社會(huì)管理方式創(chuàng)新：對(duì)于促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展的思考

摘 要：作為當(dāng)代維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的一支重要力量，中國(guó)社會(huì)組織體系的發(fā)育還不成熟，其外部環(huán)境與自身水平都需要完善。具體來(lái)說(shuō)，首先，應(yīng)為社會(huì)組織的發(fā)展提供良好的法制環(huán)境幫助社會(huì)組織提高管理社會(huì)公共事務(wù)的能力，為它們創(chuàng)造廣闊的發(fā)展空間。其次，社會(huì)組織應(yīng)不斷完善體系，加強(qiáng)自身能力建設(shè)。第三，建立社會(huì)組織與政府間良好合作關(guān)系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織（NGO）；社會(huì)管理；能力建設(shè)；法制建設(shè)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）12-0219-02

一、加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)

1.明確立法思路。一是實(shí)現(xiàn)立法指導(dǎo)思想從“控制管理型”向“培育發(fā)展型”轉(zhuǎn)變。目前中國(guó)社會(huì)組織立法的指導(dǎo)思想是建立在“控制型管理”的基礎(chǔ)之上，也建立在對(duì)被管理對(duì)象“不信任”、“不成熟”的指導(dǎo)原則基礎(chǔ)之上 [1]。① 但是社會(huì)組織單靠政府管制的“呵護(hù)”是永遠(yuǎn)不會(huì)“成熟”的，如果不解決立法的指導(dǎo)思想問(wèn)題，法律即使制定出來(lái)，也未必能反映社會(huì)發(fā)展的真實(shí)需求和制度變革的理性要求。二是要把握好現(xiàn)實(shí)與發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系，充分發(fā)揮法律的規(guī)范和導(dǎo)引作用。作為法律來(lái)說(shuō)，它是對(duì)已存在和發(fā)生的社會(huì)現(xiàn)象的反映及其規(guī)范，在這個(gè)意義上，它對(duì)應(yīng)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并解決現(xiàn)實(shí)生活中的制度規(guī)范問(wèn)題。而且法律需要保持相對(duì)的穩(wěn)定性，不可能頻繁修訂，因此一部好的法律應(yīng)盡可能預(yù)見(jiàn)到所調(diào)整事物的適時(shí)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性問(wèn)題。因此中國(guó)民間組織立法原則必須把握好現(xiàn)實(shí)與發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系，中國(guó)民間組織發(fā)展中的問(wèn)題有自身的原因，但更重要的是在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制矛盾的反映。因此，依靠強(qiáng)化管理來(lái)解決問(wèn)題是一種治標(biāo)不治本的做法，而且很容易扼殺組織的創(chuàng)新精神和發(fā)展活力。

2.加強(qiáng)法律規(guī)制。（1）對(duì)NGO經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行管制。法律明確規(guī)定，NGO不得從事以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，也不能從事與自己的章程規(guī)定的宗旨不一致的活動(dòng)。② 為了進(jìn)一步拓展NGO的資金渠道，民政部、國(guó)家工商總局允許社團(tuán)興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，依靠自己的技術(shù)、知識(shí)優(yōu)勢(shì)謀求生存。但這卻又引發(fā)NGO營(yíng)利化的問(wèn)題。因此，對(duì)NGO經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)予以管制是必要的。（2）通過(guò)法律解決NGO員工就業(yè)和相關(guān)的社會(huì)保障問(wèn)題。社會(huì)組織的人力資源包括專職工作人員和志愿者。從目前的情況看，中國(guó)NGO專職工作人員較少，志愿者更為缺乏。NGO的非營(yíng)利性決定了其從事的大都是公益性事業(yè)和社會(huì)服務(wù)事務(wù)，所提供的較低的回報(bào)使其在吸引人才上相當(dāng)困難。從而進(jìn)一步影響NGO的總體質(zhì)量水平和競(jìng)爭(zhēng)力。因此應(yīng)當(dāng)采取一定的扶植、鼓勵(lì)措施以保證NGO專業(yè)人才和志愿者隊(duì)伍的穩(wěn)定。將NGO人力資源管理體系和相關(guān)的制度規(guī)范，納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)整體的人事、福利、社會(huì)保障體系，包括建立人才交流中心對(duì)社會(huì)組織人員的檔案管理制度，在醫(yī)療、退休養(yǎng)老、勞動(dòng)、失業(yè)保險(xiǎn)金的繳納方面，制訂社會(huì)組織相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。（3）對(duì)NGO進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管。從目前立法狀況看，對(duì)這部分內(nèi)容的規(guī)定較少，現(xiàn)有的主要是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，法律層級(jí)較低，如《國(guó)家民委社會(huì)團(tuán)體財(cái)務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》、《財(cái)政部關(guān)于對(duì)明確民辦非企業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度等問(wèn)題的函》等。從內(nèi)容上看，這些規(guī)定比較籠統(tǒng)、零散，也沒(méi)有體現(xiàn)NGO財(cái)務(wù)監(jiān)管的特點(diǎn)——NGO的非營(yíng)利性決定了它們既不能像企業(yè)一樣開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不能像政府可通過(guò)財(cái)政收入維持運(yùn)轉(zhuǎn)，它們只能依賴社會(huì)捐贈(zèng)、政府財(cái)政撥款、稅收減免、服務(wù)性收費(fèi)、志愿活動(dòng)等形成的公益資產(chǎn)來(lái)維持最基本的生存與發(fā)展需要，因此對(duì)NGO的財(cái)務(wù)監(jiān)管也應(yīng)區(qū)別于企業(yè)和政府。針對(duì)政府資助和社會(huì)捐贈(zèng)資金，首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、安全、有效的原則，嚴(yán)格按照捐贈(zèng)協(xié)議約定使用贈(zèng)與資金，不能挪作它用。其次，NGO接受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的數(shù)目及其使用情況應(yīng)當(dāng)公開(kāi)接受監(jiān)督。除了向業(yè)務(wù)主管單位、登記管理部門報(bào)告外，還應(yīng)接受財(cái)會(huì)審計(jì)部門及社會(huì)監(jiān)督，從而確保這部分資金使用的合法性。

