淺析中國民辦高等教育政策存在的問題

摘 要：中國民辦高等教育政策，在促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展過程中取得了有目共睹的巨大成就。但是，仍然存在諸多問題，使中國民辦高等教育的合法地位和正當(dāng)權(quán)益難以確保，政策性的障礙和制度的羈絆隨處可見，極大地影響了民辦高等教育的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民辦高等教育；政策；政策性

中圖分類號：F069.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0234-02

中國民辦高等教育政策，在促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展過程中取得了有目共睹的巨大成就，已初步建立起了具有中國特色的民辦高等教育政策法律體系。但是在肯定成績的同時，必須看到發(fā)展過程中存在的一些問題。如部分條款的規(guī)定具有相當(dāng)?shù)母爬ㄐ?，大多是暫行、試行、草案、討論稿等，缺乏?yīng)有的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，因此，在具體的落實與執(zhí)行過程中還有一些困難。中國民辦高等教育政策還需要從多方面加以提高和完善，這固然有著諸多社會因素的影響與制約，但政府政策的缺陷是不容忽視的重要原因。

一、政策定位不準(zhǔn)確

“定位”是一個具有豐富內(nèi)涵的詞語，在大多數(shù)情況下，人們通常是指把事物放在適當(dāng)?shù)牡胤讲⒆鞒瞿撤N評價。然而，對政府而言，為民辦高等教育定位并不是某一法律條款所能解決的事情。

中國民辦高等教育發(fā)展定位，主要指的是中國民辦高等教育層次結(jié)構(gòu)的各級、各類民辦高等教育的發(fā)展定位。由于現(xiàn)行教育制度和政策對民辦高等教育的定位不準(zhǔn)，也導(dǎo)致了民辦高等教育結(jié)構(gòu)層次界定的模糊性，使得眾多有一定高等教育事業(yè)年限的民辦高等教育機(jī)構(gòu)沒有一種向上進(jìn)取的精神和信心，更沒有更長遠(yuǎn)計劃來提高學(xué)校辦學(xué)水平的打算，辦學(xué)行為在原有水平、甚至低水平上重復(fù)進(jìn)行。特別是由此而引發(fā)的社會生存危機(jī)，更加容易導(dǎo)致中國民辦高等教育形成一種追求營利、迫切收回成本的浮躁辦學(xué)行為，也嚴(yán)重影響了社會資本介入中國民辦高等教育領(lǐng)域的辦學(xué)活動。

二、政策體系不健全

在扶持民辦高等教育發(fā)展的過程中，國家經(jīng)常是在民辦教育包括民辦高等教育發(fā)展過程中出現(xiàn)問題的時候才來考慮制定相應(yīng)的政策法規(guī)，這些政策法規(guī)具有很強(qiáng)的問題針對性，主要是有什么問題就制定什么政策，停留在“頭疼治頭，腳疼治腳”。對問題只是進(jìn)行簡單的解決，缺乏深入性和根本性，致使出臺的我民辦高等教育政策各自為政、邏輯混亂。政策體系的不健全、不完善主要表現(xiàn)在以下方面：

1.相關(guān)政策覆蓋面不夠。目前，中國民辦高等教育政策基本涵蓋了民辦高等教育的各個方面，特別是《民辦教育促進(jìn)法》及其《實施條例》的頒布與實施，對民辦高等教育發(fā)展中的很多問題作了明確的規(guī)定，得到了社會各界的好評。但是從進(jìn)一步發(fā)展的角度看，中國民辦高等教育政策仍存在不少漏洞及盲區(qū)。例如，在合理回報多少的問題上，辦學(xué)中的稅收及優(yōu)惠政策問題，辦學(xué)自主權(quán)問題等方面，相關(guān)的政策法規(guī)還未采取相應(yīng)的措施或者未從根本上解決，有待于進(jìn)一步的完善。

2.缺少配套的法律法規(guī)的支持和保障。缺少支持和保障的配套政策，使這些法律條款流于形式，只是從原則上進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和規(guī)定，導(dǎo)致民辦高等教育雖然有法可依，但在具體操作中很難去執(zhí)行法律要求。

