關(guān)于構(gòu)建科學(xué)的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的思考

【摘 要】公共權(quán)力過分集中必然導(dǎo)致公共權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，從而造成權(quán)力腐敗。當(dāng)下，構(gòu)建科學(xué)的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)體系成為政治體制改革的重要課題。

【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力；權(quán)力結(jié)構(gòu)；權(quán)力制約

公共權(quán)力是以國家權(quán)力為基本存在形式和作用方式的權(quán)力。公共權(quán)力的腐敗是當(dāng)今中國的一個突出的政治問題。2011年在回答中外記者提問時，時任總理溫家寶說：“當(dāng)前最大的危險在于腐敗”。公共權(quán)力的腐敗與政治生活形態(tài)有密切的關(guān)系，這種政治生活形態(tài)以公共權(quán)力過于集中和結(jié)構(gòu)失衡為特征。中國共產(chǎn)黨在早期的發(fā)展過程中，為了強化思想和組織的統(tǒng)一，增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，在組織形態(tài)上逐漸傾向于集中。執(zhí)政之后，在黨內(nèi)權(quán)力集中的模式下，國家公共權(quán)力也趨向于由底層向頂層的縱向集中，并在一定程度上造成了造成立法權(quán)、司法權(quán)的弱化和社會權(quán)力的衰弱，使多種形式的權(quán)力向單一的行政權(quán)力的集中，引起權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。在權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的情況下，以行政權(quán)力為中心形成了相應(yīng)的官僚機構(gòu)，由其在底層和頂層之間傳遞權(quán)力，并占據(jù)其他公共權(quán)力形式衰弱后造成的權(quán)力真空。在改革開放之前，公共權(quán)力集中在抵御各種政治風(fēng)險、維護社會穩(wěn)定、提高行政效率、集中力量辦大事中發(fā)揮積極的作用。而由于政治生活形式的單一性和社會物質(zhì)的匱乏，這種權(quán)力集中的弊端沒有突出出來。改革開放后，隨著經(jīng)濟的加速發(fā)展，公共權(quán)力能夠支配的社會資源越來越龐大，政治生活形式也趨于復(fù)雜化，權(quán)力過于集中的弊端就愈來愈凸顯。一方面，民眾努力使用不合法的手段影響公共權(quán)力決策，以達到自己的利益。另一方面，由于過于集中，公共權(quán)力缺少來自體系內(nèi)的制約和體系外的約束，這些為公共權(quán)力的腐敗提供了有利的環(huán)境。另外，從事經(jīng)濟活動富裕起來的階層對過去官員的特殊待遇形成了挑戰(zhàn)，這也在很大程度上刺激了官員的貪欲和權(quán)力尋租行為。過去我們集中精力抓大案要案，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)低級別官員的腐敗已成為普遍和嚴重的現(xiàn)象。在各種因素的影響下，腐敗現(xiàn)象的愈演愈烈，已經(jīng)對經(jīng)濟秩序和社會生活的健康運行產(chǎn)生了很大的影響。

英國的一位史學(xué)家阿克頓勛爵有一句名言，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。針對腐敗現(xiàn)象，首先應(yīng)該做的，不是建立抵御貪欲誘惑的道德防線、法紀防線，而是要盡量消除引起腐敗貪欲的客觀因素。權(quán)力集中為腐敗提供了最有利的土壤。溫家寶總理今年1月23日在國務(wù)院第8次全體會議上，談及當(dāng)前中國政府改革和建設(shè)方面存在的問題，指出，權(quán)力過分集中而又得不到制約的問題，依然是滋生腐敗的根源。因此，消除腐敗現(xiàn)象，首先要改變公共權(quán)力過于集中造成的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的局面，從三個方面入手，構(gòu)建科學(xué)的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一、實施簡政放權(quán)

建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，在縱向上要簡政放權(quán)。2013年全國人大批準(zhǔn)的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革方案，主旨就是推進政府職能轉(zhuǎn)變，把該放的權(quán)力放掉，走“小政府、大社會”的路子，使政府集中精力管好那些諸如民主法治、公平正義、公民權(quán)力和民生保障等社會建設(shè)，放棄那些本該由市場機制調(diào)控的資源配置和準(zhǔn)入審批。3月26日，李克強總理在國務(wù)院召開的第一次反腐倡廉工作會議上強調(diào)，要全面貫徹落實黨的十八大精神和中央關(guān)于反腐倡廉建設(shè)的決策部署，著力建設(shè)廉潔政府，并從六個方面對今年政府的反腐倡廉提出了要求，而六個之首便是簡政放權(quán)。李克強說，如果說機構(gòu)改革是政府內(nèi)部權(quán)力的優(yōu)化配置，那么轉(zhuǎn)變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系?！罢f白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事?！痹谕七M向市場放權(quán)的同時，還應(yīng)推進向社會的放權(quán)，實行事業(yè)單位、社會團體的去行政化管理，從外部減少各種評比、檢查、項目建設(shè)，弱化管理人員的行政化級別，支持各行業(yè)遵照規(guī)律創(chuàng)造性地開展好常規(guī)工作。