二、加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)

Deborah Eade說(shuō)：“（社會(huì)組織的）能力建設(shè)應(yīng)該是促進(jìn)改革公民社會(huì)的參與與民主程度。能力建設(shè)是一種達(dá)到目的的手段，通過(guò)評(píng)估增強(qiáng)對(duì)受援組織活動(dòng)的質(zhì)量的改善，對(duì)機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)作能力的提高。能力建設(shè)一種目標(biāo)，通過(guò)對(duì)環(huán)境的分析和目標(biāo)的選擇，以提高機(jī)構(gòu)的決策能力。能力建設(shè)是一個(gè)適應(yīng)變革的過(guò)程?！盵2] 社會(huì)組織的能力建設(shè)主要從以下幾個(gè)方面著手：

1.明確組織目標(biāo)與使命并有效地傳達(dá)出去。一個(gè)組織的使命是該組織建設(shè)的首要問(wèn)題，決定和規(guī)約著其組織活動(dòng)的目標(biāo)、領(lǐng)域和方式。一個(gè)NGO必須對(duì)它為什么存在，要實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)有絕對(duì)清楚的認(rèn)識(shí)。同理，它也要清楚什么是本組織不能，或者不應(yīng)該試圖去做的事。組織內(nèi)部人士對(duì)共同的價(jià)值和目的具備清醒的認(rèn)識(shí)。只有這樣，他們才能由此發(fā)展實(shí)現(xiàn)這些目的的戰(zhàn)略。有了明確的特性、價(jià)值觀以及目的，一個(gè)組織就需要把這些東西清楚而有效地傳達(dá)給不同的群體：它要在其中活動(dòng)的社區(qū)，政府部門，它想要影響其政策或行為的企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)或組織，以及潛在的捐助人。這些群體都是相互關(guān)聯(lián)的。政府部門更可能關(guān)注公眾知名度高的組織的言行，而個(gè)人則更愿意把錢捐給他們以前通過(guò)報(bào)紙、電視或其他渠道聽(tīng)說(shuō)過(guò)的組織。

2.實(shí)行民主、高效、公開(kāi)的治理。中國(guó)社會(huì)組織的組織管理應(yīng)實(shí)行民主、效率、公開(kāi)原則：社會(huì)組織的民主管理，除了需要有一套制度規(guī)則與程序之外，還需要有一系列非正規(guī)的行為準(zhǔn)則，以切實(shí)在組織內(nèi)部形成民主決策和民主監(jiān)督的體制。社會(huì)組織的活動(dòng)不以營(yíng)利為目的，不是利潤(rùn)取向，但同企業(yè)一樣，必須進(jìn)行成本核算，追求在既定投入條件下的產(chǎn)出最大化，因此必須像企業(yè)那樣盡可能有效地運(yùn)用這些資源，不僅要獲得經(jīng)濟(jì)效益而且要獲得社會(huì)效益。

3.加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)。NGO需要在它選擇的領(lǐng)域開(kāi)展優(yōu)質(zhì)的工作。由于許多NGO剛剛開(kāi)始在諸如個(gè)人咨詢、社會(huì)工作、肢殘和精神殘疾兒童康復(fù)等方面開(kāi)展工作，這些工作無(wú)論對(duì)它們，還是對(duì)中國(guó)都是很新的領(lǐng)域，所以，這個(gè)要求很難。這些組織大多高度敬業(yè)，也非常有創(chuàng)新精神，但它們幾乎無(wú)一例外地缺乏經(jīng)驗(yàn)。在某些選定的環(huán)節(jié)提高其員工的技能，對(duì)許多本土NGO的成功至關(guān)重要。 這主要要依靠對(duì)員工的經(jīng)常性培訓(xùn)。組織應(yīng)擬訂可滿足個(gè)人發(fā)展需要，切合工作要求及順應(yīng)組織發(fā)展需要的訓(xùn)練及培育計(jì)劃，即所謂的員工事業(yè)規(guī)劃方案（Employee Career Develop Program，簡(jiǎn)寫(xiě)為CDP），并按部就班地安排同仁參加訓(xùn)練及培育的活動(dòng)，以幫助員工了解和熟悉工作，更重要的是培育他們成為資深且優(yōu)秀的人才。

