造成經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建筑工程消防審批脫節(jié)的思考

摘 要 本文以某產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，分析當(dāng)前消防審批手續(xù)辦理過(guò)程中存在的突出問(wèn)題的原因，從完善法制管理的角度出發(fā)，提出了促進(jìn)消防執(zhí)法審批及時(shí)辦結(jié)的措施。從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建筑工程審核、驗(yàn)收及備案等環(huán)節(jié)執(zhí)法流程的辦理，最大限度地控制消除先天性火災(zāi)隱患。

關(guān)鍵詞 消防 審批 脫節(jié) 思考

中圖分類(lèi)號(hào)：TU998.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

開(kāi)發(fā)區(qū)作為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展而特別劃定的區(qū)域，當(dāng)?shù)卣谕恋厥褂?、稅收、審批等方面均給予了多種優(yōu)惠政策。開(kāi)發(fā)區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目快速增長(zhǎng)的同時(shí)，由于政府與單位之間責(zé)任不明、先期申報(bào)資料不全、圖紙與現(xiàn)狀不符等原因，造成消防審批手續(xù)的辦理與工程實(shí)際進(jìn)度脫節(jié)。以泰州市某產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，截止2012年底，建成建筑160余幢，綜合建筑面積達(dá)298萬(wàn)m2，但工程交付使用與消防審批能同步完成的僅占22.3%，大多消防審批事項(xiàng)的辦理滯后于工程建設(shè)。筆者結(jié)合實(shí)際，就如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建筑工程完善消防審批手續(xù)，談一些粗淺的看法。

一、造成相關(guān)手續(xù)無(wú)法辦理的主要原因

（一）政府部門(mén)與建設(shè)主體相互牽連，責(zé)任不清。

開(kāi)發(fā)區(qū)的項(xiàng)目多為招商引資，有企業(yè)行為擴(kuò)大到政府行為趨勢(shì)。政府部門(mén)為吸引外資而提供的“全方位服務(wù)”，如在招商引資過(guò)程中，政府承諾工商、環(huán)保、消防等手續(xù)全部到位，建設(shè)單位在辦理消防手續(xù)的圖紙審核、產(chǎn)品抽檢、工地抽查、項(xiàng)目驗(yàn)收以及后期監(jiān)督檢查工作中沒(méi)有積極性和主動(dòng)性，而是依托相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)，這種“保姆式”的服務(wù)反而成了后期消防手續(xù)辦理過(guò)程中的制約因素。

（二）相關(guān)手續(xù)不全，導(dǎo)致矛盾集中。

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的一些項(xiàng)目為了盡早取得經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)調(diào)早開(kāi)工早建設(shè)，但由于土地、規(guī)劃等部門(mén)的政策要求和審批周期等因素，某些項(xiàng)目在沒(méi)有完全取得合法的土地、規(guī)劃許可手續(xù)時(shí)開(kāi)工建設(shè)。而現(xiàn)行的消防法規(guī)將規(guī)劃許可、土地權(quán)證、施工許可等手續(xù)的辦理做為消防申報(bào)的前置條件，這在某種程度上形成了矛盾的集中，造成手續(xù)辦理滯后。如消防設(shè)計(jì)審核環(huán)節(jié)，公安部119號(hào)令第十五條明確，“依法需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)工程規(guī)范許可證明文件，依法需要城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)批準(zhǔn)的臨時(shí)性建筑，屬于人員密集場(chǎng)所的，應(yīng)當(dāng)提供城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)批準(zhǔn)的證明文件”，從設(shè)立條文的初衷來(lái)看，是為了杜絕“先上車(chē)后買(mǎi)票”的現(xiàn)象。

