我國體育行政部門及有關(guān)體育組織的法律地位與管理權(quán)屬研究*

王海明，王 培

（武漢體育學(xué)院 繼續(xù)教育學(xué)院，湖北 武漢 430079）

運動項目管理體制改革是體育管理體制改革最重要的內(nèi)容之一，也是推進運動項目協(xié)會實體化的關(guān)鍵所在。本研究旨在運用行政法學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)理論知識，從法學(xué)的視角對我國運動體育管理主體的法律地位、權(quán)力來源、管理權(quán)限等問題進行探討。

1 我國運動項目管理主體的法律地位

1.1 國家體育總局的法律地位

（1）行政主體。國家體育總局是由原國家體育運動委員會根據(jù)第九屆全國人民代表大會會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)［1998］5 號）改組而成的，它是根據(jù)《中華人民共和國國務(wù)院組織法》依法設(shè)立的管理國家體育事務(wù)的國務(wù)院直屬正部級辦事機構(gòu)。作為國務(wù)院主管全國體育工作的體育行政部門，國家體育總局的首要法律地位應(yīng)是國家級行政機構(gòu)，對包括運動項目管理在內(nèi)的全國體育工作負有最高的行政管理職責(zé)。

（2）民事主體。由于體育運動是一項全社會的事業(yè)，所以在開展體育運動的過程中，無論是競技體育還是社會體育都涉及到大量民事問題。為了適應(yīng)工作的需要，國家體育總局在處理體育運動中的各類民事問題時，又必須以民事主體的身份出現(xiàn)，否則其職能將無法實現(xiàn)。此時，國家體育總局的法律地位就表現(xiàn)為一種民事主體。

1.2 全國性單項運動協(xié)會的法律地位

（1）社會團體法人。全國性單項運動協(xié)會社會團體法人法律地位的取得決定于兩個方面：一是內(nèi)部成員的一致贊同；二是國家法律的許可和確認。全國性單項運動協(xié)會作為其各成員利益的共同代表者，它代表著各成員在根本利益一致上的集體意志，由此確立了全國性單項運動協(xié)會社會團體法人最基本、最原始的法律地位，也是其依據(jù)國家法律、法規(guī)授權(quán)行使體育行政管理職能的前提。根據(jù)我國《體育法》第五章的有關(guān)規(guī)定，全國各單項運動協(xié)會是管理本運動項目的體育社會團體法人。

（2）體育法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體。我國《體育法》授權(quán)各單項運動協(xié)會對本項目的運動員實行注冊管理，并負責(zé)管理全國單項體育競賽。這就是說，全國各單項運動協(xié)會依據(jù)我國《體育法》和有關(guān)體育法規(guī)的明確授權(quán)，享有對本運動項目的行政管理權(quán)。從法學(xué)角度來看，在行使體育法律、法規(guī)所授職能時，全國性各單項運動協(xié)會需注意以下幾個問題：第一，全國性單項運動協(xié)會在行使體育法律、法規(guī)所授職能時其法律地位應(yīng)是行政主體；第二，全國性單項運動協(xié)會在行使體育法律、法規(guī)規(guī)定的職能時，必須以自己的名義獨立行使，并由其自身就行使所授職權(quán)的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；第三，全國性單項運動協(xié)會在非行使行政職能的場合，不享有行政權(quán)，因而也不具有行政主體的法律地位。

（3）民事主體。全國性單項運動協(xié)會作為其成員共同利益的代表人，需要與其他市場主體進行必要的民事活動與交往，如代表其全體成員開展經(jīng)營活動，實現(xiàn)其成員總體利益的最大化，同時為發(fā)展本運動項目籌集和積累資金等。因此，全國性單項運動協(xié)會必須具備民事主體的法律地位，應(yīng)通過法律擬定其相應(yīng)的權(quán)利能力和行為能力。

1.3 運動項目管理中心的法律地位

（1）事業(yè)法人。運動項目管理中心事業(yè)法人法律地位的取得主要來自于其設(shè)立時的法律依據(jù)—《國家體委運動項目管理中心工作規(guī)范暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。該規(guī)定明確指出：“運動項目管理中心是承擔(dān)運動項目管理職能的國家體委直屬事業(yè)單位”，再結(jié)合各運動項目管理中心自建立以來所行使的各項實際職能及其活動性質(zhì)來看，也完全符合事業(yè)法人的特征。因此，運動項目管理中心的法律地位應(yīng)當(dāng)是事業(yè)法人。

（2）行政機關(guān)委托的組織。運動項目管理中心是國家體育總局委托授權(quán)的事業(yè)單位，所以，它不是一級行政主體，不具有行政主體的法律地位。根據(jù)《暫行規(guī)定》第11 條運動項目管理中心并不具備獨立的行政行為能力，它在行使一定的行政職能時是基于國家體育行政機構(gòu)的委托，而非基于法律、法規(guī)的授權(quán)，且其必須以委托行政機關(guān)的名義進行，并且由委托行政機關(guān)對其行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2 我國運動項目管理主體的管理權(quán)力來源

