我國城市公交改革有效性問題研究

文/季嬋燕（中共衢州市委黨校，浙江衢州 324000）

一、導(dǎo)言

城市公共交通（本文所討論的是以汽車為運輸工具的城市公共交通）作為重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，不僅與老百姓的生活息息相關(guān)，而且也關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、城市品味、節(jié)能減排、交通擁堵等，因此，城市公共交通改革成為人們關(guān)心的重要話題。20世紀90年代前后，我國城市公交經(jīng)歷了一輪大規(guī)模的民營化改革，但最近幾年，不少城市又掀起了一股公交國有化旋風(fēng)。

對于城市公交民營化和再國有化改革效果，人們的評價各不相同。周小梅（2011）認為，民營化能夠有效緩解財政壓力，打破城市公用行業(yè)的壟斷格局，促進政企分離，滿足城市化過程中公眾對公用產(chǎn)品的需求［1］。 王俊豪（2011）認為，民營化出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失、價格上漲過快、服務(wù)難以保障、政府承諾缺失等負面效應(yīng)［2］。 朱潔（2011）認為，城市公交民營化有利于增強公交企業(yè)的競爭意識，促進管理水平的提高，但存在追求壟斷經(jīng)營、擾亂營運秩序、影響和諧穩(wěn)定等問題［3］。而對于城市公交再國有化，人們在贊許服務(wù)質(zhì)量提高的同時，也存在著城市公交國有化因政府無力支付巨額虧損、經(jīng)營效率低下等而難以為繼、再一次改弦易轍的疑慮。筆者曾就城市公交民營化和國有化問題，在近80名處級和科級干部中做過問卷調(diào)查和討論，結(jié)果贊成民營化和國有化的幾乎各占一半，由此可見民營化和國有化利弊之爭相當激烈。對城市公交改革效果之所以會有如此截然不同的評價，在于缺乏一個評價改革有效性的共同標準。本文試圖提出一套城市公交改革有效性的評價標準，然后利用這一標準評價城市公交民營化和國有化改革的有效性，最后研究提高城市公交改革有效性的路徑。

二、城市公交改革有效性的評價標準

目前國內(nèi)還沒有見到評判城市公交改革成敗得失標準的研究成果，但有學(xué)者對城市公交行業(yè)服務(wù)水平的評價標準以及業(yè)績評價體系進行過研究。 如金寧等（2008）從乘客滿意度的角度［4］，楊曉光等（2010）從乘客對服務(wù)感知的角度分別建立了城市公交行業(yè)服務(wù)水平的評價指標體系［5］，但這些評價指標體系僅從乘客單方面去衡量，且只針對服務(wù)質(zhì)量進行評價，顯然這種思路不適合用來構(gòu)建具有多主體、多層次、多目標的公交改革有效性評價標準。王海燕等（2011）對城市公交行業(yè)績效評價體系作了系統(tǒng)的研究，從多主體協(xié)同參與的角度，將公交行業(yè)績效評價體系分為行業(yè)環(huán)境和資源評價、公交企業(yè)運營服務(wù)評價、相關(guān)主體滿意度評價三個基本模塊，每個模塊又分為若干子模塊，然后根據(jù)需要對某個子模塊進行單獨評價，或者將各子模塊進行靈活組合，從而構(gòu)成公交行業(yè)宏觀（政府）、中觀（企業(yè)）和微觀（線路）三個不同層面的績效評價體系［6］。這種評價體系從乘客、企業(yè)以及政府等多維主體的角度去構(gòu)建，能夠比較全面地評判城市公交行業(yè)績效，為本文建立城市公交改革有效性標準提供了借鑒。

城市公交改革涉及到乘客、企業(yè)和政府三個主體，因此城市公交改革有效性應(yīng)由這三個主體的滿意度決定，而三個主體的滿意度又由價格、服務(wù)質(zhì)量和補貼三個因素決定。三個主體的滿意度與三個因素之間的關(guān)系如圖1所示。

