事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革:基于公平的視角

郭永芳

(安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠 233000)

根據(jù)事業(yè)單位的社會功能不同，可以將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三種類型。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知》(國發(fā)［2008］10號)明確規(guī)定:事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的適用范圍適用于分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是未來的發(fā)展趨勢，但由于目前部分省市的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點方案未能體現(xiàn)公平，在改革的過程中出現(xiàn)了一些問題，因此今后事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革需要在公平的原則下進(jìn)行。

一、社會保障公平的含義

實現(xiàn)社會公平是每個國家、社會和個人追求的目標(biāo)。什么是公平?當(dāng)代西方社會最早的公平理論是羅爾斯提出的公平正義論，羅爾斯［1］指出，公平是社會合作持續(xù)開展的動力，不能保障公平的社會制度，其分配結(jié)果肯定不是正義的。從時間序列的角度可以將公平劃分為起點公平、過程公平與結(jié)果公平。起點公平包括人生的起點或某一階段的起點或某一具體活動的起點要公平;過程公平是指個人或群體在社會活動中，能獲得發(fā)揮自身能力的機(jī)會平等，在公平原則的操作下公平競爭;結(jié)果公平包括相對結(jié)果公平和絕對結(jié)果公平。當(dāng)然，只有在起點公平與過程公平的基礎(chǔ)上，才有可能實現(xiàn)結(jié)果公平，所以起點公平與過程公平是保證結(jié)果公平的必要條件。

社會保障公平主要包含以下兩個方面:首先，社會保障的公平是相對公平。無論什么制度都沒有絕對公平，公平是相對的，社會保障的公平也應(yīng)該是相對公平，包括起點、過程和結(jié)果都是相對公平。其次，社會保障的待遇要差別對待。社會保障中的養(yǎng)老保險待遇要與個人的繳費水平、受教育年限和社會貢獻(xiàn)等相協(xié)調(diào)。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點方案未能體現(xiàn)公平原則

社會保障思想產(chǎn)生的根源就是人類對公平的訴求，而社會保障制度是公平原則的具體運用和實踐，因此，社會保障制度要體現(xiàn)公平的原則。但目前部分省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點方案未能體現(xiàn)公平的原則。

(一)未將機(jī)關(guān)一同納入改革范圍，導(dǎo)致機(jī)關(guān)與事業(yè)、企業(yè)之間的養(yǎng)老保險起點不公平

長期以來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險所需資金主要由財政負(fù)擔(dān)，單位和個人不需要繳納養(yǎng)老保險費用。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的初衷是為了減輕財政的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老待遇差別過大的問題。2008年2月29日，國務(wù)院常務(wù)會議決定山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度的改革試點工作，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。同年3月，又發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知》(國發(fā)［2008］10號)，同意實施由當(dāng)時勞動和社會保障部、財政部、人事部制訂的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》(以下簡稱改革試點方案)［2］。該改革試點方案適用于分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員，并未將機(jī)關(guān)的公務(wù)員納入到改革的范圍，因此導(dǎo)致養(yǎng)老保險的起點不公平，也就是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、企業(yè)之間的養(yǎng)老保險起點不公平。

(二)基本養(yǎng)老金的計發(fā)比例沒有考慮受教育年限，人力資本投資的價值未得到體現(xiàn)

改革試點方案中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)比例是根據(jù)繳費年限確定的，并沒有根據(jù)受教育年限的長短設(shè)計不同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)比例。這樣的制度設(shè)計會導(dǎo)致受教育年限越長，工作的年限越短，相應(yīng)的繳費年限也越短，退休后按照繳費的年限和繳費數(shù)額領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金越少，每月從個人賬戶上領(lǐng)取的養(yǎng)老金也越少的結(jié)果。該方案在養(yǎng)老的待遇上，未能體現(xiàn)人力資本投資的價值。

1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例沒有考慮受教育年限的因素

在事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點方案中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的計發(fā)比例相同。假設(shè)兩個人都是60歲退休，一位是高中畢業(yè)生或者是職高畢業(yè)生，18歲入職到企業(yè)，工作和繳費年限是42年;另一位是博士畢業(yè)生，28歲入職到事業(yè)單位，工作和繳費年限是32年。根據(jù)目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例，他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)數(shù)額如下:

高中畢業(yè)生基礎(chǔ)養(yǎng)老金=(當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徳缕骄べY+本人指數(shù)化月平均繳費工資)÷2×42×1%［3］

