風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)模式下建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理

建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度的建立，是工程建設(shè)領(lǐng)域的一項(xiàng)重大改革，2000年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》使我國(guó)的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)步入了有法可依、健康發(fā)展的軌道，對(duì)開(kāi)展建筑市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高工程質(zhì)量，降低工程造價(jià)，縮短建設(shè)周期起著重要作用。

但是，在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》中指出的六大問(wèn)題里，招投標(biāo)就占據(jù)了兩項(xiàng)，反映出市場(chǎng)行為不規(guī)范、機(jī)制不完善、體系不健全等存在的問(wèn)題，本文基于建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)階段審計(jì)管理的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估并提出相應(yīng)的治理方案，期望對(duì)招投標(biāo)市場(chǎng)的發(fā)展略微有所幫助。

1我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.1我國(guó)建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作的現(xiàn)狀 自2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施以來(lái)，招投標(biāo)的先進(jìn)理念不斷深入人心，被稱為是\"陽(yáng)光下的交易\"，管理機(jī)制不斷完善，效益日益顯著，工程項(xiàng)目建設(shè)取得了明顯成效，具體表現(xiàn)在：

1.1.1建立了比較完整的招投標(biāo)法規(guī)制度 《招標(biāo)投標(biāo)法》于2000年1月1日正式施行，用于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益。此外，還有《建筑法》、《合同法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《政府采購(gòu)法》等規(guī)范和約束招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的法律，以及《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)條例。

1.1.2提高了招標(biāo)率 2001年至今，招標(biāo)額年均增長(zhǎng)幅度約40%，通過(guò)招投標(biāo)節(jié)約的工程建設(shè)投資一般在10～15%。

1.1.3完善了交易中心 十幾年來(lái)，我國(guó)的交易中心從無(wú)到有、從小到大逐步發(fā)展壯大，為建筑市場(chǎng)主體提供一個(gè)集中、公開(kāi)交易的場(chǎng)所，使交易從無(wú)形到有形、由隱蔽到公開(kāi)、由分散到集中，有效地促進(jìn)了建筑市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)作。

1.1.4完善了監(jiān)管體系 到目前為止，我國(guó)地級(jí)以上城市均建立了專職招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理辦公室，形成覆蓋全國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理隊(duì)伍體系，并成為維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序的重要力量。

1.1.5壯大了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu) 2001年以來(lái)，建設(shè)部共認(rèn)定甲級(jí)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)800多家，專業(yè)從事招標(biāo)代理的機(jī)構(gòu)5000多家，各類企事業(yè)單位從事招標(biāo)采購(gòu)的專職人員近百萬(wàn)人，形成了招投標(biāo)行業(yè)群體。

1.2建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)中存在的主要問(wèn)題及成因分析

1.2.1\"無(wú)法可依\"（法律法規(guī)提供了彈性空間） 《招投標(biāo)法》有些條款規(guī)定本身就留給業(yè)主或代理機(jī)構(gòu)彈性空間，如《招投標(biāo)法》的第十二條賦予項(xiàng)目業(yè)主自行招標(biāo)或委托代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜的權(quán)力；第十八條第二款、第二十條有關(guān)不得對(duì)投標(biāo)人有歧視性的條款規(guī)定；第四十條評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較的條款等。

1.2.2 \"有法不依\"（建設(shè)體制存在問(wèn)題） 在我國(guó)現(xiàn)有的建設(shè)體制（招標(biāo)代理制）下，項(xiàng)目法人都不是本質(zhì)意義上的法人，而是各級(jí)政府的委托代理人。招標(biāo)代理人從某種意義上，僅是按照業(yè)主的意愿幫助業(yè)主完成符合法規(guī)程序的招投標(biāo)運(yùn)作，使業(yè)主傾向的中標(biāo)人合法化。

1.2.3社會(huì)道德觀念薄弱 建筑市場(chǎng)中的某些信息不宜公開(kāi)，便缺少了社會(huì)監(jiān)督，市場(chǎng)主體便利用此弱點(diǎn)提供虛假信息，放縱了\"暗箱操作\"。

1.2.4建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)特殊 理論上，招標(biāo)人較關(guān)注投標(biāo)人的資信、業(yè)績(jī)及可信度，但現(xiàn)實(shí)中，在項(xiàng)目法人主體層層代理情況下，代理人卻利用建設(shè)項(xiàng)目的特殊性質(zhì)\"尋租\"，存在著\"黑色利潤(rùn)\"空間。

1.2.5監(jiān)管困難 目前行政主管部門主要依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》及地方法規(guī)等監(jiān)督招投標(biāo)工作，實(shí)際操作中缺乏實(shí)施的細(xì)則，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過(guò)大，極易發(fā)生越位和缺位行為；且機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)，人員更少；僅有的手段是懲罰性的消極手段。

