財稅視角下解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足的對策研究

【摘 要】加快城鎮(zhèn)化建設(shè)是實現(xiàn)中國第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的重大問題，但光靠財政資金的單打獨斗遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了其巨大的資金需求，這就要求發(fā)揮財政資金杠桿作用解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金短缺問題。本文基于公共財政視角，分析了城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金需求與供給現(xiàn)狀，提出了解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足的財稅政策。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化建設(shè)；地方政府投融資平臺；民間資本；財稅政策

加快城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展中諸多矛盾的重要途徑，是優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，是關(guān)系到中國實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的重大問題。[1]但城鎮(zhèn)化建設(shè)中巨大的資金需求需要各種途徑的融資渠道，通過發(fā)揮財政資金杠桿作用，盤活各種可用資金，將其捆綁使用，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是當(dāng)前的一個熱點問題。由于財政資金有限，絕不能單靠財政資金“單打獨斗”，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要財政資金和信貸資金、社會資金有效融合，充分發(fā)揮財政資金“四量撥千斤”的作用。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足的現(xiàn)狀分析

隨著國民經(jīng)濟的快速增長和社會的全面進(jìn)步，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著的成效，但城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中巨大的資金需求與有限的資金供給導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的嚴(yán)重不足。

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求分析

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在新城區(qū)建設(shè)、保障房建設(shè)以及公共服務(wù)設(shè)施中的教育機構(gòu)、醫(yī)療保健和市政設(shè)施中的道路交通、供水、排水、照明等方面的資金需求，這幾項建設(shè)投資資金占城鎮(zhèn)建設(shè)資金需求的60%。但應(yīng)該看到城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的瓶頸問題就是資金的巨大缺口，財政下?lián)艿馁Y金，只能用于滿足市政建設(shè)中道路交通的小部分需求，盡管也有采取銀行貸款、吸引民間投資等方式，但由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目自身的特點以及鎮(zhèn)政府權(quán)力受限、信譽度不佳等緣由，這部分外部融資仍然是杯水車薪。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金供給分析

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，除了少數(shù)城鎮(zhèn)有自有少量的籌資渠道外，目前各地主要還是依靠當(dāng)?shù)卣I集，依靠政府的財政撥款。然而，盡管隨著國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，財政收入在不斷增長，但用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金仍然是有限的，遠(yuǎn)不能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求。近年來雖然各方政府進(jìn)行了適度的投融資模式創(chuàng)新，拓寬了金融渠道和多元化投資主體，引入市場機制，但還存在著不同程度的資金缺口。

二、解決城鎮(zhèn)化資金不足的財稅政策

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中巨大的資金需求和有限的資金供給，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)出現(xiàn)巨大的資金缺口，如何解決這一資金短缺問題成為了城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)的重要突破口，從財政稅收角度解決這一問題的措施主要有以下幾個方面：

（一）推進(jìn)財政管理體制改革

為適應(yīng)農(nóng)村稅費改革的新形勢，各地普遍推行了“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財政管理體制，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。但現(xiàn)行的“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財政管理體制存在著財政保障能力弱、公共服務(wù)水平低等問題，這就需要繼續(xù)改革財政管理體制，給予各鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的政策支持。首先，適當(dāng)下放經(jīng)濟和社會事務(wù)管理權(quán)限及財政支出責(zé)任。各地在考慮地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理能力的基礎(chǔ)上，將直接關(guān)系當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和與居民生活密切相關(guān)的社會事業(yè)管理權(quán)限下放，并隨同下放相應(yīng)的財政支出責(zé)任；其次，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置與其財政支出責(zé)任相匹配的財力。對基礎(chǔ)條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的鎮(zhèn)，要以下放財政收入作為滿足其財政支出需要的首要方式，將財政保障水平與其經(jīng)濟發(fā)展和財政增收相掛鉤，建立對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的激勵機制；最后，落實各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理自主權(quán)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在縣區(qū)，要按照《預(yù)算法》及其實施條例的規(guī)定，落實各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)所應(yīng)具備的財政管理自主權(quán)，實現(xiàn)其財政預(yù)算管理的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（二）加大對公共服務(wù)設(shè)施的財政投資

城鎮(zhèn)化建設(shè)中對公共服務(wù)設(shè)施的要求非要高，而公共服務(wù)設(shè)施的非競爭性與非排他性決定了其具有典型的純公共品特征，[2]公共服務(wù)設(shè)施具有很高的社會效益，但一般沒有經(jīng)濟效益，這就決定了無法依靠市場進(jìn)行融資，其資金來源只能由政府財政預(yù)算內(nèi)投資和城市建設(shè)專項資金進(jìn)行投資。政府財政預(yù)算內(nèi)投資主要包括本級政府財政預(yù)算內(nèi)投資和上級政府預(yù)算內(nèi)投資，近年來，隨著國家稅收制度的改革，上級地方政府對小城鎮(zhèn)建設(shè)的預(yù)算內(nèi)投資撥款越來越少，而對大多數(shù)小城鎮(zhèn)，由于鎮(zhèn)政府財政匱乏，對城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的投入也是極其有限的，導(dǎo)致上述兩項資金滿足不了公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的資金需求，這就需要加大上級政府對鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，培育城鎮(zhèn)新稅源，提高對其稅收留成的比例。[3]