3.地方落實性政策不完備。近年來，雖然國家層面和地方層面都出臺了許多支持民辦高等教育發(fā)展的政策法規(guī)，但是從總體上看，這些政策法規(guī)沒有形成一個完備的結(jié)構(gòu)體系。國家層面有關(guān)內(nèi)容的法律法規(guī)、行政法規(guī)與地方層面的法律法規(guī)之間聯(lián)系不夠緊密，相互之間沒有形成錯落有致的體系，部分地方政府對民辦高等教育缺乏重視，對扶持地方民辦高等教育發(fā)展的相關(guān)政策也沒有出臺或者很少制訂，使得民辦高等教育發(fā)展過程中的政策結(jié)構(gòu)體系不完備，這使得《民辦教育促進(jìn)法》缺少強(qiáng)有力的下行政策法規(guī)的保障和支持，使其執(zhí)行力度得不到實施，效果得不到體現(xiàn)。

三、政策缺乏可操作性

這個問題是當(dāng)前中國民辦高等教育政策中最為突出的一個。現(xiàn)有的民辦教育政策許多只是針對民辦高等教育發(fā)展過程中的出現(xiàn)的一般性問題，例如有些政策對民辦高等教育的法律地位、性質(zhì)、教師學(xué)生待遇等方面作出了原則性和導(dǎo)向性的規(guī)定，卻沒有相關(guān)具體的規(guī)定和措施，因此，在真正執(zhí)行的時候缺乏可操作性和可行性。

再如，《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：民辦學(xué)校對舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的資產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)；民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育具有同等的法律地位等等，都是一些比較模糊和籠統(tǒng)的規(guī)定，只有原則性，沒有具體性。從法理的具體操作原則來看，政策法規(guī)如果沒有相關(guān)具體的措施和辦法，那只能是一種原則性的意向性規(guī)定，在實施過程中可操作性就不強(qiáng)。從立法的要求來看，制定一部法律，同時必然要求及時制定相應(yīng)的實施細(xì)則或具體條例，以保證教育法律的真正實行，否則就會達(dá)不到法律的效力。

四、政策修訂滯后

中國民辦高等教育相關(guān)政策的制訂與修改明顯滯后于民辦高等教育的發(fā)展，這是擺在我們面前的不爭的事實。國家在制訂和修改政策過程中一直充當(dāng)民辦高等教育發(fā)展的“救火隊”而不是“引路人”的角色，往往是民辦高等教育發(fā)展過程中出現(xiàn)什么問題了就制定什么法規(guī)，使得法規(guī)在很大程度上落后于發(fā)展。

由于國家政策的保守性，民辦高等教育政策既落后于地方民辦高等教育發(fā)展現(xiàn)狀，也壓制了地方民辦高等教育發(fā)展的積極性，阻礙了地方民辦高等教育的發(fā)展。例如教育部統(tǒng)一規(guī)定了各高校的學(xué)費和住宿費的收取標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的收入水平差異，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為偏高，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則認(rèn)為偏低的雙重矛盾。

同時，民辦高等教育政策沒有及時地進(jìn)行修正也是存在的一個問題。法律的制定是完善的教育立法體系中一個重要的環(huán)節(jié)，但是法律的修改和完善也同樣是重要的環(huán)節(jié)。政府往往在制定完政策以后就忽視了針對執(zhí)行過程中存在問題進(jìn)行修改和完善的環(huán)節(jié)，往往對己經(jīng)制訂的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的清理和修訂不及時，有一些明顯的法律漏洞和缺陷得不到及時彌補(bǔ)，導(dǎo)致管理中出現(xiàn)的一些問題得不到及時的規(guī)范和糾正。

五、政策失真

政策失真是指在公共政策制定后，通過一定的方式，如大眾傳播、組織傳播、人際傳播等，政策制定者將有關(guān)信息傳遞給政策執(zhí)行人員以及目標(biāo)人群，在這一過程中，由于信息源（政策本身）的不確定性、信息流通渠道的損耗、相關(guān)人員的個人利益、文化背景等因素使公共政策失去了客觀的、準(zhǔn)確的描述，表現(xiàn)為或局部擴(kuò)大或縮小或內(nèi)容被篡改，以致不能正確反映政策本來特征的現(xiàn)象[1]。

教育政策失真是指，由于受諸多因素的影響，教育政策在實際執(zhí)行過程中，出現(xiàn)執(zhí)行活動及結(jié)果偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象。在民辦高等教育政策中，政策失真主要表現(xiàn)在以下幾個方面況[2]。

