解決小產(chǎn)權(quán)房問題途徑的探討

摘 要：近年來，小產(chǎn)權(quán)房引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，尤其是今年上半年召開的兩會(huì)，小產(chǎn)權(quán)房本身不被法律認(rèn)可，但因一系列原因在一定時(shí)期內(nèi)還將存在。著眼小產(chǎn)權(quán)房的實(shí)際情況，提出一些切實(shí)可行的解決途徑。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；解決途徑；農(nóng)村

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0100-03

前言

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的，由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人購買的，沒有取得合法房產(chǎn)證明的房屋，它不是法律上的概念，而是人們在社會(huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。因小產(chǎn)權(quán)房沒有合法的產(chǎn)權(quán)證，缺乏正式的身份，由此衍生了諸如產(chǎn)權(quán)糾紛、擾亂房地產(chǎn)秩序等一系列問題，這樣就使小產(chǎn)權(quán)房問題的解決勢在必行[1]。2011年11月，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》政策發(fā)布，明確指出小產(chǎn)權(quán)房不得登記發(fā)證。2012年2月，國土部發(fā)言人表示將于2012年試點(diǎn)清理小產(chǎn)權(quán)房。盡管國家土地管理有關(guān)部門多次出臺(tái)文件，禁止城市居民到農(nóng)村購買宅基地或建于其上的房屋，但小產(chǎn)權(quán)房仍然在全國范圍迅速蔓延。據(jù)國土資源部有關(guān)部門不完全統(tǒng)計(jì)，截至2008年上半年，全國小產(chǎn)權(quán)房面積已經(jīng)達(dá)到70億平方米。小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的危害是極其深遠(yuǎn)的，解決小產(chǎn)權(quán)房問題已刻不容緩。對小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展和已建的小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)采取不同的處置方式，實(shí)行堵疏結(jié)合[2]。

一、加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

對小產(chǎn)權(quán)房抑制和防范最根本的措施在于，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定、土地利益分配、產(chǎn)權(quán)運(yùn)作方式形成一套長效機(jī)制，完善現(xiàn)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，使農(nóng)民土地的權(quán)利和責(zé)任更加明晰，農(nóng)村土地資產(chǎn)有合法合規(guī)的正常流轉(zhuǎn)渠道。從而保護(hù)屬于農(nóng)民的土地權(quán)益，使農(nóng)民摒棄類似小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)這樣對土地資產(chǎn)的短期占奪行為，從根本上遏制對農(nóng)村土地的無序占奪。

1.明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)目前表現(xiàn)出的主要問題在于所有權(quán)行使主體的多元化，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組都可以成為集體土地所有權(quán)的主體，在具體實(shí)踐中常常出現(xiàn)各所有權(quán)主體之間的權(quán)利爭奪與利益侵害。又鑒于土地產(chǎn)權(quán)制度的改革要在保發(fā)展的總體目標(biāo)下結(jié)合體系化改革和漸進(jìn)式改革，既把握改革路線，同時(shí)又要符合中國基本經(jīng)濟(jì)制度，還要盡量降低改革變遷的成本。所以在土地所有權(quán)制度方面我們要做的是明確集體土地所有權(quán)行使主體，而不是改變集體土地所有權(quán)制度。

2.構(gòu)建以使用權(quán)為核心的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系。事實(shí)上，當(dāng)前中國農(nóng)村土地集體所有制的意識形態(tài)意義高于其實(shí)際的經(jīng)濟(jì)意義。應(yīng)在農(nóng)村土地所有權(quán)上保持現(xiàn)行國家和集體土地公有制的制度，同時(shí)，建立城鄉(xiāng)不同所有土地的統(tǒng)一使用權(quán)的復(fù)式體系。在政策、立法和實(shí)踐中，可以逐步淡化土地所有權(quán)概念，著力于農(nóng)民土地使用權(quán)的制度和法律建設(shè)，構(gòu)建以使用權(quán)為核心的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系，逐步完善集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能[3]。

3.保護(hù)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，改革現(xiàn)行土地征收制度。現(xiàn)行土地征收制度在安排與設(shè)計(jì)上不合理直接導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，成為導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的諸多土地問題的直接原因。因此，應(yīng)改革和完善中國現(xiàn)行土地征收制度。首先要明確“國家公共利益”標(biāo)準(zhǔn)，縮小征地范圍，禁止以公共利益的名義進(jìn)行商業(yè)開發(fā)損害農(nóng)民利益。其次是要改革土地征收補(bǔ)償機(jī)制，提高土地征收標(biāo)準(zhǔn)，尋求政府、開發(fā)商、失地農(nóng)民間最佳的利益分配結(jié)合點(diǎn)。土地征收補(bǔ)償可用“片區(qū)綜合價(jià)”逐步代替現(xiàn)行的“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，堅(jiān)持市場運(yùn)作機(jī)制，將上地按地段、地類確定一個(gè)相對合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立科學(xué)的農(nóng)用地分等定級和農(nóng)用地價(jià)格評估體系，對土地進(jìn)行科學(xué)地評估。另外還應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行征地公告等，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二、加強(qiáng)農(nóng)村土地利用管理

