巨災(zāi)保險體系構(gòu)建與完善中政府責(zé)任承擔(dān)之因由

摘 要：巨災(zāi)保險作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，存在公共產(chǎn)品供給不足的市場失靈問題。而巨災(zāi)保險是一個有著巨大社會需求的保險工具，社會需求巨大與市場供給不足的二元矛盾在巨災(zāi)保險市場中表現(xiàn)的極其明顯。政府作為現(xiàn)代社會公共產(chǎn)品的最主要供給和保障主體，在克服巨災(zāi)保險市場失靈問題上具有首當(dāng)其沖的干預(yù)責(zé)任。

關(guān)鍵詞：巨災(zāi)保險；政府責(zé)任；政府干預(yù)；因由

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0066-03

一、巨災(zāi)保險市場失靈需要政府干預(yù)

巨災(zāi)保險市場失靈是由于巨災(zāi)風(fēng)險的系統(tǒng)性、信息不對稱等特點導(dǎo)致市場不能有效運轉(zhuǎn)，商業(yè)保險公司選擇退出巨災(zāi)市場，從而出現(xiàn)有效供給不足，無法實現(xiàn)風(fēng)險最有分配的目的 [1]。 假設(shè)保險公司以收益最大化為目標(biāo)，他們之所以提供保險并非因為與確定性相比，更偏愛賭博；而是因為存在一個數(shù)學(xué)定理：大數(shù)定理，當(dāng)數(shù)量足夠大時，不確定性事件變得可預(yù)測 [2]。

保險市場運轉(zhuǎn)所依據(jù)的大數(shù)定理，可使保險公司集合大量的彼此獨立、但是具有風(fēng)險同質(zhì)性的投保人，從而實現(xiàn)彼此之間損失的共擔(dān)與互保，而保險公司亦能夠從損失與保險的差額之中獲得利潤空間。然而，巨災(zāi)具有極強(qiáng)的系統(tǒng)性和并發(fā)性，各個獨立的投保人可能在同一時間內(nèi)遭受同樣的災(zāi)害風(fēng)險，這種系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生的概率相比與人為風(fēng)險而言盡管不大，但卻有著極強(qiáng)的破壞性，給保險標(biāo)的造成極大的安全威脅。商業(yè)保險公司盈利所賴以依附的風(fēng)險分散布局，在巨災(zāi)事件中不復(fù)存在。風(fēng)險的不可分散性，使巨災(zāi)事件后的商業(yè)保險賠付呈現(xiàn)出保險學(xué)上所謂的“厚尾分布”，造成尾大不掉的“分散陷阱”，各個獨立的投保主體之間的損害互抵關(guān)系不復(fù)存在，保險公司囿于資金能力的困乏，亦難以對巨大自然災(zāi)害提供有效的風(fēng)險防御保障。

普通保險的風(fēng)險分散模式多是在空間意義上的分散，前已述及，對于巨載保險而言，由于風(fēng)險事件的共時性，橫向分散方法難以奏效。而按照時間維度來分散風(fēng)險的縱向風(fēng)險分散機(jī)制在理論意義上在巨災(zāi)保險的風(fēng)險分散中能夠發(fā)揮一定程度上的作用。顯然，與普通風(fēng)險相比，巨災(zāi)風(fēng)險更適合在時間維度上風(fēng)險的跨度性分散，即用無災(zāi)年份的保險費用收入來填補(bǔ)巨災(zāi)發(fā)生時候的保險賠償金 [3]。但在各國保險公司的商業(yè)實踐中，保險公司很少采納風(fēng)險時間分散的方法。時間分散方法要求保險公司必須建立充足的風(fēng)險準(zhǔn)備金，風(fēng)險準(zhǔn)備金數(shù)額巨大，且必須保證其即時的可用性。這對于在資本市場上角逐的上市保險公司而言，無疑是限制了其對資金的駕馭與運作，同時保有巨大流動性資金的上市保險公司還很容易成為金融市場公司收購的對象，而面臨易主的危險。

商業(yè)保險公司、開發(fā)金融衍生工具，進(jìn)行外部融資在一定程度上可以克服保險公司應(yīng)對巨災(zāi)事件時的資金匱乏問題。然而，盡管保險公司所開發(fā)的巨災(zāi)衍生品具有套期保值作用，美國等西方發(fā)達(dá)國家近十余年的商業(yè)事件卻表明，巨災(zāi)保險證券化速度大大低于先前預(yù)期，巨災(zāi)衍生品在巨災(zāi)風(fēng)險分散與管理中發(fā)揮的作用仍然大有其局限性 [3]。巨災(zāi)衍生品作為一種新型投資工具，金融投資者對其運行模式與盈利狀況的知曉程度尚處在較為陌生的狀態(tài)，金融市場上的投資者風(fēng)險厭惡心理，使其具有遠(yuǎn)離陌生產(chǎn)品的投資傾向，這種由于金融投資者意愿性偏差所導(dǎo)致的信息不對稱，極大地減損巨災(zāi)衍生品的融資能力。