（三）急于交付，造成隱患整改難。

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目多為產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，處在同一條產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)彼此之間是一種競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系，因此建設(shè)單位會(huì)根據(jù)功能要求建一部分標(biāo)準(zhǔn)廠房或綜合研發(fā)樓來(lái)滿足企業(yè)的需求，消防水系統(tǒng)、報(bào)警系統(tǒng)及噴淋系統(tǒng)方面為共用設(shè)施。一些建設(shè)單位在主體工程完工但相關(guān)設(shè)施未完全調(diào)試結(jié)束的情況下就匆忙交付使用，人為造成火災(zāi)隱患；一些建設(shè)主體將一幢建筑分租給多家單位使用，各承租單位分別安排不同的消防工程施工單位進(jìn)行改造，最終造成系統(tǒng)完工后無(wú)統(tǒng)一調(diào)試單位，各類(lèi)系統(tǒng)故障頻出，消防隱患尤為突出。由某公共平臺(tái)服務(wù)中心工程，地上五層，地下一層，總建筑面積17304.23m2，建筑高度為23.7m，分租給四家單位使用。為盡早投入使用，四家單位分別安排施工隊(duì)伍進(jìn)行內(nèi)裝修改造，進(jìn)場(chǎng)施工單位達(dá)十多家，由于無(wú)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一度造成報(bào)警系統(tǒng)癱瘓，驗(yàn)收階段矛盾極為突出，反而增加了建設(shè)單位整改成本，建設(shè)期也相應(yīng)延長(zhǎng)。

（四）行政干擾大，消防安全監(jiān)管開(kāi)展難。

各地政府為了在短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)招商引資項(xiàng)目格外重視，并給予了很多優(yōu)惠政策，甚至喊出了“不惜一切代價(jià)招商引資”的口號(hào)，這給消防監(jiān)管工作帶來(lái)了一系列問(wèn)題。一是審批程序簡(jiǎn)化影響質(zhì)量。目前，各地已根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的工作要求縮短了行政審批的時(shí)間，甚至對(duì)一些原則性的問(wèn)題放寬要求，一定程度上影響了審驗(yàn)的質(zhì)量；二是主觀能動(dòng)性差影響辦理。投資主體總希望政府部門(mén)“大包大攬”協(xié)調(diào)解決，不按程序或不主動(dòng)與公安消防等職能部門(mén)銜接辦理相關(guān)手續(xù)，造成相關(guān)手續(xù)辦理嚴(yán)重滯后；三是消防執(zhí)法受牽制。由于公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上要接受當(dāng)?shù)卣凸矙C(jī)關(guān)的指導(dǎo)，辦公經(jīng)費(fèi)依賴(lài)于當(dāng)?shù)刎?cái)政，正常的消防政執(zhí)法工作會(huì)受到地方政府及相關(guān)部門(mén)的阻力。

二、促進(jìn)消防執(zhí)法審批及時(shí)辦結(jié)的措施

從近幾年發(fā)生的一些重特大火災(zāi)事故可以看出，造成群死群傷或較大財(cái)產(chǎn)損失的場(chǎng)所多為消防審批手續(xù)辦理不全，不配合執(zhí)法、不積極整改火災(zāi)隱患的單位，如吉林省長(zhǎng)春市寶源豐禽業(yè)有限公司生產(chǎn)車(chē)間火災(zāi)、天津市薊縣萊德商廈火災(zāi)等。如何應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中消防審批脫節(jié)的問(wèn)題，應(yīng)從健全法制建設(shè)的角度出發(fā)，進(jìn)一步推動(dòng)審核、驗(yàn)收及備案抽查等審批手續(xù)的辦理，需從以下幾個(gè)方面入手。

（一）以法律為準(zhǔn)繩，進(jìn)一步明確各方主體責(zé)任。

以《消防法》和地方消防條例為基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確政府部門(mén)、建設(shè)單位、使用單位和監(jiān)管單位的法定責(zé)任。一是要明確政府責(zé)任，杜絕“重政績(jī)、輕安全”的盲目發(fā)展觀。不論哪一層級(jí)政府機(jī)關(guān)，開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)招商引資的行政第一責(zé)任人就是《消防法》規(guī)定的消防安全責(zé)任人，負(fù)有全面的消防安全職責(zé)，代表政府依法履行法定職責(zé)；二是要明確建設(shè)單位的責(zé)任。政府業(yè)務(wù)部門(mén)只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而不是承辦人，對(duì)招商引資的項(xiàng)目，建設(shè)單位要嚴(yán)格遵守《消防法》和地方消防條例，執(zhí)行國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不能把當(dāng)?shù)卣x予的優(yōu)惠政策當(dāng)做建設(shè)項(xiàng)目的“門(mén)票”，要按程序依法申報(bào)；三是明確使用單位的責(zé)任?！皟?yōu)惠政策”不可以違背法律，“拎包入駐”不代表使用者不承擔(dān)法律責(zé)任，必須明確“誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)”的觀念，不得隨意破壞建筑結(jié)構(gòu)，做好本單位使用范圍的消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)。四是明確監(jiān)管單位的責(zé)任?！断婪ā返诙l明確“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管”，本系統(tǒng)行業(yè)內(nèi)消防安全應(yīng)由該系統(tǒng)部門(mén)進(jìn)行檢查，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如藥監(jiān)局應(yīng)對(duì)藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的消防安全進(jìn)行日常監(jiān)管，對(duì)消防審批手續(xù)不全的單位可責(zé)令其停止使用。