針對中國目前農(nóng)村土地管理的不足，政府應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村土地利用的管理，從制度上制止小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)。

1.規(guī)范宅基地管理。首先按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地和控制增量、合理布局、節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地的總要求，合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，結(jié)合土地資源條件，按照節(jié)約集約用地要求修訂宅基地標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，結(jié)合全國第二次土地調(diào)查，推進(jìn)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作。結(jié)合實(shí)際情況該辦證的辦證，該處罰的處罰。對違反村鎮(zhèn)規(guī)劃、一戶多宅、劃新不丟舊和超面積的宅基地堅(jiān)決不予審批。對城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地和在宅基地上違法建造住宅，未申請宅基地使用權(quán)登記的，不予受理?？臻e或房屋滅失二年以上未恢復(fù)使用的宅基地，可以由所在集體申報(bào)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T收回宅基地使用權(quán)。對今后的宅基地按法定程序申請、審核、報(bào)批，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范化管理 [4]。

2.鼓勵(lì)宅基地退出。針對中國城市化快速發(fā)展進(jìn)程和宅基地粗放利用現(xiàn)狀，應(yīng)鼓勵(lì)宅基地退出機(jī)制的探索。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)重慶市計(jì)劃于2020年基本完成農(nóng)民進(jìn)城的任務(wù)，屆時(shí)城鎮(zhèn)化率從目前的45.2%提升到70%，這意味著在未來十三年中將有800萬左右的農(nóng)民變?yōu)槭忻?。重慶已經(jīng)試點(diǎn)宅基地和承包地?fù)Q城市住房和社保的做法，取得了初步成效。通過這樣的資源整合，對于交出宅基地的那部分進(jìn)城農(nóng)民而言，他們閑置的資產(chǎn)得以盤活，基本生活得到保障；而對于國家而言，可以重新整理推出的宅基地，可能會(huì)復(fù)耕增加耕地面積，也可能轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地補(bǔ)充市場，這種提高宅基地利用的集約度的措施，在一定程度上能預(yù)制小產(chǎn)權(quán)房的滋生。

3.進(jìn)一步改革土地行政管理體制，加強(qiáng)土地監(jiān)管。中國目前土地管理部門雖然已實(shí)行了省以下的垂直管理體制，并配套出臺(tái)了土地督察制度、省長負(fù)責(zé)制，但由于改革的力度不夠，尚難以發(fā)揮其預(yù)想的作用。仍然存在基層土地管理部門主動(dòng)或被迫與地方政府聯(lián)手進(jìn)行違法違規(guī)操作，造成對地方政府土地違法行為制約的失靈。在土地管理體制上我們應(yīng)進(jìn)一步改革，建立土地管理部門的中央垂直管理體制，只有強(qiáng)化集中控制的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了人員編制、經(jīng)費(fèi)和管理上的獨(dú)立，土地管理部門才能真正發(fā)揮對地方土地利用行為的監(jiān)督作用。同時(shí)強(qiáng)化政府的土地管理職能，加強(qiáng)土地的集中統(tǒng)一管理，賦予土地管理部門必要的行政處罰權(quán)，建立與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，從制度上打擊小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的行為。

三、促進(jìn)房地產(chǎn)市場有序發(fā)展

小產(chǎn)權(quán)房問題的解決，從根本上來說需要減小對小產(chǎn)權(quán)房的需求量，這就需要解決城市化進(jìn)程中廣大中低收入群體的住房問題，因此有賴于發(fā)展健康有序的房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國目前城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5.8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45%，這是人類歷史上最大的一次城市化轉(zhuǎn)型。根據(jù)國家有關(guān)部門的預(yù)期：“按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個(gè)百分點(diǎn)測算，到2020年還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口。”各級政府需要具有前瞻性的眼光，促進(jìn)房地產(chǎn)市場合理有序地發(fā)展。

促進(jìn)房地產(chǎn)市場有序地發(fā)展，需要對房地產(chǎn)市場的供應(yīng)進(jìn)行控制，需求上引導(dǎo)合理消費(fèi)，抑制投機(jī)，并維護(hù)房地產(chǎn)市場秩序。

四、健全城市住房保障系統(tǒng)

按照構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，完善住房保障制度，著力解決中低收入家庭的住房問題，已成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)該把住房問題從單純的消費(fèi)品供應(yīng)層面，提升到基本保障的高度，不能完全推向市場僅實(shí)行有限的市場化。首先，國家要按照各地區(qū)城鎮(zhèn)人口的一定比例，考慮當(dāng)?shù)厝司杖牒妥》啃枨蟮纫蛩?，下達(dá)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)指標(biāo)。加大覆蓋面，盡量消除“夾心層”，對在城市有固定工作并達(dá)到一定工作年限的農(nóng)民工也應(yīng)考慮在內(nèi)。其次，對廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地指標(biāo)要實(shí)行計(jì)劃單列，確保住房保障土地供應(yīng)。避免因土地指標(biāo)不足影響經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)。再次，各級財(cái)政在預(yù)算安排時(shí)，每年都要安排住房保障專項(xiàng)資金，提高土地出讓凈收益用住房保障的比例。國土擁有為民生服務(wù)的公益屬性，政府的土地收入應(yīng)該大力投入住房保障制度的建設(shè)。另外，應(yīng)更多地利用金融創(chuàng)新，改變廉租房融資大都受限于當(dāng)?shù)刎?cái)政的狀況，將僵化的政府直接主導(dǎo)型融資方式，轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的商業(yè)化運(yùn)作方式[5]。