1.2.6招標(biāo)主體素質(zhì)缺乏 自推行招標(biāo)代理制，招標(biāo)機(jī)構(gòu)審批過(guò)多，招標(biāo)隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，招標(biāo)機(jī)構(gòu)自身管理水平與日益發(fā)展的招標(biāo)事業(yè)的要求仍有一定差距。

1.2.7評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)的功能缺陷 ①合乎條件的評(píng)標(biāo)專家在數(shù)量上顯得不足；②專家質(zhì)量參差不齊；③對(duì)專家的法律約束不硬，道德約束蒼白；④就招標(biāo)成本考慮，評(píng)標(biāo)時(shí)間僅僅有幾個(gè)小時(shí)，在這么短時(shí)間內(nèi)要求評(píng)標(biāo)專家拿出高質(zhì)量評(píng)標(biāo)成果不現(xiàn)實(shí)。

2招標(biāo)投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與成因分析

在當(dāng)今及未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)的模式下，審計(jì)人員認(rèn)識(shí)到事后審計(jì)的滯后，漸漸引入事前審計(jì)與事中審計(jì)，這就要求審計(jì)人員應(yīng)具備風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提前認(rèn)識(shí)三類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：系統(tǒng)固有風(fēng)險(xiǎn)、人為操作風(fēng)險(xiǎn)、其他違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

其中，系統(tǒng)固有風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在方法選擇、基準(zhǔn)價(jià)、商務(wù)標(biāo)與技術(shù)標(biāo)、業(yè)績(jī)打分四方面；操作風(fēng)險(xiǎn)主要分為假招標(biāo)（陪標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)）和規(guī)避招標(biāo)；其他違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)則有多方面的體現(xiàn)，如施工招標(biāo)條件不具備、招投標(biāo)程序不合法等。在眾多風(fēng)險(xiǎn)中，人為操作風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)更為頻繁，由于招標(biāo)投標(biāo)法已對(duì)哪些項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)作了具體的規(guī)定，所以假招標(biāo)（陪標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)）就成了招投標(biāo)過(guò)程中的高發(fā)環(huán)節(jié)，也是較難控制的。本文收集了大量的近年我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的違規(guī)曝光案例，具體分析其特征后，串標(biāo)案、陪標(biāo)案、圍標(biāo)案所占比例見(jiàn)圖1：

圖1 系統(tǒng)固有風(fēng)險(xiǎn)分析

致使這些現(xiàn)象的原因主要有：①有些供應(yīng)商認(rèn)識(shí)到在有限的采購(gòu)份額面前相互\"殘殺\"只會(huì)傷及各方，與其這樣，不如\"相互捧場(chǎng)\"；②采購(gòu)人代表責(zé)任心的缺失，一些經(jīng)辦人員意志較為薄弱，難以抵御各種不正之風(fēng)的侵蝕，慷公家之慨，中飽私囊；③監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)了漏洞，放松了對(duì)具體操作過(guò)程的監(jiān)督，對(duì)一些違法違規(guī)行為\"睜一眼，閉一眼\"，致使部分供應(yīng)商愈加恣意妄為。

3招標(biāo)投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)防范與治理審計(jì)

我國(guó)正處在法制建設(shè)的轉(zhuǎn)型期和過(guò)渡期，有些法規(guī)需要有一個(gè)制定、實(shí)施、完善、修訂的過(guò)程。針對(duì)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，本文歸納了不同的治理建議。

3.1針對(duì)系統(tǒng)固有風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范與審計(jì)，這主要從四方面把握：

3.1.1評(píng)標(biāo)方法選擇：具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能沒(méi)有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)采用最低有效報(bào)價(jià)評(píng)標(biāo)，此外采用綜合評(píng)標(biāo)法。

3.1.2商務(wù)標(biāo)與技術(shù)標(biāo)的權(quán)重，例如70%和30%。

3.1.3以有效最低價(jià)為基準(zhǔn)價(jià)。

3.1.4資質(zhì)、業(yè)績(jī)加分取最高獎(jiǎng)項(xiàng)，規(guī)定有效期和加分的比例，規(guī)避量身定做的技術(shù)標(biāo)加分。

3.2針對(duì)人為操作風(fēng)險(xiǎn)，更注重的是對(duì)其進(jìn)行防范，主要措施包括：

3.2.1制定針對(duì)性的配套法規(guī)，從源頭上防止圍標(biāo)行為的發(fā)生，并嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)行為。如我國(guó)《政府采購(gòu)法》只對(duì)\"惡意串通行為\"和\"采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商\"的行為進(jìn)行了界定和處罰，若將圍標(biāo)行為進(jìn)行單獨(dú)界定，并確定定量、定性指標(biāo)，進(jìn)行處罰。使那些圍標(biāo)的供應(yīng)商付出巨大的行為成本，并使之遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其風(fēng)險(xiǎn)收益。

