農(nóng)村人口生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)思考

摘 要 人口是促進(jìn)與制約社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。而優(yōu)生優(yōu)育則是實(shí)現(xiàn)人口數(shù)量穩(wěn)定增長(zhǎng)，質(zhì)量不斷提高的唯一路徑。優(yōu)生優(yōu)育要求在勞動(dòng)者因生育子女而導(dǎo)致勞動(dòng)力暫時(shí)中斷時(shí)，必須以生育保險(xiǎn)的形式為婦女提供相應(yīng)的生育醫(yī)療待遇和生育津貼等物質(zhì)幫助，因此生育保險(xiǎn)不僅關(guān)系到廣大育齡婦女的切身利益，從宏觀角度上，對(duì)社會(huì)的和諧發(fā)展也有巨大的正面作用。

關(guān)鍵詞 生育保險(xiǎn) 農(nóng)村人口 流動(dòng)人口

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、研究背景

在生育保險(xiǎn)理論研究領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)學(xué)者已有大量研究成果，其內(nèi)容大致分為四類(lèi)：

第一，一些學(xué)者從勞動(dòng)力就業(yè)的視角對(duì)其進(jìn)行肯定，認(rèn)為生育保險(xiǎn)是支持勞動(dòng)?jì)D女就業(yè)，解決她們后顧之憂的重要手段，對(duì)婦女就業(yè)而言十分重要（ 蔣永萍，2007）；第二，就生育保險(xiǎn)制度執(zhí)行主體——政府的角色而言，部分人認(rèn)為，目前政府本應(yīng)是生育保險(xiǎn)制度的主導(dǎo)方，應(yīng)該依法行使它在生育保險(xiǎn)中的各項(xiàng)職能，但各級(jí)政府對(duì)生育保險(xiǎn)的推進(jìn)力度和監(jiān)管力度尚顯薄弱，從覆蓋范圍、資金投入、保障水平等方面都不能與其它險(xiǎn)種同日而語(yǔ)。（蔣永萍，2013）；第三，一部分學(xué)者則從生育保險(xiǎn)的受眾結(jié)構(gòu)視角指出，那些實(shí)際居住地和戶口所在地不一致的流動(dòng)人口成為生育保險(xiǎn)制度中的短板（張瑩，2007）。第四，在制度設(shè)計(jì)的宏觀層面上，一些學(xué)者認(rèn)為，生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)之間有交叉，二者的相同與相異之處都很突出，可以考慮將生育保險(xiǎn)納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系之內(nèi)（梁艷華、李菲菲、王傳華，2012）。而另一些學(xué)者則著眼于制度設(shè)計(jì)的微觀內(nèi)容，他們提出，既往的生育保險(xiǎn)只注重婦女權(quán)益的保護(hù)，而對(duì)男性在生育保險(xiǎn)中所享有的保障則有所忽視（劉娟、黃柳梅，2011）。

綜合上述研究成果，筆者認(rèn)為，如何結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，在目前已有的城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，利用新型農(nóng)村合作醫(yī)療的平臺(tái)，把更多的農(nóng)村人口納入生育保險(xiǎn)體系，設(shè)計(jì)一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的生育保險(xiǎn)發(fā)展之路，是我們當(dāng)前要解決的問(wèn)題。

二、農(nóng)村人口生育保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的指導(dǎo)原則

農(nóng)村人口目前還沒(méi)有有效的生育保險(xiǎn)制度來(lái)維護(hù)他們的權(quán)益。但是，無(wú)論從優(yōu)生優(yōu)育角度還是從社會(huì)公平角度，為農(nóng)村人口建立生育保險(xiǎn)制度都是一項(xiàng)緊要工作。