五、加強(qiáng)農(nóng)民新村建設(shè)的規(guī)劃和管理

改善農(nóng)村人居環(huán)境，改變村容村貌，是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)之一，我們不可能因?yàn)榇迩f整治建設(shè)過程中出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房這樣的問題就對其否定和停止，而是要汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)繼續(xù)和完善這項(xiàng)工程。農(nóng)民新村的建設(shè)要突出規(guī)劃的作用，用科學(xué)的規(guī)劃作為指導(dǎo)，加強(qiáng)規(guī)范和管理，防止繼續(xù)出現(xiàn)打著新農(nóng)村建設(shè)旗號的小產(chǎn)權(quán)房。首先，土地部門應(yīng)針對新農(nóng)村建設(shè)編制詳細(xì)的村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，本著節(jié)約、集約土地的原則，將工業(yè)用地、商業(yè)用地、生活住宅用地和耕地集中區(qū)片制定有前瞻性的詳細(xì)規(guī)劃。其次，要規(guī)范土地規(guī)劃頻繁修改和調(diào)整，確保土地規(guī)劃認(rèn)真實(shí)施。嚴(yán)格管理耕地和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的調(diào)整，建立規(guī)劃修改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立規(guī)劃修改備案制度，建立違規(guī)、越權(quán)批準(zhǔn)修改、調(diào)整規(guī)劃的懲罰制度。第三，對于農(nóng)民新村要求要一切從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿。堅(jiān)持民主決策、規(guī)范民主管理、加強(qiáng)民主監(jiān)督，實(shí)施村務(wù)民主聽證，確保村民對村務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)范和公開村務(wù)、財(cái)務(wù)。此外，住宅建設(shè)應(yīng)依據(jù)規(guī)劃做好審批、審查工作和登記工作。防止隨意亂占亂建，任意多建和對外銷售。

六、規(guī)范政府職能和權(quán)力，加強(qiáng)監(jiān)督力度

1.加強(qiáng)執(zhí)法力度。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)和擴(kuò)大，與地方政府的“不作為”有很大關(guān)系，甚至還存在一些暗箱交易。我們應(yīng)當(dāng)加大巡查力度和加強(qiáng)協(xié)管員監(jiān)督管理機(jī)制，發(fā)現(xiàn)為苗頭及時(shí)進(jìn)行制止，不等非法占地建住宅形成事實(shí)就處理到位，避免給后期執(zhí)法工作造成被動(dòng)，對非法轉(zhuǎn)讓宅基地的一律不再審批新的宅基地，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)堅(jiān)決從重從嚴(yán)處罰。加大對地方政府監(jiān)管不力和執(zhí)法不嚴(yán)的懲處力度。對違法行為涉及的國家公務(wù)人員、黨員干部特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，將由紀(jì)檢監(jiān)察部門從嚴(yán)追究其黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任[6]。

2.對現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房分情況進(jìn)行清理。對現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行清理要區(qū)別不同情況，予以不同處理。對建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，并且符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的，可以責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)、補(bǔ)交土地出讓金和稅費(fèi)，在現(xiàn)有法律體系內(nèi)予以合法化；對占用農(nóng)用地，尤其是耕地的 小產(chǎn)權(quán)房要堅(jiān)決予以拆除，防止新的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象出現(xiàn)，以保護(hù)18億畝耕地的紅線不動(dòng)搖。

3.重視群眾和輿論監(jiān)督。群眾和輿論監(jiān)督對規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)與買賣起著至關(guān)重要的作用，建立良好的監(jiān)督舉報(bào)制度能在一定程度上抑制小產(chǎn)權(quán)房這一違法行為。給予舉報(bào)人員重賞，讓舉報(bào)的通道更順暢。另外設(shè)立舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，對于接到舉報(bào)不作為的人予以懲罰。

結(jié)論

小產(chǎn)權(quán)房是一種自發(fā)行為，從建設(shè)到銷售都沒有正規(guī)合法的手續(xù)，并未納入統(tǒng)一管理，其存在不在法律的保護(hù)范圍之內(nèi)，也使相關(guān)部門失去應(yīng)得利益，對耕地保護(hù)政策嚴(yán)重不利，但由于一系列復(fù)雜的原因，它在一定時(shí)期內(nèi)還將存在或蔓延。這就要求我們在對待小產(chǎn)權(quán)房問題時(shí)客觀、理性地思考，找出既能滿足廣大市民住房需求又能充分體現(xiàn)政府公平的解決措施。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]