3.2.2擴(kuò)大信息的發(fā)布面，提高信息的發(fā)布層次，讓更多的潛在供應(yīng)商得到信息，參加投標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)。

3.2.3科學(xué)合理地設(shè)定供應(yīng)商投標(biāo)資格，嚴(yán)禁設(shè)置限制性、歧視條款以及實(shí)行差別待遇，實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于需答疑的，可分別進(jìn)行，不讓投標(biāo)供應(yīng)商相互見(jiàn)面，防止供應(yīng)商之間串通，同時(shí)也保護(hù)投標(biāo)供應(yīng)商，防止黑勢(shì)力武力圍標(biāo)。

3.2.4在對(duì)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)他們的職業(yè)道德、社會(huì)公德及法律法制的教育，嚴(yán)格執(zhí)行保密制度，在招標(biāo)活動(dòng)中，實(shí)行分工負(fù)責(zé)制，標(biāo)書(shū)制作、報(bào)名、收取標(biāo)書(shū)工作人員實(shí)行三分離，哪個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題實(shí)行責(zé)任追究。

3.2.5可以借鑒異地抽取評(píng)委和異地評(píng)標(biāo)的方式，如縣市一級(jí)的大型采購(gòu)活動(dòng)可以委托省一級(jí)的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，一方面省一級(jí)的代理機(jī)構(gòu)組織采購(gòu)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)豐富，另一方面省一級(jí)的評(píng)委多、素質(zhì)高。異地評(píng)標(biāo)可防止地方保護(hù)主義，也可減少地方黑惡勢(shì)力干擾的機(jī)會(huì)。

3.2.6優(yōu)化投標(biāo)環(huán)境，保護(hù)投標(biāo)者利益 嚴(yán)格執(zhí)行投標(biāo)保證金制度，按項(xiàng)目預(yù)算金額的百分比收取投標(biāo)保證金，凡查實(shí)有圍標(biāo)行為的或中標(biāo)后不簽訂合同的沒(méi)收投標(biāo)保證金，除此之外，還應(yīng)要求賠償因圍標(biāo)造成廢標(biāo)的損失。

3.2.7加大監(jiān)管力度 監(jiān)督管理部門以及賦予相關(guān)部門負(fù)有監(jiān)督職能的部門應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管。

3.3綜觀而言，上述的各種風(fēng)險(xiǎn)貫穿于招投標(biāo)的整個(gè)過(guò)程中，要在各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)其的治理審計(jì)。

3.3.1審計(jì)招標(biāo)申請(qǐng)資料是否完整，內(nèi)容是否真實(shí)。注意其申請(qǐng)招標(biāo)的項(xiàng)目是否是一個(gè)完整的單項(xiàng)工程或單位工程，審計(jì)是否存在化整為零、肢解項(xiàng)目、逃避招標(biāo)的情況。

3.3.2審計(jì)審批手續(xù)。

3.3.3審計(jì)招標(biāo)方式 公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)都應(yīng)依法符合相關(guān)規(guī)定。

3.3.4審計(jì)招標(biāo)程序 任何單位和個(gè)人不得以任何方式為招標(biāo)人指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目招標(biāo)人自行辦理招標(biāo)事宜的應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政監(jiān)督部門備案。

3.3.5審計(jì)招標(biāo)文件 注意評(píng)標(biāo)辦法是否具有傾向性，內(nèi)容是否完整，相關(guān)要求是否適當(dāng)，語(yǔ)言表達(dá)是否模棱兩可并存在壓價(jià)現(xiàn)象等相關(guān)問(wèn)題。

3.3.6審計(jì)標(biāo)底 標(biāo)底必須控制在批準(zhǔn)的總概算之內(nèi)，如有突破應(yīng)先經(jīng)批準(zhǔn)。標(biāo)底應(yīng)嚴(yán)格保密。

3.3.7審計(jì)中標(biāo)人的資格 對(duì)照招標(biāo)文件要求，查閱中標(biāo)單位的資質(zhì)證明資料，著重審計(jì)其是否具備招標(biāo)文件規(guī)定的級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)，并注意其是否有掛靠行為。

3.3.8審計(jì)投標(biāo)書(shū) 對(duì)照招標(biāo)文件要求，審閱投標(biāo)書(shū)的格式、內(nèi)容和具體的表達(dá)方式是否與招標(biāo)要求一致，是否如期送達(dá)、標(biāo)函內(nèi)容是否完整、有無(wú)涂改增刪，確需修改的修改處須有法定代表人或者其授權(quán)委托人簽章等。