市場失靈由于內(nèi)在于市場機(jī)制本身缺陷，很大程度上無法通過市場自身的調(diào)整來實現(xiàn)對失靈問題的克服 [4]。囿于巨災(zāi)事件時間上的同時性、系統(tǒng)性，破壞力上的災(zāi)難性、風(fēng)險分散的不可調(diào)和性以及商業(yè)保險公司資金實力的困乏性和商業(yè)公司作為商法人的營利性特質(zhì)，在一定意義上決定了巨災(zāi)保險體系的建立與完善需要政府以其強(qiáng)大的資源統(tǒng)籌與調(diào)動能力來實現(xiàn)。政府與商業(yè)保險公司相比在巨災(zāi)保險的應(yīng)對中具有多種優(yōu)勢：其一，目的優(yōu)勢。政府是非營利性法人，具有更強(qiáng)社會公共性，政府不會向保險公司那樣存在著明顯的成本與利潤考量，并據(jù)此作為自己選擇投保人的標(biāo)準(zhǔn)，政府具有保障社會公共利益的首要責(zé)任，更關(guān)注受災(zāi)群體的切身利益與維系社會的穩(wěn)定與秩序，這決定了政府更具有建立與完善巨災(zāi)保險的動力性因素。其二，能力優(yōu)勢。政府作為一國的行政職能之唯一隸屬機(jī)構(gòu)，具有統(tǒng)籌調(diào)動舉國之力的能力，無論在資金還是在人力、物力上均具有商業(yè)保險公司所無法比肩的能力，并且具有特殊聲望機(jī)制，能感召社會力量參與其中。① 總而言之中國巨災(zāi)保險體系的建立健全政府之責(zé)任承擔(dān)乃首當(dāng)其沖。

二、巨災(zāi)保險的社會需求需要政府幫助滿足

中國是一個發(fā)展中國家，又是世界上自然災(zāi)害種類最多、強(qiáng)度最大、頻次最高、受災(zāi)最為嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。② 自20世紀(jì)90年代以來，在全球氣候變幻的大環(huán)境之下，中國地震、泥石流、沙塵暴、凍雪等嚴(yán)重自然災(zāi)害頻發(fā)，并且影響的范圍與造成的損害亦呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，對中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會構(gòu)成很大威脅，成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要癥因 [5]。

中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在著東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的明顯的地域性差異，并呈現(xiàn)出從東部地區(qū)到西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平遞減的走勢。而自然災(zāi)害發(fā)生地區(qū)在中國的地域性分布卻呈現(xiàn)出由東部地區(qū)到西部地區(qū)逐漸遞增的走勢。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，自然災(zāi)害較少發(fā)生，中部尤其是西部貧困偏遠(yuǎn)山區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)。而一個區(qū)域的抗拒自然災(zāi)害的風(fēng)險抵御能力又與其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系，這就意味著中國廣大中西部地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，但其自然災(zāi)害抵御能力薄弱。而前已述及，商業(yè)保險公司囿于自身營利性特質(zhì)和資金實力的局限，又普遍不看好或者不情愿參與自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)巨災(zāi)保險的保障事宜，中國保險也長期以來對巨災(zāi)保險采取限制承保的政策，家庭和企業(yè)參加商業(yè)保險的比例過低，僅僅很少比例的受災(zāi)損失可以通過保險獲得補(bǔ)償，保險賠付占災(zāi)害損失補(bǔ)償比例不足2%，例如，汶川大地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到8 400多億元，其中財產(chǎn)損失超過1 400億元，而投保財產(chǎn)損失不到70億元，賠付率只有5%左右，遠(yuǎn)低于國際36%的平均賠付率水平。

巨災(zāi)保險發(fā)展水平的低下，使遭受巨大自然災(zāi)害的地區(qū)的居民不能得到及時和有效的救助，人民處在水深火熱之中，和諧社會也就難以建立。以2010年為例，該年度中國自然災(zāi)害總損失達(dá)到5 339.9億元，國家財政救災(zāi)撥款總計113.44元，財政補(bǔ)償僅僅占據(jù)自然災(zāi)害總損失的2.12% [6]。商業(yè)保險的缺位，政府財政補(bǔ)貼的嚴(yán)重不足，使中國中西部地區(qū)巨災(zāi)保障事業(yè)的建設(shè)舉步維艱。廣大受災(zāi)地區(qū)民眾的生產(chǎn)、生活又亟待政府建立完善的巨災(zāi)保險保障體系，這就需要政府以財政資金提供者、法律制度建構(gòu)者、社會服務(wù)協(xié)調(diào)者的多重身份積極參與到巨災(zāi)保險體系的建立與完善。