（一）重視生育保險(xiǎn)的覆蓋率。

“低水平、廣覆蓋”是社會(huì)保險(xiǎn)有別于商業(yè)保險(xiǎn)的重要特征。社會(huì)保險(xiǎn)制度建立初衷是為全社會(huì)勞動(dòng)者提供因勞動(dòng)能力發(fā)生變化導(dǎo)致收入減少的經(jīng)濟(jì)保障，其保障水平只能維持勞動(dòng)者的基本生活需求，但是要使之覆蓋盡可能多的人群，讓更多的勞動(dòng)者享有最基礎(chǔ)的保障。

（二）考慮生育的特殊性。

生育現(xiàn)象和疾病、衰老以及工傷有很大的不同之處，這些不同之處決定了生育保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中必須考慮生育現(xiàn)象的特殊性，才能夠從參保人群界定、費(fèi)用收取、保障水平確定等幾個(gè)方面完善生育保險(xiǎn)制度。

生育與其它社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)事故相比，其特殊性在于：

1、生育人群的局限性。首先，人類(lèi)生理特征決定生育現(xiàn)象只發(fā)生于特定人群——育齡人口中。其次，生育行為——懷孕分娩——由婦女承擔(dān)，婦女因生育導(dǎo)致暫時(shí)性勞動(dòng)能力喪失和收入減少。男性與生育行為沒(méi)有直接關(guān)系，只是因?yàn)樽约旱呐渑挤置錈o(wú)法獲取勞動(dòng)收入，給男性本人帶來(lái)一定程度的經(jīng)濟(jì)壓力。

2、由生育造成的勞動(dòng)能力喪失是暫時(shí)性、階段性的。生育不同于疾病，它是一種人類(lèi)自然生理現(xiàn)象，婦女因懷孕分娩無(wú)法工作并非長(zhǎng)久情況，分娩后經(jīng)過(guò)3-4個(gè)月的時(shí)間，婦女即可進(jìn)行勞動(dòng)，因此，生育社會(huì)保險(xiǎn)給付完全可以滿足育齡人口的基本經(jīng)濟(jì)需求，等到孕產(chǎn)婦恢復(fù)勞動(dòng)能力之后，便不再需要生育保險(xiǎn)的保障，因此，生育保險(xiǎn)的給付周期要比其它社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種要短得多。

3、和疾病、工傷相比，生育不是偶發(fā)行為，帶有計(jì)劃性和可預(yù)測(cè)性。生育與疾病、工傷等事故不同，后兩者具有損害發(fā)生的意外性、發(fā)生時(shí)間不可預(yù)測(cè)性、損害后果不可估量性的特點(diǎn)。生育并非意外情況，人類(lèi)有九個(gè)月零十天的妊娠期，婦女懷孕之后，能夠較為準(zhǔn)確地計(jì)算出預(yù)產(chǎn)期，另一方面，而由生育帶來(lái)的醫(yī)療費(fèi)用支出也是完全可以預(yù)計(jì)的，從這個(gè)角度考慮，生育保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)事故和給付情況都在可預(yù)測(cè)范圍之內(nèi)。

4、現(xiàn)行計(jì)劃生育政策下，生育行為有次數(shù)限制。計(jì)劃生育是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，近期不會(huì)更改。根據(jù)計(jì)劃生育政策的要求，無(wú)論城市或農(nóng)村，育齡婦女生育子女均有限制，這更加強(qiáng)了生育行為的可預(yù)測(cè)性和可控性。疾病、工傷、失業(yè)在勞動(dòng)者的一生中可能多次發(fā)生，但在目前我國(guó)控制生育的宏觀政策背景下，育齡婦女一生中生育次數(shù)有限，這使生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)相對(duì)容易。

三、參保人群的選擇

服務(wù)于廣大農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)原農(nóng)業(yè)人口居民的生育保險(xiǎn)，其參保人員即保險(xiǎn)對(duì)象應(yīng)該有別于現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)的參保人員?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)定位于各類(lèi)城鎮(zhèn)用工單位的員工，而農(nóng)村生育保險(xiǎn)制度則應(yīng)盡量覆蓋未被城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)保障的人群，即將城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口之外的農(nóng)業(yè)人口作為保障對(duì)象。農(nóng)村地域廣，農(nóng)業(yè)人口眾多，其分布具有廣泛性，若將生育保險(xiǎn)作為獨(dú)立險(xiǎn)種單獨(dú)收費(fèi)，單獨(dú)給付，會(huì)增加不必要的政策執(zhí)行成本。