城市公交作為公用事業(yè)，價格受政府管制，由政府決定，對乘客和企業(yè)而言屬于外生變量。政府在確定價格時，要綜合考慮財力、居民的承受能力和周邊城市價格水平。政府財力雄厚，能夠給予企業(yè)較多的補貼，則可以將價格定在較低水平。周邊經(jīng)濟發(fā)展水平相近的城市，價格通常比較接近。乘客的滿意度與價格成反比，價格越低，乘客越滿意。企業(yè)希望價格適中。企業(yè)的目標是利潤最大化，而利潤與價格之間的關(guān)系類似拉弗曲線（Laffer Curve），如果價格太高，部分乘客將會選擇其它交通工具，利潤反倒會下降；另外，價格太高，政府補貼將減少，企業(yè)利潤也會受到影響。

圖1 評判城市公交改革有效性的三個主體與三個因素之間的關(guān)系

服務(wù)質(zhì)量包括快速便捷、準點準時、安全舒適等，由企業(yè)決定。通常企業(yè)會將服務(wù)質(zhì)量控制在政府能夠容忍的最低標準上。一方面，企業(yè)有足夠的激勵盡量降低服務(wù)質(zhì)量，因為企業(yè)一旦獲得城市公交經(jīng)營權(quán)，在合同期內(nèi)就具有了壟斷的性質(zhì)，在政府價格管制下，會通過降低服務(wù)質(zhì)量來變相提高價格以獲得更多利潤。另一方面，企業(yè)必須保證服務(wù)質(zhì)量達到政府能夠容忍的最低標準，否則會招致政府的嚴厲監(jiān)管或者被取消經(jīng)營資格。乘客的滿意度與服務(wù)質(zhì)量成正比，服務(wù)質(zhì)量越高，乘客越滿意。政府的滿意度與服務(wù)質(zhì)量密切相關(guān)，但并非服務(wù)質(zhì)量越高越滿意。因為政府明白，補貼數(shù)量是服務(wù)質(zhì)量的決定因素之一，服務(wù)質(zhì)量越高，意味著給予企業(yè)的補貼越多，在財力緊張的情況下，地方政府對服務(wù)質(zhì)量的要求常常是“量力而行”，只要服務(wù)質(zhì)量與政府補貼的數(shù)量相稱，只要多數(shù)居民能夠接受，政府就是滿意的。

補貼是政府對城市公交正外部性和價格管制的經(jīng)濟補償，由政府決定。對政府而言，補貼的數(shù)量越少，補貼的績效越好，滿意度越高。對企業(yè)而言，在價格和政府的最低服務(wù)標準一定的情況下，補貼越多越滿意。

三、城市公交民營化和國有化改革有效性的評價

按照上述城市公交改革有效性的評價標準，對20世紀90年代前后的公交民營化改革和最近幾年掀起的公交國有化改革有效性進行粗略評價。其中乘客、企業(yè)和政府對三個因素的滿意度評價來源于三個方面：一是筆者對近80名處級和科級干部的問卷調(diào)查，二是筆者對8家多年從事城市公交運營的私人業(yè)主的調(diào)查，三是筆者收集的有關(guān)城市公交改革新聞報道。通過對上述三方面信息的綜合，得出乘客、企業(yè)和政府對公交改革滿意度的大體評價，具體見表1。表1中，評價主體認為與自身利益無關(guān)的因素不作評價，用“—”表示，其余的則用滿意、一般和不滿意來表達。如再國有化后的公交企業(yè)，雖然實行獨立核算，但不實行自負盈虧，所以對價格、補貼不關(guān)心，對各因素全部不作滿意度評價。

城市公交民營化改革時期，從乘客角度看，對價格滿意；認為民營化極大地緩解了城市公交短缺的難題，方便了百姓出行；但是存在不準時準點、不安全舒適等問題，如故意甩站甩客、不按時發(fā)車、不按規(guī)定季節(jié)開空調(diào)、爭搶進站、變道超車、闖紅燈、車輛及車內(nèi)設(shè)施破舊不堪、衛(wèi)生狀況差等?？傮w上，乘客對服務(wù)質(zhì)量經(jīng)歷了從基本滿意到不滿意到很不滿意的階段①乘客滿意度的這種變化，與車況變差、車主有意識地降低服務(wù)質(zhì)量、乘客要求提高等因素有關(guān)。。從企業(yè)角度看，對價格基本認可，但隨著燃料、人工成本等增加，有提價的訴求；對政府補貼不滿意，認為改革初期政府不但不給予補貼，反而收取特許經(jīng)營費，到后期才給予一定的補貼，即使給予補貼，也無法完全彌補政策性虧損，因此只有通過降低服務(wù)質(zhì)量和標準來降低運營成本。從政府角度看，對服務(wù)質(zhì)量的滿意度與乘客基本相同；對民營化時期的補貼數(shù)量滿意，對補貼的績效滿意，認為政府沒有補貼或者少量補貼就解決了交通短缺的大問題，同時也正是因為補貼不足，政府作為對價，放松了對企業(yè)的監(jiān)管，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量和標準下降。