2.1 國家體育總局的管理權(quán)力來源

根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》第89 條行政權(quán)集中于中央的規(guī)定，國務(wù)院依據(jù)《國務(wù)院組織法》，按照法定程序設(shè)置各部委的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部委的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部委的全國性的行政工作。換言之，國務(wù)院可經(jīng)法定程序設(shè)定國家體育總局具體管理哪些行政事務(wù)。在實踐中，國務(wù)院多通過制定相應(yīng)的行政法規(guī)來規(guī)定國家體育總局的管理權(quán)力。由此可見，國家體育總局的管理權(quán)力來源于有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，它是依法對全國的體育工作，包括運動項目發(fā)展的各類事務(wù)進行宏觀管理。

2.2 全國性單項運動協(xié)會的管理權(quán)力來源

（1）根據(jù)《體育法》的授權(quán)取得管理權(quán)。我國《體育法》第31 條第3 款規(guī)定：全國性單項體育競賽由該項目的全國性協(xié)會負責(zé)管理。在《體育法》規(guī)定的全國性單項運動協(xié)會所享有的管理權(quán)中，有一部分就屬于國家體育行政機關(guān)所行使的權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，如授權(quán)各全國性單項運動協(xié)會對本項目的運動員實行注冊管理，并負責(zé)管理全國單項體育競賽等原由體育行政機關(guān)所行使的權(quán)力。還有一部分管理權(quán)是通過立法時規(guī)定的援引性條款，以確認的方式賦予各全國性單項運動協(xié)會按照協(xié)會章程所行使的部分自律性管理權(quán)，以使其具有法律約束力。如《體育法》規(guī)定，對在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為，由體育社會團體按章程規(guī)定給予處罰。這就是說，全國性單項運動協(xié)會通過體育法律、法規(guī)的明確授權(quán)獲得對本項目的管理權(quán)。因此，法律、法規(guī)授權(quán)是全國性單項運動協(xié)會管理權(quán)力的一個重要來源。

（2）根據(jù)協(xié)會章程（契約）約定取得管理權(quán)。全國性單項運動協(xié)會對競賽表演業(yè)的管理權(quán)除來源于國家法律的明確授權(quán)外，還有部分是由其成員（如職業(yè)體育俱樂部）通過一定的機構(gòu)和程序賦予全國性單項運動協(xié)會的自律性管理權(quán)。各職業(yè)體育俱樂部作為獨立的企業(yè)法人，均以追求自身利益的最大化為首要目標(biāo)，在市場經(jīng)濟體制中，各俱樂部之間存在著多方面的競爭，優(yōu)勝劣汰。因此，各職業(yè)俱樂部為實現(xiàn)自身的發(fā)展必須聯(lián)合起來，通過簽訂契約將自己的某些權(quán)利轉(zhuǎn)讓予各俱樂部利益的共同代表人—單項運動協(xié)會，再由協(xié)會代表各俱樂部經(jīng)營聯(lián)賽，協(xié)調(diào)各俱樂部之間的競爭，從而實現(xiàn)全體成員利益的最大化。

2.3 運動項目管理中心的管理權(quán)力來源

運動項目管理中心對運動項目的管理權(quán)力主要來源于國家體育總局的委托授權(quán)。此外，還有一部分管理權(quán)力來自于國家體育總局的分權(quán)，如根據(jù)我國行政管理體制改革的需要，根據(jù)第九屆全國人民代表大會會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)［1998］5 號）的要求，國家體育總局將一部分行政管理職能如研究和指導(dǎo)優(yōu)秀運動隊伍的建設(shè)和業(yè)余訓(xùn)練工作的職能等，交由所屬事業(yè)單位（運動項目管理中心）承擔(dān)。

3 我國運動項目管理主體的管理權(quán)限

3.1 國家體育總局的管理權(quán)限

國家體育總局作為國務(wù)院直屬體育行政部門主管全國體育工作的行政部門，對運動項目的管理權(quán)力屬于行政權(quán)，其來源應(yīng)為法律、法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)《國家體育總局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱《編制規(guī)定》）（國辦發(fā)（1998）5 號）的規(guī)定，國家體育總局對運動項目的管理權(quán)限主要體現(xiàn)在以下四個基本方面：（1）研究擬定體育工作的政策法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督實施；（2）指導(dǎo)和推動體育體制改革，制定體育發(fā)展戰(zhàn)略，編制體育事業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域性體育發(fā)展；（3）統(tǒng)籌規(guī)劃競技體育發(fā)展，研究和平衡全國性體育競賽、競技運動項目設(shè)置與重點布局，組織開展反興奮劑工作；（4）研究擬定體育產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展體育市場，制定體育經(jīng)營活動從業(yè)條件和審批程序。