為降低政策執(zhí)行成本，減少宣傳費(fèi)用，應(yīng)盡可能利用目前已經(jīng)為廣大農(nóng)村居民所熟悉，在農(nóng)村居民中影響巨大，效果顯著的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的渠道。與單獨(dú)設(shè)立生育保險(xiǎn)相比，新農(nóng)合顯然在各方面均具有優(yōu)勢(shì)。一是，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，新農(nóng)合制度已經(jīng)深入廣大農(nóng)民人心，農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到新農(nóng)合制度的優(yōu)勢(shì)，能為他們提供實(shí)實(shí)在在的醫(yī)療保障，這正好成為生育保險(xiǎn)實(shí)施的最佳平臺(tái)。其二，新農(nóng)合制度除了參保人員范圍廣之外，其醫(yī)療定點(diǎn)機(jī)構(gòu)遍布城鄉(xiāng)，既方便居住在農(nóng)村的孕產(chǎn)婦進(jìn)行產(chǎn)檢和住院分娩，也給進(jìn)城務(wù)工人員帶來(lái)便利。

四、保障內(nèi)容

生育保險(xiǎn)應(yīng)該盡可能地使最廣泛的人群得到基本水平的保障，這就決定了生育保險(xiǎn)的保障水平只能滿足參保人群的最基本需求，即能夠得到安全便捷的生育醫(yī)療服務(wù)。如果需要更高層次的生育醫(yī)療保障，參保人群只有自行支付所需資金。

（一）孕產(chǎn)婦基本產(chǎn)檢費(fèi)用。

產(chǎn)前檢查是優(yōu)生優(yōu)育的重要環(huán)節(jié)，做好產(chǎn)前檢查，是保證胎兒正常發(fā)育，孕產(chǎn)婦分娩安全的重要舉措。產(chǎn)前檢查環(huán)節(jié)的費(fèi)用支出理所應(yīng)當(dāng)應(yīng)為生育保險(xiǎn)的保障內(nèi)容。

（二）孕產(chǎn)婦住院分娩醫(yī)療費(fèi)用。

這部分費(fèi)用是生育保險(xiǎn)保險(xiǎn)金給付的主要內(nèi)容，也是孕產(chǎn)婦主要醫(yī)療開(kāi)支。

（三）孕產(chǎn)婦津貼。

分娩之后，產(chǎn)婦需要增加營(yíng)養(yǎng)，哺乳幼兒，需要豐富營(yíng)養(yǎng)的飲食，在設(shè)計(jì)農(nóng)村生育保險(xiǎn)制度的時(shí)候，應(yīng)該充分考慮到產(chǎn)婦的這種特殊需求。

除以上三方面的保障內(nèi)容外，農(nóng)村生育保險(xiǎn)制度無(wú)需規(guī)定女性產(chǎn)后休假問(wèn)題，這與城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)不同。農(nóng)村的生產(chǎn)活動(dòng)與城鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)有所不同，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較靈活，在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)村女性無(wú)需如企業(yè)員工那樣，為分娩向企業(yè)請(qǐng)產(chǎn)假；另外，出外務(wù)工的農(nóng)村女性大部分從事的工作性質(zhì)靈活，如家政服務(wù)、自己經(jīng)商等，同樣無(wú)需向雇主請(qǐng)產(chǎn)假，因此筆者將產(chǎn)假保障剔除出農(nóng)村生育保險(xiǎn)制度內(nèi)容之外。