表1 城市公交民營化和國有化改革有效性評價一覽表

城市公交再國有化時期，從乘客角度看，對價格滿意；對快速便捷、準點準時、安全舒適等服務(wù)質(zhì)量方面評價很高，認為國有化解決了民營化時期的種種弊端。從企業(yè)角度看，國有化后企業(yè)無需自負盈虧，因此對價格、補貼等不再關(guān)心，不作滿意度評價。從政府角度看，對服務(wù)質(zhì)量滿意；對補貼數(shù)量和績效不滿意，因為公交再國有化后企業(yè)虧損嚴重，如浙江省縣級市樂清市，公交國有化后每月虧損達100萬元左右①見光明網(wǎng)2011年8月15日文章《乘車更舒適，票價更便宜，浙江樂清：公交回歸公益》。網(wǎng)址：http://politics.gmw.cn/2011-08/15/content_2454413.htm，全部由財政買單，財政補貼數(shù)量大，績效有待提高。

總體來看，城市公交無論是民營化改革還是再國有化改革，都沒有得到乘客、企業(yè)和政府的一致認同。民營化時期最大的問題在于城市公交的公益性缺失，企業(yè)服務(wù)質(zhì)量下降，政府沒有承擔起應(yīng)有的責(zé)任；國有化時期最大問題在于經(jīng)營績效下降，財政負擔加重。這就意味著城市公交改革需要進一步探索。

四、提高城市公交改革有效性的路徑

（一）市場失靈和政府失靈是城市公交改革有效性不高的根本原因

市場失靈是指市場不能或難以有效率地配置經(jīng)濟資源。城市公交行業(yè)的市場失靈主要由外部性、公共物品和壟斷造成。第一，城市公交為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、城市品味、節(jié)能減排、交通擁堵等多方面帶來有利影響，具有正外部性?！耙话愣裕诖嬖谕獠拷?jīng)濟的情況下，私人活動的水平常常要低于社會所要求的最優(yōu)水平?！保?］表現(xiàn)為城市公交供給不足，候車時間延長。解決的辦法，是政府給予企業(yè)一個恰好等于外部利益的補貼，以使市場供給達到社會所要求的最優(yōu)水平。第二，城市公交具有準公共產(chǎn)品屬性，“對于一個大社會當然是有很大利益的，但就其性質(zhì)說，設(shè)由個人或少數(shù)人辦理，那所得利潤決不能償其所費。”［8］因此，由“市場本身提供的公共物品通常將低于最優(yōu)數(shù)量，即市場機制分配給公共物品生產(chǎn)的資源常常會不足?！保?］此外，城市公交的公益性要求政府實行價格管制，將公交價格限定在均衡價格之下，同時對老人、學(xué)生、殘疾人士等提供免費或半價福利，使得市場供給的量進一步低于社會需要的量。表現(xiàn)為城市公交供給不足，故意甩站甩客以避開免費或半價乘客，不按時發(fā)車、不按規(guī)定季節(jié)開空調(diào)、不及時維護和更換車輛設(shè)施，企業(yè)出現(xiàn)政策性虧損。解決的辦法，是政府“通過向某些領(lǐng)域投入足夠的貨幣選票，使資源向那里流動。”［9］以增加市場供給，同時給予企業(yè)補貼以彌補政策性虧損。第三，城市公交需要投入大量的資本，且邊際成本呈遞減趨勢，具有自然壟斷的特征。我國城市公交民營化改革過程中，這種自然壟斷特征發(fā)生了新的變化：一方面政府采取特許經(jīng)營的方式，經(jīng)營者不能自由進出，獲得特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者擁有了一定區(qū)域范圍內(nèi)的壟斷經(jīng)營權(quán)，當政府實行價格管制后，在名義價格無法變動的情況下，采取降低服務(wù)質(zhì)量以次充好的策略變相提價，乘客的福利受到損失。另一方面獲得特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者，通常存在線路交叉重疊帶來的競爭，或者一條線路多個經(jīng)營者之間的競爭②在很多城市，民營化改革都是采取承包掛靠經(jīng)營為主的運營模式，存在一條線路上有許多車主經(jīng)營的情況，如浙江省樂清市，一條線路由幾輛車構(gòu)成，每輛車又分別有一到數(shù)個車主，由此形成了17條線路111輛公交車有160多個車主的局面。詳見《乘車更舒適，票價更便宜，浙江樂清：公交回歸公益》一文。，所以存在總體壟斷下的個體競爭。這種競爭與自由的市場競爭不同，不僅沒有帶來服務(wù)質(zhì)量的改善和效率的提高，反而造成車主之間爭搶進站、爭搶投幣乘客、變道超車、闖紅燈等讓乘客恐懼不安的行為。解決的辦法，是政府對市場進入和退出條件、服務(wù)標準進行嚴格的規(guī)制。