（三）充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用

1.吸引民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域

基礎(chǔ)設(shè)施不同于公共服務(wù)設(shè)施，盡管基礎(chǔ)設(shè)施也具有公共品的特性，但基礎(chǔ)設(shè)施存在擁擠性，在達(dá)到擁擠點后，新增加的消費者對基礎(chǔ)設(shè)施的使用，將使原來的消費者在使用基礎(chǔ)設(shè)施時邊際成本有顯著的提高，也即是說，消費者對基礎(chǔ)設(shè)施的使用存在一定程度上的競爭性。同時基礎(chǔ)設(shè)施的管網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)的運營依托其提供的服務(wù)是具有排他性的，這就為民間資本的進(jìn)入提供了依據(jù)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中可以廣泛開展民間資本融資，例如：服務(wù)合同、租賃、管理合同、特許經(jīng)營、股份化改造、BOT合同、PPP模式以及ABS模式等。[4]

2.靈活運用土地資源融資渠道

根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)規(guī)定，各城鎮(zhèn)將可利用土地資源，進(jìn)行規(guī)劃開發(fā)、有償使用、公開掛牌交易進(jìn)行融資。但是，土地融資絕不是簡單的“賣地?fù)Q錢”，各城鎮(zhèn)應(yīng)該借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功經(jīng)驗，結(jié)合各地的實際情況，因地制宜，選擇適合自己的融資方式，充分利用好土地融資這張牌。[5]首先，土地融資的直接收益——土地有償使用費收入。土地有償使用費包括土地出讓金、土地開發(fā)費等，該項費用專項用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其次，土地融資的間接收益——土地相關(guān)稅收收入。將土地轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，通過開發(fā)土地、建筑房屋等，會獲得土地的增值收益，這將給當(dāng)?shù)卣嘤碌亩愒矗@得更多的稅收收入；最后，土地融資的其他收益——土地金融收入。即以政府性公司、土地儲備中心和開發(fā)區(qū)為載體享受向銀行進(jìn)行土地抵押融資的收入，內(nèi)容主要包括土地開發(fā)、利用、經(jīng)營過程中的存貸款、投資、租賃、信托、抵押等等。[6]

（四）促進(jìn)地方政府投融資平臺建設(shè)

目前大量的縣級政府投融資平臺幾乎處于癱瘓狀態(tài)。地方政府投融資平臺風(fēng)險積聚是無法否認(rèn)的事實，但也不能搞“一刀切”，一棍子將其打死，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的縣、區(qū)、市應(yīng)該創(chuàng)新所擁有的地方政府投融資平臺，進(jìn)而更多的給予各鄉(xiāng)以資金的支持。有條件的地方政府投融資平臺可以選擇上市，利用資本市場的資金，拓寬融資渠道，改變只向銀行貸款這種單一的融資模式，從而降低地方政府投融資平臺所隱藏的風(fēng)險。

（五）大力實施稅收優(yōu)惠政策

通過稅收優(yōu)惠政策的實施，促進(jìn)各城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集資金。首先，完善企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠措施來招商引資，鼓勵農(nóng)民依靠自己的力量發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。其次，調(diào)整資源稅在地方政府之間的分成比例，增加對縣級政府的分配比例，并返還部分能源礦產(chǎn)企業(yè)上交的資源稅費給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于環(huán)境治理設(shè)施的建設(shè)。再次，改革交通運輸收費制度，通過整合路網(wǎng)、物流資源，加上路橋收費站的撤并，形成快捷、方便、順暢的交通運輸體系。最后，改革稅收返還制度，將土地轉(zhuǎn)讓過程中的土地增值稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅以及印花稅等稅種的一部分能返還給各城鎮(zhèn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]傅雯娟.城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與城建投融資體制改革[J].城市發(fā)展研究，2002，4：12-14.

[2]陳干宇，張玲，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中競爭性與非競爭性投融資模式研究[J].財經(jīng)理論與實踐，2003，1：73-75.

[3]馬遠(yuǎn).城鎮(zhèn)化、財政支農(nóng)與農(nóng)民增收的關(guān)系[J].城市問題，2010，5：60-66.

[4]王鐵軍，黃恒學(xué).中國地方政府融資22種融資模式成功案例[M].北京：中國金融出版社，2008.

[5]郭興平，王一鳴.基礎(chǔ)設(shè)施投融資的國際比較及對中國縣域城鎮(zhèn)化的啟示[J].上海金融，2011，5：22-27.

[6]唐建，西部縣級城市城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式初探[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2010，30：132-135.

本文系西安市社會科學(xué)規(guī)劃基金項目《公共財政視角下西安城鄉(xiāng)一體化問題研究》（基金號：13IN08）階段性成果。