1.擱置政策，象征性執(zhí)行。在中國教育政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體只做表面文章，或只做宣傳而不見諸具體的操作性行動。也就是說，一些具體的教育政策并未落到實處，其結(jié)果使政策成為一紙空文。例如，中國的《社會力量辦學(xué)條例》專門有保障與扶持民辦高等教育的優(yōu)惠政策，特別是中國《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》中設(shè)立了社會力量辦學(xué)表彰獎勵基金，但一直缺乏對民辦高等教育給予經(jīng)費資助的明確規(guī)定和具體措施，使得相關(guān)的民辦高等教育政策僅停留在文字上、文件上，根本無法落到實處，難以實現(xiàn)民辦高等教育的發(fā)展目標(biāo)。主要表現(xiàn)為一些政策在頒布后，只是對其中的一些條款進(jìn)行了宣傳和解釋，而沒有制定成可操作的具體措施，從而使得這些政策只是進(jìn)行了宣傳，成為僅僅是“學(xué)習(xí)”而不是“執(zhí)行”的政策。如《民辦教育促進(jìn)法》及其《實施條例》和其他相關(guān)政策法規(guī)，許多省市通常是公布以后進(jìn)行開會學(xué)習(xí)，然后發(fā)文或掛到網(wǎng)上就當(dāng)做是貫徹落實了，實際上執(zhí)行起來就很難落實。

2.肢解政策，選擇性執(zhí)行。是指在執(zhí)行者在執(zhí)行政策時不是完全按照原政策的內(nèi)容和要求去做，而僅僅是執(zhí)行政策中的某些內(nèi)容，放棄其余部分，執(zhí)行不到位。政策是一個由多種政策工具組成的完整的體系。在執(zhí)行中，有的執(zhí)行者不完全按照政策的指示和要求辦事，而是僅執(zhí)行政策中的部分內(nèi)容或某些內(nèi)容，其余則予以擱置或遺棄，造成政策內(nèi)容殘缺不全，政策效果大大折扣。這種現(xiàn)象通常被稱為“政策縮水“或“政策折扣”。中國民辦高等教育的政策在執(zhí)行過程中，失真現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：（1）有關(guān)部門推諉扯皮，使得民辦高等教育稅收優(yōu)惠政策長期得不到落實；（2）民辦高等教育機(jī)構(gòu)的教師社會保障和學(xué)生助學(xué)貸款機(jī)制還未建立，使得他們的合法權(quán)益得不到有效的保障。

3.擴(kuò)大政策，超范圍執(zhí)行。主要是指在執(zhí)行政策的過程中，執(zhí)行者添加了一些原來政策目標(biāo)中所沒有的內(nèi)容，而且將這些內(nèi)容納入到政策執(zhí)行過程中，將一些并不是很合適的條件和內(nèi)容加入到了原政策中去。例如《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定了民辦高等教育的管理機(jī)構(gòu)能夠行使的六大職權(quán)，但是在實際操作中，由于沒有相應(yīng)的制約機(jī)制，執(zhí)行者的職權(quán)大大超出了政策的規(guī)定，過多地來干涉學(xué)校的其他事務(wù)，影響了辦學(xué)的積極性 [3]。

4.曲解政策，替換執(zhí)行。曲解政策，替換執(zhí)行主要是指在政策執(zhí)行過程中，偏離了政策目標(biāo)，違背了政策原有的精神與內(nèi)容，其結(jié)果往往導(dǎo)致政策執(zhí)行嚴(yán)重的“變味”走樣”。這種現(xiàn)象在中國民辦高等教育政策的執(zhí)行中非常嚴(yán)重。中國的《民辦教育促進(jìn)法》第48條規(guī)定：“國家鼓勵金融機(jī)構(gòu)運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展?！钡窃诂F(xiàn)實中，中國的金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避自己的風(fēng)險一般都是按照商業(yè)運行方式借貸給民辦高等教育，要么干脆就是不貸款。中國的《民辦教育促進(jìn)法》第50條還規(guī)定：“新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照事業(yè)屬地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠?！钡窃趯嵺`過程中，中國的大多數(shù)民辦高等教育并沒有同公辦高校一樣取得政府劃撥用地，建設(shè)過程中的各項收費也沒有獲得公辦高校同樣的減免待遇。特別是學(xué)校日常運轉(zhuǎn)過程中的公用事業(yè)收費，沒有與公辦高校實行同一標(biāo)準(zhǔn)，有的則是按企業(yè)和商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

[1] 向紅.淺論公共政策失真及其預(yù)防仁[J].理論探討，2002，（3）.

[2] 戴坤星.轉(zhuǎn)型時期中國民辦高等教育政策失真問題研究[D].南京：南京師范大學(xué)，2003.

[3] 王萍.困境、出路：中國民辦高等教育政策解讀[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2009.[責(zé)任編輯 王玉妹]