可見，城市公交市場化經(jīng)營不可避免會出現(xiàn)市場失靈，導(dǎo)致城市公交的公益性缺失，企業(yè)服務(wù)質(zhì)量下降，需要通過政府補貼和規(guī)制予以矯正。由于政府主導(dǎo)的民營化改革是以增加供給和減輕財政負擔為導(dǎo)向，所以改革初期不僅沒有給予經(jīng)營者補貼，反倒收取特許經(jīng)營費，作為對價，政府放松了對經(jīng)營者的規(guī)制，最終市場失靈造成的種種弊端完全表現(xiàn)出來。

政府在克服市場失靈或市場缺陷的過程中，“也會做出壞的決定或?qū)⒑芎玫挠媱潏?zhí)行得很糟，……也存在政府干預(yù)導(dǎo)致浪費或不恰當?shù)氖杖朐俜峙溥@樣的政府不靈”［9］。在城市公交國有化改革過程中，政府失靈主要表現(xiàn)為資源浪費或者財政資金使用低效率，其中既有政府的原因，也有國有公交企業(yè)的原因。對政府而言，“代理損失、評估產(chǎn)品價值的困難、有限競爭、包括公務(wù)員限制在內(nèi)的事先規(guī)則、作為市場失靈的官僚失敗”［10］導(dǎo)致了效率低下。對國有公交企業(yè)而言，效率最大化要求剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)相對應(yīng)(Milgrom＆Roberts，1992)①轉(zhuǎn)引自吳延兵：《國有企業(yè)雙重效率損失研究》，《經(jīng)濟研究》2012年第3期15-27。，然而對于只有獨立核算沒有真正自負盈虧的企業(yè)，并不滿足這一條件，因而也會導(dǎo)致效率低下。解決的辦法，就是利用市場在“公用事業(yè)中產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)提供上競爭所帶來的敏捷市場反應(yīng)和回應(yīng)能力、分散決策、服務(wù)的效率、成本節(jié)約及要素的聚積”［11］的比較優(yōu)勢，來彌補政府的不足。

（二）通過可競爭市場克服市場失靈和政府失靈

上述分析表明，克服市場失靈和政府失靈，涉及到三個關(guān)鍵因素：補貼數(shù)量、政府規(guī)制、市場競爭。嚴格地說，政府規(guī)制不存在技術(shù)困難，只要明確相關(guān)責(zé)任就可以落實。補貼數(shù)量的確定是一個難題，因為再精明的政府也計算不出外部利益和政策性虧損的準確數(shù)量，唯有通過競爭，讓市場定價，才能給出一個最接近真實情況的補貼數(shù)量。這樣，解決市場失靈和政府失靈就落腳到競爭上，落腳到如何將具有自然壟斷性質(zhì)的城市公交構(gòu)建為一個可競爭市場上。