二、促進合理分權(quán)和權(quán)力相互制約

為了構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，我們還要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家意志統(tǒng)一的前提下，在橫向上促進合理分權(quán)和權(quán)力之間的相互制約，在國家政治體制中構(gòu)建一種決策權(quán)、立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)平衡配置、相互制約、以權(quán)制權(quán)、以法制權(quán)的分權(quán)關(guān)系。首先要真正落實各級人民代表大會的權(quán)力。我們是人民民主專政的國家，人民代表大會在權(quán)力結(jié)構(gòu)中是最高的權(quán)力機構(gòu)，但在實際的政治實踐中，人大的權(quán)力在很大程度上被形式化了。在權(quán)力形式化的情況下，作為最高權(quán)力機構(gòu)的人大難以對行政權(quán)力、對政府官員實行有效監(jiān)督和制約。我們應(yīng)該探索推行更為普遍的選舉制，實行代表專任制，實行一定層級的政府官員由人民選舉產(chǎn)生和任期制度，探索在各級人大中建立憲法監(jiān)督委員會，對各種公共權(quán)力的違憲行為，通過違憲審查和憲法訴訟，予以追究，增強人大權(quán)力的獨立性和人大對政府機關(guān)的制約力度。其次，應(yīng)當(dāng)增強司法權(quán)力的獨立性和司法機關(guān)對政府機關(guān)的制約力度。司法是主持社會公平正義的最后一道防線，是社會公平正義的守護神。要不斷提高法官隊伍的素質(zhì)，積極推進法治建設(shè)，真正從“人治”轉(zhuǎn)變到“法治”軌道上來，真正做到有法可依、有法必依。第三，要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，對各種權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約。黨自身必須自覺地克服權(quán)力高度集中、權(quán)力職能錯位、黨政不分等體制性弊端，從過去的直接行使公共權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌妳f(xié)調(diào)監(jiān)督。各級黨組織要正確運用和行使法律武器，從行政權(quán)力體系之外監(jiān)督各級權(quán)力機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行為，保證公共權(quán)力的正確行使。

三、培育社會力量，促進社會自治

科學(xué)的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)包括縱向的簡政放權(quán)和橫向的權(quán)力分解與制約。要實現(xiàn)這個結(jié)構(gòu)，還要進一步培育社會力量，促進社會自治。因為，從縱向來看，行政機關(guān)放下來的權(quán)力是給予各種企事業(yè)單位和社會組織的，社會只有能夠把這些下放給自己的權(quán)力用好了，有能力進行獨立自治了，簡政放權(quán)的政策才能得到真正的落實。從橫向來看，媒體、輿論、利益集團等社會權(quán)力對公共權(quán)力的影響越來越大，公共權(quán)力能否實現(xiàn)合理的分解和相互制約，在很大程度上要依賴于社會權(quán)力的推動。

培育社會力量，促進社會自治，一是在簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上促進國有企業(yè)和事業(yè)單位改革，促進國有企業(yè)和事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)民主管理和專家管理。二是支持媒體的發(fā)展，發(fā)揮媒體的強大監(jiān)督作用，并積極引導(dǎo)社會輿論。三是促進地方自治，引導(dǎo)群眾以各種形式參與地方政治生活，提高地方政府自治和自我管理能力。四是促進行業(yè)自治，培育行業(yè)規(guī)范，培育和引導(dǎo)利益團體的發(fā)展，擴大群眾利益表達和參政議政的渠道。五是完善公共服務(wù)體系。公共權(quán)力腐敗的一個普遍因素是群眾對稀缺的優(yōu)質(zhì)資源的爭奪，這是一種全社會普遍恐懼的狀態(tài)。當(dāng)群眾的福利和尊嚴得不到實現(xiàn)，就更傾向于參與公共權(quán)力的非法運作，或直接成為反社會的力量。人民群眾的生活保障和生存尊嚴是良好的政治生態(tài)的基本構(gòu)成因素，因此要推進社會基本資源的公正分配，使群眾享有優(yōu)質(zhì)和公平的教育、就業(yè)、社會保障等基本權(quán)利，使人民群眾能夠沒有恐懼地、有尊嚴地生活。當(dāng)人們的生存和尊嚴得到保障，其創(chuàng)新創(chuàng)造、服務(wù)社會、參與政治的正能量就會迸發(fā)出來，成為促進公共權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化和規(guī)范運行的強大力量。

人們也許會擔(dān)心，消除公共權(quán)力高度集中的狀態(tài)對不會削弱政府的力量。中外學(xué)者通過研究各項政治現(xiàn)象，得出一個結(jié)論：“有限的政府也許比無限的政府更強有力”。在權(quán)力高度集中的狀態(tài)下，由于公共權(quán)力深入到社會方方面面和細微末節(jié)，同時也被社會力量所滲透，政府無法強有力地對社會生活進行規(guī)范和引導(dǎo)。因此，在確保意識形態(tài)的前提下，根據(jù)政治社會的普遍規(guī)律，在具體的政治實踐中分解權(quán)力的具體形式，分離出權(quán)力的某些職能，提綱挈領(lǐng)抓好根本工作，在使公共權(quán)力更廉潔的同時，也將使我們政府更強大，更有力。

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