我國臺灣地區(qū)長期照護制度的啟示與借鑒

摘 要 我國正面臨嚴峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，在這一背景下，《《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》等規(guī)劃文件皆將“以社區(qū)養(yǎng)老為核心的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式”確立為我國的主要養(yǎng)老模式。建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老模式，將成為未來幾年甚至幾十年間我國老齡事業(yè)的重點工作。然而，現(xiàn)階段我國大陸地區(qū)依然面臨著養(yǎng)老服務(wù)體系不完善等問題，相關(guān)服務(wù)體系的建立需要首先完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策體系，且尚未建立專門針對失能老人的長期照護政策。本文旨在通過對我國臺灣地區(qū)長照政策的分析，提煉出可借鑒的政策經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞 我國臺灣地區(qū) 長期照護 制度

中圖分類號：R197 文獻標識碼：A

我國臺灣地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老政策最早可以追溯到1980年的“老人福利法”。該法明確規(guī)定了管理老年事務(wù)的政府機構(gòu)及各機構(gòu)職能分工，并提出為“身心受損”老人提供輔助其日常生活的居家服務(wù)、建立長期照護機構(gòu)等內(nèi)容，養(yǎng)老服務(wù)主要集中于對失能老人的長期照護服務(wù)。近年來，隨著臺灣地區(qū)老齡化進程的加快及“在地老化”訴求的加強，我國臺灣地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老政策得到迅速完善，形成了較完善的長期照護服務(wù)體系。

一、我國臺灣地區(qū)的長期照護政策

（一）我國臺灣地區(qū)長期照護政策概述。

我國臺灣地區(qū)自1980年實施“老人福利法”以來，其長期照護政策經(jīng)歷了從分散到整合的發(fā)展過程；相關(guān)政策包括：“社會福利政策綱領(lǐng)”（1994）、“老人福利法（修法）”（1997）、“老人長期照顧三年計劃”（1998-2001）、“建構(gòu)長期照護體系先導計劃”（2001-2003）、“照顧服務(wù)福利及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案”（2002-2007）、“長期照顧十年計劃——大溫暖社會福利套案之旗艦計劃”（2007起）等（伍小蘭，曲嘉瑤，2010）。

由于我國臺灣地區(qū)對老年事務(wù)的行政管理較分散，很多行政部門，如內(nèi)政部、行政院衛(wèi)生署、教育部及行政院勞工委員會等，皆有發(fā)布相關(guān)行政法規(guī)的權(quán)力，導致我國臺灣地區(qū)照護資源分散、缺乏完整連續(xù)性照護的提供（陳惠姿等，2005）。“長期照顧十年計劃”出臺之前，我國臺灣地區(qū)有關(guān)長期照護的法規(guī)分散于社政（老人福利法、身心障礙者保護法）、衛(wèi)證（醫(yī)療法、全民健康保險法、護理人員法等）及退輔（國軍退除役官兵輔導條例）三大行政體系中，未形成統(tǒng)一的政策法案。

“長期照顧十年計劃——大溫暖社會福利套案之旗艦計劃”（以下簡稱“十年計劃”）的出臺彌補了這一政策體系的缺陷，其對長期照護政策的受益對象、服務(wù)項目、政府補助、管理制度、人力資源方案、財務(wù)制度、法令制度及行政機構(gòu)權(quán)責劃分、配合措施等內(nèi)容進行了完整詳細的規(guī)定，并在之前政策的基礎(chǔ)上，對政府補助等內(nèi)容進行了修改和完善。

（二）受益對象。

老人為“十年計劃”的主要受益對象。在界定受益對象時，“十年計劃”除以年齡（65歲）為分界線外，還將因“身心障礙、地區(qū)因素”（p50）導致的提早老化人群考慮在內(nèi)。概括起來，我國臺灣地區(qū)長照政策的受益者包括以下幾類人群：（1）65歲以上日常生活活動功能（ADLs）失能老人，（2）65歲以上僅IADL失能且獨居的老人，（3）55至64歲ADL失能的山地原住民，（4）50-64歲ADL失能的身心障礙者。總之，享受我國臺灣地區(qū)長期照護補貼的老人主要為ADL失能群體及IADL失能且獨居人群；換言之，ADL指標是界定補貼對象的最主要標準。

基于老人的身體情況，依據(jù)ADLs和IADLs指標的規(guī)定，“十年計劃”將失能老人劃分為輕度、中度、重度三個等級，給予不同程度的服務(wù)或現(xiàn)金補助。

（三）服務(wù)項目。

“十年計劃”規(guī)定政府對符合條件的失能老人提供長期照料服務(wù)，其規(guī)劃的服務(wù)在居家、社區(qū)和機構(gòu)式服務(wù)方面皆有涉及，但以社區(qū)和居家式服務(wù)為主要服務(wù)方式。