（二）以服務(wù)為根本，適當(dāng)調(diào)整受理和審批的條件。

美國(guó)很多城市設(shè)立了“綜合服務(wù)中心”，協(xié)助外國(guó)投資者在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)辦好手續(xù)，還與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聯(lián)合行動(dòng)，加速其選址與建廠進(jìn)程，并解決選址過(guò)程中應(yīng)付政府一系列（有時(shí)是極為麻煩的）規(guī)則要求，使新廠所在的城市成為投資者喜愛(ài)的新家園。我國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)以此為借鑒，搞好配套服務(wù)并適當(dāng)放寬受理和審批環(huán)節(jié)要素。一是放寬受理環(huán)節(jié)。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地、規(guī)劃審批手續(xù)是政府“招商引資”環(huán)境下的特殊產(chǎn)物，在受理環(huán)節(jié)上可以適當(dāng)放寬，對(duì)不能提供土地、規(guī)劃等相關(guān)前置手續(xù)的，可由政府和規(guī)劃部門(mén)通過(guò)文件分別證明，明確受理項(xiàng)目的使用性質(zhì)、建筑層數(shù)、建筑面積，有無(wú)易燃易爆危險(xiǎn)品生產(chǎn)使用儲(chǔ)存等相關(guān)事項(xiàng)；二是實(shí)行分期審批制度。“政府工程”、“領(lǐng)導(dǎo)工程”容易出現(xiàn)“未審先建”的現(xiàn)象，針對(duì)此類(lèi)情況可根據(jù)實(shí)際進(jìn)行分期審批，消防部門(mén)或?qū)彶闄C(jī)構(gòu)協(xié)助把好區(qū)域內(nèi)的總體布局，對(duì)已出圖的部分，審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核并出具預(yù)審意見(jiàn)，從源頭上堵住火災(zāi)隱患。三是依靠政府部門(mén)推動(dòng)審批手續(xù)的辦理。將消防行政審批手續(xù)的辦理做為獲得政府重大扶持的前置要素，如2010年以來(lái)泰州實(shí)施的“雙輪驅(qū)動(dòng)” 戰(zhàn)略，是對(duì)全市工業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)扶持的系統(tǒng)工程，企業(yè)在向政府進(jìn)行申報(bào)時(shí)，除相關(guān)軟、硬件設(shè)施配置到位外，環(huán)保、節(jié)能、消防等相關(guān)部門(mén)的批復(fù)必須做為前置，通過(guò)政府行為促進(jìn)單位申報(bào)，必將解決消防審批脫節(jié)的問(wèn)題。