4.提高合理調(diào)動(dòng)資源特別是本土資源的能力。要使NGO的宗旨和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)組織必須建立對(duì)獲取所需資源的投入。它既包括資金、物品的投入，也需要人力的投入。同時(shí)組織必須建立對(duì)獲取所需資源進(jìn)行有效管理和使用的機(jī)制。首先是資金來(lái)源，目前中國(guó)的一些社會(huì)組織，特別是小組織在調(diào)動(dòng)資源上還缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，因而常常無(wú)從下手。求助于國(guó)際資助，是目前許多中國(guó)NGO的無(wú)奈選擇。但是中國(guó)的NGO數(shù)目正在不斷增多，同時(shí)由于中國(guó)的人均國(guó)民生產(chǎn)總值和政府稅收的穩(wěn)定增長(zhǎng)，國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)，特別是附屬于外國(guó)政府的機(jī)構(gòu)將在未來(lái)幾年里撤出中國(guó)，將它們的資源轉(zhuǎn)到更窮的國(guó)家。因此，開(kāi)發(fā)對(duì)本土資源的調(diào)動(dòng)能力將更為重要。這就需要發(fā)現(xiàn)的眼睛和創(chuàng)新能力。除了籌集資金，NGO還應(yīng)該提高對(duì)資源進(jìn)行管理和合理使用的能力，并充分重視人才，吸納人才，因?yàn)闅w根到底人才是最重要的資源。

三、建立社會(huì)組織與政府間的合作關(guān)系

1.社會(huì)組織與政府之間的關(guān)系分析。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織同政府關(guān)系可歸結(jié)為四種類型：（1）對(duì)立的、不信任的關(guān)系。這可能是由于政府腐敗，不熱心于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的；也可能是由于社會(huì)組織不熱心于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，熱衷于反政府活動(dòng)而導(dǎo)致的。（2）社會(huì)組織自行其是，不同政府發(fā)生關(guān)系。有些社會(huì)組織不接受政府資助，不抵制但也不配合政府的工作。這類組織大多規(guī)模不大，影響也很有限。（3）非政組織對(duì)政府的依賴關(guān)系。如果社會(huì)組織是政府建立并進(jìn)行經(jīng)常性干預(yù)，或者政府是主要資助來(lái)源，那么該組織就有可能在資金、思想和資源上形成對(duì)政府的依賴，可能會(huì)在決策和行動(dòng)上不同程度地失去自主性。（4）合作關(guān)系。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是雙方的共同目標(biāo)時(shí)，政府和社會(huì)組織會(huì)形成合作伙伴關(guān)系，相互尊重、相互信任。政府接受社會(huì)組織的自主權(quán)、獨(dú)立性和傾聽(tīng)社會(huì)組織的意見(jiàn)，社會(huì)組織則協(xié)助政府實(shí)施國(guó)家計(jì)劃、政策和規(guī)章，共同從事社會(huì)發(fā)展活動(dòng)[3]。通過(guò)上面的分析我們可以看到政府與社會(huì)組織之間存在著既合作又沖突的關(guān)系，如何最大化地發(fā)揮其合作關(guān)系，而減少兩者的沖突，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定有著重要的意義。

2.政府對(duì)社會(huì)組織的主要作用。目前政府對(duì)社會(huì)組織的主要作用體現(xiàn)在培育支持和監(jiān)督管理兩方面。首先，就培育扶持作用來(lái)說(shuō)，政府對(duì)NGO的扶持培育，最重要的是資金方面的資助。西方國(guó)家NGO的資金30%以上來(lái)自政府資助，如果缺乏政府提供的資源，許多NGO組織就難以生存。政府負(fù)責(zé)提供資金，NGO承擔(dān)服務(wù)性工作，NGO的服務(wù)實(shí)現(xiàn)了政府期望的公共目標(biāo)，政府資助則壯大了NGO的服務(wù)能力，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采取的做法，我們應(yīng)該吸取他們的經(jīng)驗(yàn)，制定具體辦法，為中國(guó)NGO發(fā)展提供必要的資金援助。其次，就監(jiān)督管理作用來(lái)說(shuō)，從總體上看，中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的管理，在登記環(huán)節(jié)控制得很嚴(yán)，但機(jī)構(gòu)一旦完成登記，政府對(duì)組織的管理則變的很松甚至處于放任自流狀態(tài)。因此，加強(qiáng)政府的監(jiān)督管理勢(shì)在必行。一方面政府應(yīng)該放松登記管制，以體現(xiàn)公民的自由，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)組織運(yùn)作期間的管理，對(duì)其運(yùn)作的規(guī)范化及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，以確保這些組織的運(yùn)行質(zhì)量。

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