1、居家式服務(wù)。

（1）居家服務(wù)：包括家務(wù)、日常生活照顧服務(wù)和身體照顧服務(wù)。

（2）居家護理：包括一般傷口護理、注射、一般身體檢查、提供護理指導、營養(yǎng)及基礎(chǔ)復健運動指導、巡診、醫(yī)療咨詢等。

（3）居家復?。簩先说娜粘Ｉ罟δ?、社交功能進行評估和訓練。

（4）輔具購買、租借服務(wù)及居家無障礙環(huán)境改善服務(wù)：為失能者提供日常生活（沐浴、排泄、飲食等）及機能訓練輔具購買服務(wù)，提供輪椅、特殊臥床等不與身體直接接觸的輔具租借服務(wù)，提供住宅改修服務(wù)以使失能者生活更為便利（如加裝扶手、防滑、地板材料更換等）。

（5）老人營養(yǎng)餐飲服務(wù)：對行動困難的老人提供送餐到家的服務(wù)。

（6）緊急救援系統(tǒng)：建立緊急救援體系，當老人在家發(fā)生突發(fā)事件時，可通過設(shè)備發(fā)出信號以獲得緊急救援服務(wù)。

2、社區(qū)式服務(wù)。

（1）日間照顧：服務(wù)對象日間自行或由家人接送至日間照顧機構(gòu)，晚間返回家中的服務(wù)。其可提供家屬喘息的機會。

（2）社區(qū)復?。涸谏鐓^(qū)進行的，對老人日常生活功能、社交功能的評估與訓練。

（3）老人營養(yǎng)餐飲服務(wù)：選定適當?shù)攸c對行動自如的老人提供集中用餐服務(wù)，地點一般為社區(qū)內(nèi)部或附近。

3、機構(gòu)式服務(wù)。

2007年出臺的《臺灣長期照顧十年計劃》進一步突出了居家與社區(qū)照護服務(wù)的重要性，同時弱化了機構(gòu)服務(wù)。在該計劃出臺前，失能老人可享受的機構(gòu)服務(wù)包括養(yǎng)護機構(gòu)、長期照顧機構(gòu)及護理之家三項服務(wù)；而“十年計劃”中僅保留了長期照顧機構(gòu)服務(wù)（提供生活照顧及護理服務(wù)）一項，可見政策對居家和社區(qū)服務(wù)的側(cè)重。

4、其他服務(wù)。

（1）交通接送服務(wù)：為協(xié)助重度失能者就醫(yī)和使用長期照護服務(wù)，我國臺灣地區(qū)政府特提供交通（車費）補助，以保證低收入的重度失能者能夠使用類似康復巴士等交通工具。

（2）喘息服務(wù)：使家庭照護者獲得一定時間的休息機會，以減輕照護者壓力為目的的服務(wù)。

（四）受益內(nèi)容。

“十年計劃”以老人的失能程度及收入水平為依據(jù)，對失能老人制定了不同等級的補貼標準。這些補貼皆以實物補貼（即補貼服務(wù)）為主，現(xiàn)金補貼為輔。不同的服務(wù)項目，補貼標準也不同，例如，有些服務(wù)僅提供給重度失能者，而有些服務(wù)僅依據(jù)受益對象的經(jīng)濟情況進行補貼等級的劃分。

（五）資金來源。

我國臺灣地區(qū)失能老年人的長期照護費用由失能者和政府共同分擔，分擔比例由失能者的失能程度和經(jīng)濟狀況決定。一般原則為：家庭總收入未達社會救助法規(guī)定最低生活費用1.5倍者，可獲政府全額補助，也即自身不必負擔服務(wù)費用；家庭總收入符合社會救助法規(guī)定最低生活費用1.5倍至2.5倍者，需負擔10%的服務(wù)費用；一般戶需負擔40%的服務(wù)費用；超過政府補助時數(shù)的則由民眾自行全額負擔。

政府的長期照護補貼資金通常來源于稅收或社會保險。我國臺灣地區(qū)“十年計劃”中建議于“過渡時期”選擇稅收作為長期照護補貼資金的主要財源，因其認為，我國臺灣地區(qū)的長期照護體系尚處于發(fā)展初期，直接實施長期照護保險制度，民眾在繳納保費的情況下可能會提高對服務(wù)的利用率，進而影響家庭照護意愿以及導致正式照護資源供給的不足；相比之下，使用稅收制可視政府財政情況提供保障，避免資源的浪費及過高的財政負擔。

近年來，我國臺灣地區(qū)開始規(guī)劃以長期照護保險制度作為政府補貼的財源，由我國臺灣地區(qū)衛(wèi)生署研擬的《長期照護保險法》草案已于2011年3月31日經(jīng)行政院報請立法院審議，尚未通過。

二、管理體系

我國臺灣地區(qū)的老年照護與老年健康服務(wù)分屬不同的行政體系，相關(guān)的行政部門包含了內(nèi)政部、教育部、行政院衛(wèi)生署及行政院勞工委員會等多方機構(gòu)；由于各部門的目標人群不同、政策重點與執(zhí)行理念也不一致，導致我國臺灣地區(qū)的老年長期照護事業(yè)無法統(tǒng)籌發(fā)展，阻礙了照護服務(wù)體系的完整性與連續(xù)性（陳惠姿等，2005）。