3.2 全國性單項運動協(xié)會的管理權(quán)限

根據(jù)全國性單項運動協(xié)會對運動項目管理權(quán)力的不同來源，亦即根據(jù)《體育法》的管理授權(quán)和協(xié)會章程（契約）約定取得的自律性管理權(quán)，全國性單項運動協(xié)會在運動項目管理方面的管理權(quán)限也主要表現(xiàn)在兩個基本方面：（1）根據(jù)《體育法》的授權(quán)所享有的對運動項目的行政管理權(quán)限。根據(jù)《體育法》對全國性單項運動協(xié)會管理職能的規(guī)定，全國性單項運動協(xié)會對運動項目享有運動項目發(fā)展與管理、運動項目代表隊、運動員注冊管理、運動項目管理方面的處罰等管理權(quán)限；（2）根據(jù)協(xié)會章程（契約）約定取得的對運動項目的管理權(quán)限。全國性單項運動協(xié)會對運動項目的管理權(quán)限還包括項目自治規(guī)章制定、日常管理、經(jīng)營開發(fā)、教練員和裁判員的培訓(xùn)、自律性處罰、糾紛處理和其他一些具體的管理事務(wù)等權(quán)限。

3.3 運動項目管理中心的運動項目管理權(quán)限

在我國，國家體育總局所轄各運動項目管理中心對運動項目的管理權(quán)限與全國性單項運動協(xié)會的運動項目管理權(quán)限在很多方面是重合的。這主要是根據(jù)《暫行規(guī)定》第2 條的規(guī)定：“運動項目管理中心是承擔(dān)運動項目管理職能的國家體委直屬事業(yè)單位，是所管項目全國單項運動協(xié)會的常設(shè)辦事機構(gòu)，負責(zé)所管項目的各項工作”。該規(guī)定賦予運動項目管理中心對運動項目具有策劃、規(guī)劃制定、運動員注冊與轉(zhuǎn)會管理、資格評審、競賽管理、經(jīng)營開發(fā)等管理權(quán)限，這就使運動項目管理中心和全國單項運動協(xié)會在管理職能上混為一體，但由于二者對運動項目行使管理職能時的法律地位不同，故在一定程度上造成了運動項目管理上的混亂。

4 我國運動項目管理主體的未來發(fā)展

（1）國家體育總局應(yīng)切實加強對運動項目的宏觀管理。國家體育總局作為國務(wù)院直屬主管全國體育工作的行政機構(gòu)應(yīng)切實轉(zhuǎn)變職能，加強對運動項目的宏觀管理，制定有利于運動項目發(fā)展的政策法規(guī)，提供運動項目發(fā)展必備的公共產(chǎn)品，設(shè)計并建立與運動項目相配套的產(chǎn)權(quán)交易制度，聯(lián)合有關(guān)部門為運動項目發(fā)展?fàn)幦∮欣耐顿Y政策和稅收政策，從而為運動項目的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境與條件。

（2）建立、健全我國運動項目管理的法律法規(guī)體系。健全的運動項目管理法律法規(guī)是運動項目發(fā)展的重要保障，它主要包括運動項目管理主體法、運動項目宏觀調(diào)控法、市場競爭與規(guī)制法以及完善的訴訟機制和體育仲裁法等，從而引導(dǎo)運動項目管理向市場化和法治化方向發(fā)展。

（3）在立法中明確規(guī)定運動項目管理主體的管理權(quán)限。運動項目管理主體對運動項目的管理權(quán)限，特別是行政管理權(quán)應(yīng)由法律予以明確授權(quán)，遵循權(quán)力法定原則，對運動項目管理主體的管理權(quán)力進行顯性規(guī)定，即通過法律以列舉的方式明確規(guī)定各管理主體所享有的各種權(quán)力。沒有明文規(guī)定的即為禁止。在此基礎(chǔ)上應(yīng)進一步推進體育運動協(xié)會實體化進程，使之能獨立運作，行使對運動項目的微觀管理。應(yīng)將運動項目管理中心的管理權(quán)限限定在各項目的事業(yè)管理和宏觀管理上，盡力避免它與單項運動協(xié)會管理權(quán)限的重合或交叉，以有效杜絕運動項目管理權(quán)限的混亂。

（4）建立和完善對運動項目管理主體的監(jiān)督制衡機制，防止運動項目管理主體權(quán)力的濫用。根據(jù)“市民社會三分法”理論，要進一步推進體育運動協(xié)會的實體化進程，有條件的項目如足球等，可以試行取消項目管理中心，施行完全的協(xié)會制，使之真正成為各成員、特別是職業(yè)體育俱樂部的利益代表，使各成員具備對運動項目管理主體進行監(jiān)督的條件，對運動項目管理主體的管理權(quán)力進行切實監(jiān)督，維護運動項目的行業(yè)利益和各成員的利益，避免運動項目管理主體對其成員利益的損害，從而促進各運動項目穩(wěn)定、良性的發(fā)展。

［1］肖宗濤.對《體育法》賦予體育社會團體處罰權(quán)的研究［J］.武漢體育學(xué)院學(xué)報，2002（5）：32-35.

［2］鮑明曉.體育產(chǎn)業(yè)——新的經(jīng)濟增長點［M］.北京：人民體育出版社，2000.

［3］熊文釗.現(xiàn)代行政法原理［M］.北京：法律出版社，2000.