博士畢業(yè)生基礎(chǔ)養(yǎng)老金=(當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徳缕骄べY+本人指數(shù)化月平均繳費工資)÷2×32×1%［4］

如果按照上述公式計發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，博士畢業(yè)生比高中畢業(yè)生工作時間少了10年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例也少了10%，即使博士畢業(yè)生的工資計發(fā)基數(shù)多于高中畢業(yè)生，那么博士畢業(yè)生退休后領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額也很難超過高中畢業(yè)生，所以基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例沒有考慮受教育年限的因素，對于受教育年限較長的人來說是不公平的。

2.養(yǎng)老保險個人賬戶累積額不能體現(xiàn)受教育年限的差別

假設(shè)一個職工y歲參加工作，并參加養(yǎng)老保險，r歲退休，y歲時年工資Sy，工資增長率g，個人賬戶繳費率為d，個人賬戶的記賬利率為i，職工退休時養(yǎng)老保險個人賬戶累積額為Fr－y，據(jù)此建立養(yǎng)老保險個人賬戶模型:

我們可以以安徽省的數(shù)據(jù)為例，計算出不同受教育年限職工的養(yǎng)老保險個人賬戶累積額。2011年，安徽省職工平均工資是40640元，其中，國有單位40732元，集體單位是29205，其它單位是41649元［5］。假設(shè)在安徽省，2011年一名普通高中畢業(yè)生或一名職業(yè)高中畢業(yè)生入職時年齡是18歲，入職到企業(yè)的年收入是24000元(一般來說，高中畢業(yè)生剛?cè)肼殨r的工資水平會低于集體單位平均工資水平);2011年博士畢業(yè)生入職時年齡28歲，入職到事業(yè)單位的年收入是48000元(一般來說，博士畢業(yè)生入職時的工資水平高于所有單位平均工資水平)。2000－2011年，安徽省平均工資增長率為16.57%①根 據(jù)2012年安徽省統(tǒng)計年鑒計算得出。，由于這個工資增長率不具有可持續(xù)性，因此假設(shè)兩人的年工資增長率如下:2011－2020年，年工資增長率為12%;2021－2030年，年工資增長率為10%;2031－2040年，年工資增長率為8%;2041－2050年，年工資增長率為6%;2050年以后，年工資增長率為4%。再假設(shè)兩人的工作不發(fā)生中斷，并連續(xù)繳費，養(yǎng)老金個人繳費率均為8%②國 務(wù)院.關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定(國發(fā)［2005］38號)和關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知(國發(fā)〔2008〕10號)，都規(guī)定養(yǎng)老保險個人繳費率為8%。，記賬收益率為3.5%③個人賬戶記賬利率為一年期定期存款利率。，都是60歲退休，那么高中畢業(yè)生將在42年后退休，博士畢業(yè)生將在32年后退休，退休當(dāng)年不繳納養(yǎng)老保險費。根據(jù)養(yǎng)老保險個人賬戶模型和上面設(shè)置的參數(shù)計算得出的養(yǎng)老保險個人賬戶累積額如表1所示。

表1我們可以看出:一個高中畢業(yè)生在他工作的42年里，養(yǎng)老保險個人賬戶累積額是137.17萬元;一個博士畢業(yè)生在他工作的32年里，養(yǎng)老保險個人賬戶累積額是118.94萬元。也就是說，博士畢業(yè)生到退休時養(yǎng)老保險個人賬戶累積額比高中畢業(yè)生少18.23萬元。雖然博士畢業(yè)生入職時的工資水平是高中畢業(yè)生的兩倍，但由于博士畢業(yè)生比高中畢業(yè)生早十年退休，因此他的養(yǎng)老保險個人賬戶資金少于高中畢業(yè)生，這樣的結(jié)果對于受教育年限更長的博士畢業(yè)生來說是不公平的。

根據(jù)上面的分析，我們可以得出如下的結(jié)論:如果在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例中不考慮受教育年限的因素，博士畢業(yè)生養(yǎng)老保險個人賬戶的累積額又少于高中畢業(yè)生，那么接受教育時間最長的博士畢業(yè)生，他們的養(yǎng)老金必然會少于高中畢業(yè)生。一般來說，博士畢業(yè)生對社會的貢獻(xiàn)要比高中畢業(yè)生大很多，這種基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法對于受教育年限較長的人來說是不公平的。