1981年12月，鮑莫爾（W.J.Baumol）在就職美國經(jīng)濟學(xué)會主席的演說中，首次提出可競爭市場理論（The Theory of Contestable Markets）。1982年，鮑莫爾與美國西北大學(xué)教授約翰·潘扎爾（John C.Panzer）、普林斯頓大學(xué)教授羅伯特·威利格（Robert D.Willig）一起出版了《可競爭市場與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論》(1988年再版)一書，標志著可競爭性理論的形成。該理論認為，良好的生產(chǎn)效率和技術(shù)效率等市場績效，在傳統(tǒng)哈佛學(xué)派理想的市場結(jié)構(gòu)以外仍然是可以實現(xiàn)的，而無需眾多競爭企業(yè)的存在。它可以是寡頭市場，甚至是獨家壟斷市場，但只要保持市場進入的完全自由，只要不存在特別的進出市場成本，潛在競爭的壓力就會迫使任何市場結(jié)構(gòu)條件下的企業(yè)采取競爭行為。

按照可競爭市場理論，只要保持市場進出的完全自由，就能將城市公交這種具有自然壟斷屬性的行業(yè)構(gòu)建為一個可競爭市場。要保持市場進入的完全自由，關(guān)鍵是要減小進出市場成本。因為沉淀成本的大小決定企業(yè)從市場進退的難易程度，所以按照沉淀成本將城市公交劃分為兩大業(yè)務(wù)：一部分擁有大量沉淀成本，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、車輛購置等；一部分幾乎沒有沉淀成本，包括運營調(diào)度、票務(wù)管理、車輛保養(yǎng)維護等。可以考慮將這兩大業(yè)務(wù)進行分離，政府負責(zé)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、車輛購置、相關(guān)制度安排、監(jiān)管和獎懲等，企業(yè)負責(zé)按照既定標準進行運營。對于企業(yè)經(jīng)營部分，采取完全市場化的方式選擇經(jīng)營者，實現(xiàn)總體競爭下的規(guī)?；?jīng)營。由于競爭的存在，既能解決過去民營化改革中存在的補貼難題，解決經(jīng)營權(quán)壟斷下的大量經(jīng)營者之間的無序競爭，又能解決國有化改革中的低效率難題，從而“將傳統(tǒng)的企業(yè)市場和國家政府兩種組織工具的機能有機的結(jié)合起來，使其發(fā)揮各自的優(yōu)勢”［12］。

［1］周小梅.我國城市公用事業(yè)民營化的成效和問題［J］.管理現(xiàn)代化,2011（06）

［2］王俊豪，蔣曉青.我國城市公用事業(yè)民營化的負面效應(yīng)及其對策［J］.財經(jīng)問題研究,2011(09)

［3］朱潔.關(guān)于城市公交體制民營化改革的思考［J］.人民公交,2011(03)

［4］金寧，雋志才.基于顧客滿意度的城市公交服務(wù)水平［J］.吉林大學(xué)學(xué)報（工學(xué)版），2008（02）

［5］楊曉光，安健，劉好德，滕靖，張棟.公交運行服務(wù)質(zhì)量評價指標體系探討［J］.交通運輸系統(tǒng)工程與信息，2010，10（04）

［6］王海燕，唐潤，于榮，鄭繼媛.城市公交行業(yè)績效評價體系研究［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟,2011(03)

［7］高鴻業(yè)主編.西方經(jīng)濟學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.424，432

［8］亞當·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究（下卷）［M］.郭大力，王亞南譯.北京：商務(wù)印書館，1974.284

［9］保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.經(jīng)濟學(xué).（第十六版）［M］.蕭琛等譯，北京：華夏出版社，1999.29，232

［10］戴維·L·韋默，艾丹·R·維寧.政策分析——理論與實踐［M］.戴星翼，董驍，張宏艷譯，上海：上海譯文出版社，2003.180-181

［11］句華．公共服務(wù)中的市場機制——理論、方式與技術(shù)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006.44

［12］［美］埃利諾·奧斯特羅姆等．公共服務(wù)的制度建構(gòu)［M］．朱全喜等譯，上海:上海三聯(lián)書店，2000.20－21