三、巨災(zāi)保險的政府參與是巨災(zāi)風(fēng)險管理與防范的最佳手段

由于與普通保險相比，巨大自然災(zāi)害存在著危害發(fā)生上的系統(tǒng)性、破壞力上的災(zāi)難性等特征，使巨災(zāi)保險存因風(fēng)險分散困難，存在著嚴(yán)重的“厚尾分布”現(xiàn)象。普通保險以投保人之間彼此獨立作為其基礎(chǔ)性的假設(shè)命題，投保人之間彼此的獨立性意味著損害事件發(fā)生是非系統(tǒng)性的，而巨大自然災(zāi)害則具有并發(fā)性，一旦災(zāi)害發(fā)生，受災(zāi)區(qū)域內(nèi)所有投保對象都面臨巨大人身以及財產(chǎn)損害，商業(yè)保險公司即將面臨巨大的保險賠付風(fēng)險。價值理論上能夠適用于巨災(zāi)保險的時間分散方法，由于需要建立充足的保險基金，而使商業(yè)保險公司資產(chǎn)流動性弱化，面臨市場運作不便困境，且對于建立之初的保險公司而言，很可能剛剛從事保險事業(yè)便因為巨災(zāi)發(fā)生后的保險費用賠付而遭受破產(chǎn)風(fēng)險。再加之，中國資本證券市場尚處于“弱式有效”的發(fā)展階段，由于信息不對稱和資金流動性不強(qiáng)等因素，使旨在為保險公司融資的巨災(zāi)金融衍生工具不為金融投資者所喜好，使商業(yè)保險公司在資本市場上遭遇融資障礙，種種因素都將中國巨災(zāi)事件的受災(zāi)地區(qū)排斥在商業(yè)保險的大門之外。

“一個功能顯著的市場經(jīng)濟(jì)，有時候以國家采取行動為其前提條件。有一些政府行動對于增進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的作用而言極為有效，且市場經(jīng)濟(jì)還能接受更多的政府行動，只要它是符合有效市場的行動?！?[7] 如前所述，巨災(zāi)保險具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價值屬性，其提供與適用中存在著嚴(yán)重的外部性問題，單純依靠市場作用，很難實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置與風(fēng)險的有效轉(zhuǎn)移。政府作為一個國家行政管理只能的唯一隸屬機(jī)構(gòu)，具有政策制定、資金供給、形成管理和司法保證等多方面的優(yōu)勢。而政府以國家之整體實力為后盾，能夠?qū)崿F(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險在全國范圍乃至世界范圍內(nèi)的有效轉(zhuǎn)移，政府的資金運作和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力又可以輔助和支持商業(yè)保險進(jìn)入巨災(zāi)保險領(lǐng)域，使中國自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)受到更加健全的資金與制度保障。

具體而言，其一，政府的政策制定職能可以使政府制定各種扶持、建立、健全巨災(zāi)保險保障的法律政策規(guī)范，明確相關(guān)主體、部門的職責(zé)權(quán)限，使巨災(zāi)發(fā)生地區(qū)的保險事業(yè)有人管、有人問、有人承擔(dān)責(zé)任。并且政府的政策制定職能還可以通過制定各種激勵性制度規(guī)范，鼓勵商業(yè)保險參與巨災(zāi)保險，鼓勵企業(yè)、個人廣為社會捐贈，從而減輕巨災(zāi)發(fā)生地區(qū)資金壓力，提供多元救濟(jì)路徑。其二，政府具有財政資金調(diào)度能力。稅收是喂養(yǎng)政府的奶娘，稅收形成政府行動的財政資金，而政府又通過多種形式將稅收以財政撥款、轉(zhuǎn)移支付等多種形式返還給納稅人。政府強(qiáng)勁的資金調(diào)度能力可以直接對商業(yè)保險經(jīng)營者提供各種補(bǔ)貼，亦可以通過減免稅負(fù)等形式間接降低商業(yè)保險公司的運營成本，還可以通過財政撥款的形式為貧困多災(zāi)地區(qū)注入資金血液，幫助其災(zāi)后重建和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其三，政府擁有強(qiáng)勁的暴力機(jī)構(gòu)。任何一項制度政策的制定和推行都需要依賴一定的責(zé)任追究機(jī)制，而政府的司法、警察、監(jiān)獄等暴力機(jī)構(gòu)，可以保障巨災(zāi)事件中責(zé)任追究機(jī)制的穩(wěn)定運行和責(zé)任最終落實，減少和避免巨災(zāi)保險體系建設(shè)中的推諉、扯皮和不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象發(fā)生。上述理論表明，政府是一過巨災(zāi)風(fēng)險的最佳管理和建設(shè)者，讓政府充當(dāng)巨災(zāi)保險體系的參與和建構(gòu)，并讓其發(fā)揮主導(dǎo)作用，是管理和化解巨災(zāi)風(fēng)險的最佳手段。