五、給付方式

現(xiàn)行的新農(nóng)合制度針對(duì)孕產(chǎn)婦分娩，采用的是定額補(bǔ)助的方式，而對(duì)參合農(nóng)民發(fā)生疾病住院，則采用按照比例報(bào)銷(xiāo)的方式。筆者認(rèn)為，農(nóng)村生育保險(xiǎn)應(yīng)該將這兩種方法結(jié)合起來(lái)，根據(jù)生育保險(xiǎn)保障內(nèi)容的自身特點(diǎn)，對(duì)不同的保障內(nèi)容采用不同的給付方式。

（一）產(chǎn)檢費(fèi)用和住院分娩費(fèi)用。

這部分費(fèi)用屬于醫(yī)療費(fèi)用開(kāi)支，費(fèi)用支出水平的高低視孕產(chǎn)婦所享受的醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量而定。生育保險(xiǎn)僅滿足基本醫(yī)療需求，因此這兩部分費(fèi)用采用“規(guī)定上限，比例報(bào)銷(xiāo)”的方式比較適合。具體方法是：根據(jù)各地人均收入水平和生育平均醫(yī)療費(fèi)用情況，設(shè)定本地生育保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)的最高限額，產(chǎn)檢和分娩費(fèi)用支出在限額之內(nèi)的，由個(gè)人和生育保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照比例承擔(dān)。規(guī)定生育保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)的上限，并且在該限額之內(nèi)按比例報(bào)銷(xiāo)，由孕產(chǎn)婦自己負(fù)擔(dān)一部分醫(yī)療費(fèi)用，可以一定程度上遏制道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，使孕產(chǎn)婦選擇價(jià)格合理的醫(yī)療措施，不會(huì)出現(xiàn)過(guò)度使用醫(yī)療資源的情況。

（二）孕產(chǎn)婦津貼。

該部分給付方式可以保留新農(nóng)合中對(duì)孕產(chǎn)婦給予的定額補(bǔ)助，但是補(bǔ)助水平不能停留在新農(nóng)合的低水平上。各地市政府根據(jù)本地區(qū)收入水平和醫(yī)療情況，一次性給予孕產(chǎn)婦定額補(bǔ)助，其數(shù)額確定為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口人均年收入的百分之3-5%。

六、保險(xiǎn)費(fèi)承擔(dān)

農(nóng)村生育保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)方式與城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)截然不同，不能像城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)那樣由用人單位來(lái)負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)費(fèi)的負(fù)擔(dān)只能和新農(nóng)合制度那樣，由個(gè)人和國(guó)家承擔(dān)。值得注意的是，由于生育只發(fā)生于育齡人口中，生育次數(shù)有限且很少，生育費(fèi)用支出較低等原因，生育保險(xiǎn)費(fèi)個(gè)人承擔(dān)比例不能過(guò)高，應(yīng)該以國(guó)家承擔(dān)為主。

我國(guó)目前農(nóng)村生育保險(xiǎn)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，廣大農(nóng)村女性沒(méi)能夠得到充分的生育保障，現(xiàn)有新農(nóng)合制度中生育補(bǔ)助金額過(guò)低，無(wú)法從根本上解決生育給農(nóng)村家庭帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，專項(xiàng)資金補(bǔ)助又沒(méi)有取得應(yīng)有的法律地位，帶有鮮明的政策色彩。根據(jù)實(shí)際情況，建立并完善農(nóng)村生育保險(xiǎn)制度不僅是保障農(nóng)村勞動(dòng)者，尤其是女性農(nóng)村勞動(dòng)者身體健康和基本權(quán)益的重要舉措，同時(shí)也是和諧社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在需求。設(shè)計(jì)農(nóng)村生育保險(xiǎn)制度時(shí)，要充分考慮生育行為自身的特殊性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的獨(dú)特性、道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等因素，盡量減輕個(gè)人保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)，確定合理的保障水平，使之能夠造福農(nóng)村人群?！?/p>

（作者單位：江漢大學(xué)）

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