為解決老年長期照護服務(wù)多頭管理的問題，“十年計劃”提出兩點整合建議豍：

1、在中央層級設(shè)置跨部會的長期照顧推動小組，邀請各部會（如內(nèi)政部、衛(wèi)生署、勞委會、原民會、退輔會、經(jīng)建會、財政部等）行政主管與學者專家共同參與，通過制定長期照護政策規(guī)劃及協(xié)助地方政府發(fā)展長期照護資源等工作，實現(xiàn)統(tǒng)籌衛(wèi)生署與內(nèi)政部派發(fā)的補助經(jīng)費，達到事權(quán)統(tǒng)一的效果。

2、在地方層級成立跨局室長期照護推動小組，將地方政府相關(guān)局室主管、當?shù)孛耖g相關(guān)代表和專家學者聯(lián)合起來，通過營造有利于照護資源發(fā)展的環(huán)境、管理照護服務(wù)機構(gòu)、監(jiān)督服務(wù)計劃實施、評估實施成效等工作，實現(xiàn)地方相關(guān)局室力量的整合。

三、啟示與借鑒

我國臺灣地區(qū)的長期照護政策經(jīng)歷了從分散到整合的發(fā)展過程；“長期照顧十年計劃”作為一項完整規(guī)劃，對長期照顧服務(wù)的各方面都做出了詳細規(guī)定。

我國臺灣地區(qū)長期照護政策的重要特點是：充分考慮了收入水平的影響。對收入水平這一因素的關(guān)注，表現(xiàn)在其對受益對象的界定及對補貼標準的劃分上，——兩者皆以收入水平（或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平）作為重要判定因素。首先，“十年計劃”對受益對象的界定不以年齡為唯一標準，而是充分考慮到生活環(huán)境（即地域也即收入水平）對人身體健康狀況的影響?！笆暧媱潯钡氖芤鎸ο蟛粌H包括65歲以上的失能老人，還涵蓋了因生活水平較低而提早老化的人群（55-64歲山地原住民）及身心障礙者。其次，在劃分補貼等級時，我國臺灣地區(qū)未如日本和德國等發(fā)達國家一般，為照顧社會公平而僅以失能程度作為補貼標準劃分的依據(jù)，而是將個人收入水平作為決定政府補助額度（即費用分擔比例）的重要指標。總體而言，我國臺灣地區(qū)的長期照護政策充分考慮到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距及收入水平的差異，對發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)、高收入和低收入人群分別采用了不同的考評與補貼標準，保證了有限的政府資金提供給更需要的人，兼顧了效率與公平。

然而，我國臺灣地區(qū)的長期照護政策尚處于較分散的管理體系下（雖然十年計劃做出整合管理機構(gòu)的建議，但建議的采納與執(zhí)行效果還有待研究）；我國臺灣地區(qū)行政管理體系的不統(tǒng)一，阻礙了完整的養(yǎng)老體系的構(gòu)建，這是我國臺灣地區(qū)未來發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)需要解決的關(guān)鍵問題，也是我國大陸地區(qū)發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)時需關(guān)注的重要命題。□

基金項目：北京市科學技術(shù)研究院海外人才專項資助課題“居家養(yǎng)老服務(wù)的政策體系框架研究”（編號：503375）

（作者：劉月，北京城市系統(tǒng)工程研究中心，學歷：碩士， 專業(yè)：地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，研究方向：服務(wù)管理，養(yǎng)老政策；劉建兵，北京市科學技術(shù)研究院城市運行與管理重點實驗室，學歷：博士，專業(yè)：管理科學與工程，研究方向：服務(wù)創(chuàng)新，服務(wù)管理）

注釋：

豍臺灣行政院社會福利推動委員會、臺灣內(nèi)政部.我國長期照顧十年計劃——大溫暖社會福利套案之旗艦計劃（核定本）[EB/OL].[2007]：340-341.

參考文獻：

[1]陳惠姿、黃源協(xié)、李世代、胡名霞、蔡欣玲. （2005）. 我國長期照顧資源開發(fā)規(guī)劃研究： 內(nèi)政部委托規(guī)劃報告.

[2]陳叔紅主編，《養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展》[M].湖南人民出版社，2007.1：61-63.

[3]老人健康檢查保健服務(wù)及追蹤服務(wù)準則.臺灣醫(yī)師公會聯(lián)合會網(wǎng)站：http：//www.tma.tw/meeting/meeting_02_info.asp？meete_id=2399

[4]臺灣行政院社會福利推動委員會、臺灣內(nèi)政部.我國長期照顧十年計劃——大溫暖社會福利套案之旗艦計劃（核定本）[EB/OL].[2007].

[5]臺灣老人福利法，臺灣行政院內(nèi)政部網(wǎng)站：www.moi.gov.tw/

[6]臺灣老人福利與政策，臺灣行政院內(nèi)政部網(wǎng)站：www.moi.gov.tw/

[7]臺灣長期照顧專業(yè)協(xié)會網(wǎng)站：http：//www.ltcpa.org.tw/main.php

[8]伍小蘭、曲嘉瑤主編，臺灣老年人的長期照護[M].北京：中國社會出版社，2010.4：44-48.