（三）以檢查為手段，加強(qiáng)施工過(guò)程中的監(jiān)管。

消防監(jiān)督服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本性的工作。對(duì)招商引資項(xiàng)目，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持“先入為主”的原則，及早掌握工程建設(shè)項(xiàng)目信息，積極與發(fā)改、城建、規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，變“坐等”為主動(dòng)上門(mén)服務(wù)，解決審核驗(yàn)收環(huán)節(jié)脫節(jié)的問(wèn)題。一是改變工作作風(fēng)。對(duì)招商引資項(xiàng)目力求登門(mén)提供消防服務(wù)，主動(dòng)和有關(guān)部門(mén)聯(lián)系，爭(zhēng)得對(duì)消防工作理解和支持。并在圖紙?jiān)O(shè)計(jì)初期，就實(shí)施消防監(jiān)督，杜絕圖紙?jiān)O(shè)計(jì)存在的消防問(wèn)題。二是加強(qiáng)施工過(guò)程的監(jiān)督檢查。項(xiàng)目開(kāi)工后，建設(shè)單位定期申報(bào)工程進(jìn)度，政府部門(mén)與消防機(jī)構(gòu)派人前往監(jiān)督檢查，對(duì)與審核情況不符的問(wèn)題立即要求整改，或要求重新申報(bào)，否則工程不予驗(yàn)收，責(zé)任自負(fù)。對(duì)存在火災(zāi)隱患而不能申報(bào)的要及時(shí)確定整改方案，幫助企業(yè)尋找一個(gè)省時(shí)省力省錢(qián)的解決方案。三是加強(qiáng)對(duì)施工單位的檢查指導(dǎo)。要求土建、內(nèi)裝修、消防工程各施工單位之間相互支持、相互配合，避免出現(xiàn)技術(shù)上不交底而影響設(shè)施正常運(yùn)行的情況。對(duì)于多產(chǎn)權(quán)單位，建議建設(shè)單位明確一家施工單位或物業(yè)單位為系統(tǒng)維護(hù)單位，承擔(dān)系統(tǒng)最終的調(diào)試和檢測(cè)任務(wù)，以防出現(xiàn)施工單位多、系統(tǒng)紊亂的現(xiàn)象。

（四）以執(zhí)法為目的，嚴(yán)格懲治違法違章行為。

現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，政府的一切行為都必須納入法制的軌道、受到法律的約束。對(duì)招商引資的項(xiàng)目可以在政府的統(tǒng)一調(diào)控下做好服務(wù)工作，并堅(jiān)持“說(shuō)理式”執(zhí)法，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，可以一次提醒，二次不罰，但第三檢查發(fā)現(xiàn)同樣的問(wèn)題就必須重罰。一是加大處罰力度。要加大執(zhí)法證據(jù)的留存，每次檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題可《服務(wù)通知書(shū)》的形式告知被檢查單位，并錄入系統(tǒng)，明確檢查的時(shí)間整改的要求，對(duì)一些態(tài)度惡劣，不積極配合整改的單位必須一罰到底，同時(shí)要及時(shí)向政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，善于運(yùn)用國(guó)內(nèi)近期發(fā)生的重特大火災(zāi)事故而追究政府領(lǐng)導(dǎo)人、消防監(jiān)管人責(zé)任的案件進(jìn)行剖析，讓政府領(lǐng)導(dǎo)理解并支持處罰；二是加快處罰速度。對(duì)違反《消防法》經(jīng)提醒后仍不整改的單位要立即受案查處，對(duì)一些不配合執(zhí)法的單位，證據(jù)材料無(wú)法收集時(shí)可采取“零口供”的方式達(dá)到執(zhí)法的目的，這種執(zhí)法不是“強(qiáng)硬執(zhí)法”，而是及時(shí)懲治違法違章行為。2002年青島經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)消防大隊(duì)與黃島區(qū)人民法院經(jīng)認(rèn)真磋商，決定在黃島區(qū)人民法院成立消防合議庭，使消防行政執(zhí)法工作依法迅速進(jìn)入消防合議庭的庭審、庭罰階段，使說(shuō)情者望而卻步，從而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)入駐企業(yè)手續(xù)的辦理，也進(jìn)一步維護(hù)了消防行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三、結(jié)束語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，消防部門(mén)不論在滅火救援、搶險(xiǎn)救災(zāi)，還是監(jiān)督檢查、火災(zāi)防控方面都具有不可推卸的責(zé)任，如何有效的控制先天性火災(zāi)隱患的形成，最大限度的減少火災(zāi)損失，“源頭”控制是關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)作為社會(huì)發(fā)展的先前部門(mén)，應(yīng)規(guī)范審核、驗(yàn)收及備案抽查等消防執(zhí)法流程的辦理，政府部門(mén)要支持，消防部門(mén)要引導(dǎo)，建設(shè)單位要主動(dòng)，才能從根本上解決問(wèn)題?！?/p>

（作者：泰州市公安消防支隊(duì)防火監(jiān)督處法制科科長(zhǎng)兼工程師）

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