3.3.9審計(jì)開(kāi)標(biāo)工作 開(kāi)標(biāo)時(shí)間、開(kāi)標(biāo)地點(diǎn)是否與招標(biāo)文件約定一致；開(kāi)標(biāo)會(huì)議是否有招投標(biāo)管理部門代表主持；項(xiàng)目單位代表和所有投標(biāo)人是否均參加；所有有效投標(biāo)文件是否都當(dāng)眾予以拆封、宣讀；開(kāi)標(biāo)過(guò)程是否記錄并存檔備查。

3.3.10審計(jì)評(píng)標(biāo)情況 對(duì)評(píng)標(biāo)過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，注意在評(píng)標(biāo)過(guò)程中是否存在\"暗箱操作\"等舞弊跡象。①審計(jì)評(píng)標(biāo)程序及組織。審計(jì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員組成是否符合規(guī)定要求，是否串通，各評(píng)委的評(píng)分表是否由專人進(jìn)行匯總、排序；②審計(jì)評(píng)標(biāo)辦法及評(píng)標(biāo)計(jì)分。③審計(jì)中標(biāo)候選人的推薦。④審計(jì)評(píng)標(biāo)報(bào)告的合規(guī)性、內(nèi)容的完整性、是否全體成員簽字。

3.3.11審計(jì)定標(biāo)情況 審計(jì)是否有評(píng)標(biāo)委員會(huì)向評(píng)標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組提交的評(píng)標(biāo)報(bào)告，評(píng)標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組研究確定的預(yù)中標(biāo)方案是否有完整的簽字手續(xù)。

3.3.12審計(jì)中標(biāo)價(jià) 審計(jì)中標(biāo)價(jià)的真實(shí)性、合理性和計(jì)算過(guò)程的準(zhǔn)確性，重點(diǎn)審計(jì)是否存在盲目壓價(jià)、惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況，分析判斷其報(bào)價(jià)是否低于合理的成本價(jià)；審計(jì)單價(jià)中是否有不平衡報(bào)價(jià)傾向。

3.3.13審計(jì)合同 對(duì)照招標(biāo)文件、合同法等相關(guān)資料，審閱合同文件是否完整，合同內(nèi)容是否規(guī)范，語(yǔ)言表達(dá)是否清晰，各項(xiàng)條款是否合規(guī)，簽訂程序是否恰當(dāng)?shù)?，還要注意是否有轉(zhuǎn)包問(wèn)題。

3.4建立招標(biāo)企業(yè)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)企業(yè)的信用評(píng)價(jià)機(jī)制 學(xué)習(xí)與借鑒現(xiàn)今金融體系各大銀行使用信用卡的方法，為每個(gè)客戶建立一份信用考核與評(píng)價(jià)記錄，并將其聯(lián)網(wǎng)使之在全國(guó)通用。在建筑市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的信用體系，使各地互聯(lián)互通，信息共享，形成監(jiān)督管理的合力，創(chuàng)造誠(chéng)信得彰、失信必懲的良好建筑市場(chǎng)環(huán)境。

4結(jié)論

招標(biāo)投標(biāo)是整個(gè)建設(shè)過(guò)程中重要的環(huán)節(jié)，是項(xiàng)目業(yè)主確定參建單位的主要辦法?，F(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)辦法存在的不足之處，如果不能妥善解決，將給項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施帶來(lái)巨大的隱患。本文運(yùn)用項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理理論，對(duì)招標(biāo)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，建議盡量采取控制措施，對(duì)招標(biāo)中風(fēng)險(xiǎn)最大的假招標(biāo)現(xiàn)象加以防范，對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)范和審計(jì)治理，并借鑒金融體系信用卡的方式為招投標(biāo)市場(chǎng)各主體建立信用體系，目的是期望創(chuàng)造一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)招投標(biāo)的良好運(yùn)行，以推動(dòng)建筑市場(chǎng)的健康發(fā)展。

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[8]沈萬(wàn)君.抓住四個(gè)環(huán)節(jié)深化建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)[J].中國(guó)審計(jì)信息與方法，2002，02.

[9]朱恒金.論加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的審計(jì)與監(jiān)督[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2003，02.

[10]班超.論國(guó)有建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)舞弊的審計(jì)[J].漯河職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，02.

[11]周紅軍.對(duì)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的思考[J].審計(jì)理論與實(shí)踐，2003，05.

[12]蔡雪梅.工程招投標(biāo)商業(yè)賄賂的表現(xiàn)形式及招投標(biāo)審計(jì)重點(diǎn)[J].審計(jì)與理財(cái)，2007.

[13]新華社.中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》.新華網(wǎng)新華時(shí)政，2009-08-19.

編輯/申磊