四、巨災(zāi)保險域外做法的經(jīng)驗汲取

當(dāng)私營保險公司不能向公共提供巨災(zāi)保險時，人民自然就期待著政府能夠填補(bǔ)這個領(lǐng)域的空白 [8]。巨大自然災(zāi)害在許多國家都處于商業(yè)保險的保障之外，保險學(xué)理論也將此種風(fēng)險列為不可保風(fēng)險。巨災(zāi)保險的私人保障在世界范圍內(nèi)的缺失使政府干預(yù)亦在世界范圍內(nèi)成為普遍性要求。美國、英國、日本、法國、新西蘭等國家的政府均通過不同形式向其民眾提供巨災(zāi)財產(chǎn)保險。其中，在美國聯(lián)邦政府和幾十個州政府紛紛采取不同舉措積極干預(yù)和介入巨災(zāi)保險市場，如美國聯(lián)邦政府通過了著名的聯(lián)邦洪水保險計劃（NFIP）為洪水災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的民眾提供水災(zāi)保險，各個州則依據(jù)自身的自然地理和災(zāi)害類別因素，設(shè)立不同的巨災(zāi)保險項目，如夏威夷州所創(chuàng)設(shè)的夏威夷颶風(fēng)減災(zāi)基金（HHRF），加利福尼亞州所建立的加州地震局（CEA），弗洛里達(dá)州政府所建立的弗洛里達(dá)居民財產(chǎn)和責(zé)任聯(lián)合承保協(xié)會（FRPJUA）等等為全國以及各州居民提供地震、洪水、颶風(fēng)等巨災(zāi)保險，保障民眾基本生存和社會秩序穩(wěn)定。①

日本由于處在地震和火山活動異?；钴S的環(huán)太平洋地震帶上，成為全球地震、火山噴發(fā)等災(zāi)害的高發(fā)區(qū)，同時，由于地理、地形和氣候等條件的原因，日本又是臺風(fēng)、暴雨、洪水、泥石流、雪災(zāi)等自然災(zāi)害的重災(zāi)區(qū) [9]。為此日本政府采取了種類繁多的巨災(zāi)保障措施，其中最為有名的是其地震保險。日本地震保險制度的建立以新瀉地震為歷史契機(jī) [10]。在1966年通過《地震保險法》并建立日本地震再保險株式會社（Japan Earthquate Reinsurance Co.JER），其中對于巨災(zāi)事件發(fā)生所導(dǎo)致的家庭財產(chǎn)的損失，在限定額度以內(nèi)由商業(yè)保險公司承擔(dān)賠付責(zé)任，超過部分則由日本政府和公司共同承擔(dān)。再如日本的農(nóng)業(yè)保險，1948年日本政府頒布《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，由日本政府出資對投保人實行保險費率補(bǔ)貼，如水稻的補(bǔ)貼率為58%，小麥為68%，春蠶為57%，豬為40%，牛、馬為50%。并且政府作為日本農(nóng)業(yè)保險的強(qiáng)勁后盾，其對農(nóng)業(yè)的共濟(jì)組合聯(lián)合會承擔(dān)著再保險職能，在沒有發(fā)生巨大災(zāi)害的一般年份，城府、共濟(jì)組合、聯(lián)合會的保險責(zé)任分擔(dān)比例大約為政府60%、共濟(jì)組合15%、聯(lián)合會25%。但是一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，政府的保險責(zé)任承擔(dān)隨即升至80%，甚至是100%，這樣很好地保證了共濟(jì)組合的經(jīng)營穩(wěn)定性。

從上述國外做法可以看出，針對巨災(zāi)損失，在世界范圍內(nèi)一國政府普遍扮演著主導(dǎo)性角色。在美國的洪水保險和加利福尼亞州的地震保險中，所有巨災(zāi)保險品種和業(yè)務(wù)均由政府一體承擔(dān)，商業(yè)保險公司甚至不再有任何介入。在日本，政府在一般情況下，承擔(dān)著主要的災(zāi)害保險資金供給職能，在發(fā)生巨大災(zāi)害的年月，日本政府甚至承擔(dān)百分之百的災(zāi)害損失?？v觀世界可以看出，即便是崇尚市場自由經(jīng)濟(jì)，反對政府過多干預(yù)的西方發(fā)達(dá)國家，其政府亦紛紛積極參與到巨災(zāi)保險體系的建立和完善中去。中國作為一個社會主義國家，政府有著西方國家所難以具備的資源調(diào)動與協(xié)調(diào)能力，更應(yīng)該積極廣泛地干預(yù)巨災(zāi)保險體系的建立和完善，并應(yīng)該起到主導(dǎo)性作用。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]