(三)事業(yè)單位內(nèi)部老人和中人的差別養(yǎng)老處置辦法，造成養(yǎng)老待遇的結(jié)果不公平

改革試點方案中實行的是老人老辦法、新人新辦法。對于老人，還是按照原來的待遇發(fā)給養(yǎng)老金，并定期調(diào)整。如果是新人，由于他們離退休的時間還很長，在此期間養(yǎng)老保險制度還會不斷完善，不是現(xiàn)在要討論的問題。這里主要討論中人的養(yǎng)老待遇問題。試點方案規(guī)定:本方案實施后達(dá)到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金;個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系［4］。按照這個養(yǎng)老金計發(fā)辦法，假設(shè)一個人60歲退休，現(xiàn)在是46歲，已工作了24年(22歲大學(xué)畢業(yè))，離退休的時間還有14年，到60歲退休時他無法領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個人賬戶上的養(yǎng)老金也只能一次性領(lǐng)取。如果是這樣的話，他60歲以后就老無所養(yǎng)。這種基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，就造成老人和中人之間養(yǎng)老待遇的結(jié)果不公平。

(四)壟斷企業(yè)管理人員養(yǎng)老金高于事業(yè)單位職工，對事業(yè)單位人員不公平

在我國，企業(yè)管理人員大都實行年薪制，壟斷企業(yè)管理人員在職時的收入水平不僅比事業(yè)單位高，而且高出很多，他們的年薪從幾十萬到幾千萬不等。2010年城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資是36539元，而一些壟斷企業(yè)人員的工資水平不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)就業(yè)人員的平均工資水平(如，電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)職工平均工資是47309元，金融業(yè)是70146元)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于教育行業(yè)38968元的平均工資水平［6］。中國的富人不是權(quán)貴，就是私營企業(yè)的擁有者，或者是國有企業(yè)的老總。2011年福布斯全球富豪排行榜中，中國大陸有115人進(jìn)入榜單，所有進(jìn)入富豪排行榜的人都是企業(yè)家，沒有一名院士或者教授。中國的中產(chǎn)階級也主要由企業(yè)特別是由壟斷企業(yè)的中層管理人員所組成。由于企業(yè)中高層管理人員的年薪高，他們繳納養(yǎng)老保險的計費工資也就高，其個人賬戶繳納的養(yǎng)老保險費也就越多。雖然城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老制度和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

試點方案都規(guī)定:參保人員的工資收入為繳費工資，參保人員工資收入超過各省在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入繳費工資，但是他們的繳費工資還是比事業(yè)單位人員高出許多。這樣就會使得壟斷企業(yè)管理人員不僅在職時的收入水平比事業(yè)單位人員高，而且退休以后基本養(yǎng)老金的待遇也比事業(yè)單位人員高。同時，大部分壟斷企業(yè)管理人員還有較高的企業(yè)年金，他們的養(yǎng)老金數(shù)額總體比事業(yè)單位高。這樣的差別養(yǎng)老待遇，讓事業(yè)單位很難吸引到高素質(zhì)的人才。

表1 養(yǎng)老保險個人賬戶累積額

三、體現(xiàn)公平的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革路徑

(一)用法律保障養(yǎng)老保險制度的公平

雖然中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議于2010年10月28日通過了《中華人民共和國社會保險法》，但這個法律是上位法，只有第二章是對基本養(yǎng)老保險制度的法律規(guī)定，其法律條文主要是原則性的規(guī)定，需要制定與之配套的下位法，才能保障養(yǎng)老保險制度改革的順利進(jìn)行。目前，無論是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革，還是事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的相關(guān)內(nèi)容，都是由各種實施辦法組成，沒有上升到法律的層次，因此需要在征求各方意見的基礎(chǔ)上，制定《社會養(yǎng)老保險法》來保障各種社會養(yǎng)老保險制度改革的進(jìn)行，以避免出現(xiàn)因各類養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一、養(yǎng)老待遇差別大而產(chǎn)生較強(qiáng)的社會不公平感的問題。

(二)將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一同納入養(yǎng)老保險制度改革的范圍

目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險費用主要由財政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致企業(yè)單位與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險待遇差別較大，由此引起了社會不公平。開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的目的主要有兩個:一是要減輕財政負(fù)擔(dān)。二是要順應(yīng)民意，實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險待遇公平。但是，如果養(yǎng)老保險制度改革只把事業(yè)單位職工作為改革的對象，機(jī)關(guān)的公務(wù)員仍然游離于改革的范疇之外，不僅不能徹底地減輕財政負(fù)擔(dān)，社會的不公平感依然存在;而且，公務(wù)員在職時的各種待遇本來就高于其他單位人員，如果其養(yǎng)老待遇繼續(xù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他社會群體，社會的不公平感會更加強(qiáng)烈，公眾對政府的滿意度將會受到影響。

