(qū)矯正法律監(jiān)督組織機構(gòu)建設(shè)體系，尤其是對于有條件的地方檢察機關(guān)，可以考慮單獨設(shè)置專門的組織機構(gòu)開展關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的試驗和探索。第二，應(yīng)繼續(xù)積極探索和充分發(fā)揮基層檢察室（有些稱為“檢察聯(lián)絡(luò)室”）在社區(qū)矯正法律監(jiān)督中的功能和作用⑤最高人民檢察院《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》中明確提出：堅持工作重心下沉，把檢察工作服務(wù)科學(xué)發(fā)展的陣地前移……積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機構(gòu)建設(shè)；此外，2010年最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的意見》明確指出，將“監(jiān)督并配合開展社區(qū)矯正工作，參與并促進社會管理創(chuàng)新”作為基層檢察室七項重點職責(zé)之一。。以浙江省湖州市長興縣人民檢察院為例，基層檢察室替代了原社區(qū)矯正檢察科的工作負(fù)擔(dān)，并使得社區(qū)矯正科有更多的時間考慮全縣范圍內(nèi)的工作調(diào)整和檢察創(chuàng)新⑥朱為學(xué)、顧浩：《基層檢察室開展社區(qū)矯正檢察工作初探》，《河北法學(xué)》，2012年第30卷第6期。。第三，對于暫時沒有設(shè)置基層檢察室的地方檢察機關(guān)，可以考慮依托司法所或者派出所，設(shè)置流動的“社區(qū)矯正檢察官辦公室”⑦林禮興：《社區(qū)矯正法律監(jiān)督機制黨的構(gòu)建和完善》，《人民檢察》，2012年第1期。，開展巡回監(jiān)督檢察工作，探索建立“社區(qū)矯正巡回檢察+社區(qū)檢察官聯(lián)系試點的工作機制”⑧王峰、孫振江：《試論社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的缺陷與完善》，《中國司法》，2010年第9期。，以加強基層社區(qū)矯正法律監(jiān)督的組織機構(gòu)建設(shè)。

（四）重要保障：實現(xiàn)對社區(qū)矯正的“合力監(jiān)督”

對內(nèi)而言，檢察機關(guān)要積極探索建立以監(jiān)所檢察部門為核心力量，以公訴部門、反貪部門、反瀆部門、未檢部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門等為輔助力量，科學(xué)、合理、長效的監(jiān)督合力。第一，建立與公訴部門的聯(lián)系工作機制，對于公訴部門擬作出社區(qū)矯正的被告人，應(yīng)及時錄入社區(qū)矯正執(zhí)法信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對社區(qū)矯正法律監(jiān)督的提前介入和了解；第二，建立與職務(wù)犯罪預(yù)防部門的聯(lián)系工作機制，積極邀請或者聯(lián)合職務(wù)犯罪預(yù)防部門對參與社區(qū)矯正的執(zhí)法、司法主體開展職務(wù)犯罪警示和預(yù)防教育工作；第三，建立與反貪部門和反瀆部門的聯(lián)系工作機制，對于在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索及時進行初核，有“成案”可能性的線索，及時移交反貪部門、反瀆部門依法進行查處，切實維護國家公職人員的職務(wù)廉潔性；第四，還應(yīng)注意與“未檢”部門的聯(lián)系工作機制，特別關(guān)注針對未成年人社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督，在監(jiān)督過程中更加強調(diào)對未成年社區(qū)矯正人員的感化、教育、挽救和重塑。對外而言，一方面，檢察機關(guān)應(yīng)積極建立與司法行政機關(guān)、公安機關(guān)和人民法院等單位關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制；另一方面，檢察機關(guān)應(yīng)積極建立同參與社會矯正的社會組織之間的協(xié)調(diào)配合機制⑨比如，2003年以來，我國上海市開始率先試點司法社工制度，即由政府向社會團體購買服務(wù)，由社會團體聘用社會工作者，即司法社工來承擔(dān)有關(guān)的社區(qū)矯正日常幫扶等輔助性工作。，既應(yīng)把他們當(dāng)做監(jiān)督的對象，也應(yīng)把他們看成合作的伙伴，既應(yīng)加強法律監(jiān)督，堅決糾正和查辦違法犯罪行為，也應(yīng)注重溝通協(xié)商，全力支持和保障依法開展各項社區(qū)矯正工作。

（責(zé)任編輯 張文靜）