1991年6月國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，以及后來出臺的各種完善職工養(yǎng)老保險制度的辦法，主要是針對企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度，并未將事業(yè)單位，特別是公益性事業(yè)單位納入到養(yǎng)老保險制度改革的范圍，也就說明機(jī)關(guān)和事業(yè)單位性質(zhì)相同。雖然公務(wù)員與事業(yè)單位人員的職責(zé)、分工不同，但都是從事公共管理和服務(wù)的人員，如果要進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革，就應(yīng)該把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一起納入改革的范圍。這樣不僅能徹底地減輕財政的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，也不會導(dǎo)致起點不公平。

(三)基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)比例要考慮受教育年限因素

根據(jù)上面對高中畢業(yè)生和博士畢業(yè)生的工資水平、工作年限和養(yǎng)老保險的繳費假設(shè)分析可知:一個人受教育的年限越長，其工作的年限就相應(yīng)減少，繳納養(yǎng)老保險的年限也會相應(yīng)減少。根據(jù)目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，一名博士畢業(yè)生要比一名高中畢業(yè)生的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例少10%，而前者的養(yǎng)老保險個人賬戶累積額又比后者少18.23萬元。這樣會出現(xiàn)受教育年限長反而領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金少的情況。因此在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例中要考慮受教育年限的因素，對接受了本科及以上全日制教育的人員，其非在職教育的年限應(yīng)視同繳納了養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶的年限，以提高其基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例。

(四)妥善解決老人、中人之間的養(yǎng)老待遇水平問題

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點方案遵循的是老人老辦法、新人新辦法的原則，對于中人的養(yǎng)老金計發(fā)規(guī)定如下:本方案實施前參加工作、實施后退休且個人繳費年限累計滿15年的人員，按照合理銜接、平穩(wěn)過渡的原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金［4］。但是對于那些在事業(yè)單位已經(jīng)工作了二十多年，離退休年齡不足十五年的職工，就無法領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個人賬戶也要一次性支付。因此，對養(yǎng)老保險制度改革實施以前參加工作、改革后退休的事業(yè)單位職工，其改革前在事業(yè)單位的工作年限應(yīng)視同繳費(包括社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶)。只有這樣，中人的養(yǎng)老待遇才有保障。否則，距退休年齡不足十五年的這部分中人退休后無法領(lǐng)取到基礎(chǔ)養(yǎng)老金和按月領(lǐng)取的個人賬戶中的養(yǎng)老金。

(五)以職業(yè)年金制度體現(xiàn)高素質(zhì)人才的價值

職業(yè)年金是養(yǎng)老保險的第二個支柱。為了更好地保障公職人員退休后的基本生活，大多數(shù)國家都為公職人員建立了職業(yè)年金。職業(yè)年金制度既增強(qiáng)了公職人員的激勵水平，也減輕了國家的負(fù)擔(dān)，同時又保證了公職人員退休后的養(yǎng)老待遇。

事業(yè)單位實行職業(yè)年金制度不僅能夠保障其工作人員退休后的養(yǎng)老待遇水平，而且也是其吸引高素質(zhì)人才的一個重要條件。當(dāng)前我國許多企業(yè)都為技術(shù)和管理人員建立了企業(yè)年金，高素質(zhì)的人才在企業(yè)就職，不僅其在職時的收入水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事業(yè)單位職工，其退休后的養(yǎng)老待遇也高于事業(yè)單位職工。因此為了吸引高素質(zhì)的人才到事業(yè)單位就職，以保障公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、高效，各事業(yè)單位可以根據(jù)實際情況，為不同類別的人員設(shè)計差別待遇的職業(yè)年金，以體現(xiàn)高素質(zhì)人才的價值。

［1］鄭巖，楊志宏.社會保障與社會公平相關(guān)性的理論分析［J］.稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2011(4):51－55.

［2］桂世勛.改革我國事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度的思考［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010(3):71－75.

［3］國務(wù)院.關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定(國發(fā)［2005］38號)［EB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/4c43f279a26925c52dc5bf05.html.

［4］國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知(國發(fā)［2008］10號)［EB/OL］.http://www.lawlib.com/law/law_view.asp?id=305811.

［5］安徽省統(tǒng)計局.2012 年安徽統(tǒng)計年鑒［EB/OL］.http://ishare.iask.sina.com.cn/f/33803521.html.

［6］國家統(tǒng)計局.2011 年國家統(tǒng)計年鑒［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm.