試論無(wú)序上訪問(wèn)題解決機(jī)制——以?xún)?nèi)蒙古為例

文 王瑞娟，丁彩霞（..內(nèi)蒙古師范大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 000）

美國(guó)當(dāng)代政治學(xué)家亨廷頓說(shuō):“一個(gè)高度傳統(tǒng)化的社會(huì)和一個(gè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會(huì)，其社會(huì)運(yùn)行都是穩(wěn)定而有序的。而一個(gè)處在社會(huì)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會(huì)，往往充滿(mǎn)著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩?！保?］當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型過(guò)程中，利益格局激劇調(diào)整，政策環(huán)境復(fù)雜多變，社會(huì)矛盾集中顯現(xiàn)。傳統(tǒng)信訪制度執(zhí)行效果不盡人意，無(wú)序上訪現(xiàn)象大幅上增，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成較大的沖擊。因此，加強(qiáng)有關(guān)無(wú)序上訪問(wèn)題的研究十分必要和迫切。

一、信訪系統(tǒng)理論分析

（一）信訪系統(tǒng)運(yùn)行圖及分析

信訪制度是傳統(tǒng)中國(guó)政治結(jié)構(gòu)給民眾安排的一種特殊的訴愿體制，而所謂無(wú)序上訪，是指公民、法人或其他組織在信訪過(guò)程中，不按法定程序、不以法定方式或不到指定地點(diǎn)向政府提出建議，反映訴求、意見(jiàn)的行為或活動(dòng)。信訪機(jī)制，是指在信訪工作中，影響系統(tǒng)運(yùn)行的各因素的結(jié)構(gòu)、功能、及其相互關(guān)系，以及這些因素產(chǎn)生影響、發(fā)揮功能的作用過(guò)程和作用原理及其運(yùn)行方式。行政系統(tǒng)主體及其運(yùn)行都是在相互作用、相互調(diào)適的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自身的平衡發(fā)展的，政治學(xué)者戴維·伊斯頓提出了政治生活系統(tǒng)分析理論［2］來(lái)解決一切政治系統(tǒng)是如何設(shè)法在穩(wěn)定的或變化的環(huán)境中持續(xù)下去的問(wèn)題。筆者根據(jù)伊斯頓的政治系統(tǒng)分析理論和我國(guó)信訪工作的流程［3］，作出信訪系統(tǒng)機(jī)制運(yùn)行微觀圖（如圖1）:信訪人提出信訪事項(xiàng)，經(jīng)信訪部門(mén)登記、審核，告知信訪人是否屬于受理范圍，如果屬于受理范圍則信訪被輸入信訪辦理系統(tǒng)，經(jīng)信訪部門(mén)和各責(zé)任機(jī)構(gòu)(統(tǒng)稱(chēng)為當(dāng)局)處理，將其決策結(jié)果輸出并且反饋于信訪者。若信訪人對(duì)處理結(jié)果不滿(mǎn)意，則可以重復(fù)上訪（目前實(shí)行三級(jí)終訪機(jī)制）；對(duì)于不予受理和不再受理的事項(xiàng)，明確告知，再次登記的做勸返處理［4］。

圖1 信訪系統(tǒng)機(jī)制運(yùn)行微觀圖

公共政策工具總是處于一定的制度環(huán)境之中的，系統(tǒng)的運(yùn)行是系統(tǒng)內(nèi)溝通機(jī)制，監(jiān)督機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制，權(quán)、責(zé)、利的配置機(jī)制等機(jī)制協(xié)同運(yùn)作的結(jié)果。從控制論的角度來(lái)分析公共政策，公共政策實(shí)質(zhì)上是一個(gè)有效的信息流通過(guò)程。從信訪系統(tǒng)運(yùn)行圖可以看出，信訪過(guò)程的本質(zhì)即為信息流，信訪系統(tǒng)的運(yùn)行中最關(guān)鍵的機(jī)制就是信息溝通機(jī)制，信息傳播和反饋渠道是信訪系統(tǒng)的行政溝通要點(diǎn)。溝通機(jī)制是否能夠有效地運(yùn)行，直接關(guān)系到信訪功能的實(shí)現(xiàn)，這與信訪渠道是否通暢直接相關(guān)。在政治生活系統(tǒng)分析理論中，伊斯頓就各種“要求”的流通模式作了描繪，運(yùn)用這一模式，現(xiàn)將各種信訪渠道簡(jiǎn)述如下:通道A:“要求”沒(méi)有遇到任何困難就運(yùn)動(dòng)到了輸出階段；通道B:“要求”進(jìn)入系統(tǒng)后，由于一些原因而中途天折，比如事項(xiàng)本身不屬于信訪部門(mén)受理范圍，或者信訪事項(xiàng)受理后，未處理；通道C:這是個(gè)調(diào)節(jié)模式，“要求”在處理中，它的性質(zhì)、內(nèi)容被修改了。其中，渠道A 是信訪人最理想的情形，但這只占信訪案例的極少一部分，據(jù)調(diào)查只有5%的信訪問(wèn)題可在初次信訪中等到妥善處理。而渠道B、C 中，“輸出”與信訪人的“輸入”存在偏差，信訪人可能會(huì)對(duì)于決策輸出不滿(mǎn)意。輸出并非政治系統(tǒng)的終點(diǎn)，不滿(mǎn)意的部分信訪人就可能會(huì)通過(guò)反饋渠道再次將自己的愿望向本級(jí)或者上級(jí)信訪部門(mén)提出，或者采取集訪、鬧訪、纏訪、越級(jí)上訪等其他方式表達(dá)訴愿，這就產(chǎn)生了無(wú)序上訪問(wèn)題出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)可能性。

（二）影響信訪系統(tǒng)運(yùn)行的因素

直觀信訪系統(tǒng)運(yùn)行圖，信訪主體和信訪渠道構(gòu)成了信訪的主體框架，決定了信訪系統(tǒng)運(yùn)行的整體狀況。

信訪主體包括提出信訪事項(xiàng)的信訪人和處理信訪事項(xiàng)的當(dāng)局。信訪系統(tǒng)的運(yùn)行與當(dāng)局信訪工作者的規(guī)模與能力有密切關(guān)系。分布于各個(gè)位點(diǎn)的當(dāng)局越多，系統(tǒng)承載能力越強(qiáng)，能夠受理和辦理的要求也就越多。除了數(shù)量之外，更重要的是當(dāng)局處理問(wèn)題的能力。法制教育，權(quán)責(zé)明確，績(jī)效測(cè)評(píng)和適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)用都影響到信訪工作者的工作績(jī)效。

信訪渠道包括信訪事項(xiàng)的受理渠道和辦理渠道。受理渠道也就是信訪渠道的入口問(wèn)題，關(guān)乎信訪人的“要求”能否進(jìn)入渠道；辦理渠道即信訪渠道的出口問(wèn)題，是信訪機(jī)制運(yùn)行的核心所在，解決信訪事項(xiàng)進(jìn)入信訪途徑后，該信訪事項(xiàng)能否得到有權(quán)行政機(jī)關(guān)妥善辦理的問(wèn)題。在任何特定條件下，某一系統(tǒng)在特定的一段時(shí)間內(nèi)只能接受和處理有關(guān)要求的一定量信息。如果系統(tǒng)輸入超載，信訪絕對(duì)量大，內(nèi)容復(fù)雜，會(huì)極大消耗有限的資源。若渠道不暢，大量社會(huì)矛盾在信訪系統(tǒng)堆積，信訪人的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，對(duì)政府的信心減弱，可能會(huì)轉(zhuǎn)而尋求其他極端的解決途徑而影響社會(huì)的和諧，同時(shí)信訪制度傳遞民意、權(quán)利救濟(jì)的功能定位也就落空了。

二、無(wú)序上訪問(wèn)題產(chǎn)生的原因：基于內(nèi)蒙古的調(diào)查分析

《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)信訪條例》［5］第二條明確規(guī)定:自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照自身的性質(zhì)和履行職權(quán)的特點(diǎn)，堅(jiān)持“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的原則，認(rèn)真受理公民、法人或者其他組織的來(lái)信來(lái)訪。但執(zhí)行中，有的地方或者部門(mén)對(duì)信訪人反映問(wèn)題推諉塞責(zé)或者截訪堵訪，信訪人的愿望無(wú)法通過(guò)正常渠道進(jìn)入信訪程序，或者順利進(jìn)入處理渠道后，辦理渠道不暢，信訪事項(xiàng)效率低下，矛盾堆積，致使目前信訪量逐級(jí)增大，呈“倒金字塔”型，無(wú)序上訪問(wèn)題不易解決。本應(yīng)在事發(fā)當(dāng)?shù)睾突鶎咏鉀Q的，卻越級(jí)上訪甚至到中央機(jī)關(guān)求決，本應(yīng)一次性解決的，卻因有關(guān)責(zé)任單位處理不到位，造成群眾反復(fù)上訪、越級(jí)上訪、違規(guī)上訪。內(nèi)蒙古自治區(qū)無(wú)序上訪問(wèn)題突出表現(xiàn)在無(wú)序的越級(jí)進(jìn)京上訪絕對(duì)量大，常與集訪、鬧訪、纏訪伴生，群眾訴求有合理性但措施違規(guī)。2009 年內(nèi)蒙古群眾進(jìn)京到重點(diǎn)地區(qū)和敏感部位無(wú)序上訪1399 人次，其中，集體非正常訪44 批次440 人次，個(gè)體訪959 人次。從訴求事項(xiàng)看，主要集中在勞動(dòng)和社會(huì)保障(25.1%)、農(nóng)村土地征用(18.7%)、涉法涉訴(13.4%)、城鎮(zhèn)房屋拆遷(7.7%)、企業(yè)改制(6.5%)、三農(nóng)問(wèn)題(5.6%)等6 個(gè)方面（資料來(lái)源：根據(jù)2009 年《內(nèi)蒙古年鑒》整理）。

大量無(wú)序上訪出現(xiàn)的根源，主要涉及以下幾個(gè)方面：

1.當(dāng)局權(quán)、責(zé)不明確：現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。橫向上，由于各級(jí)黨委、政府、法院、檢察院及相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但各領(lǐng)域信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式都有較大的差異，導(dǎo)致跨部門(mén)的復(fù)雜信訪事項(xiàng)時(shí)容易相互推脫責(zé)任。中紀(jì)委下發(fā)的關(guān)于《違反信訪工作紀(jì)律適用＜中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例暫行規(guī)定>》和監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家信訪局聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》等文件，始終沒(méi)有得到很好地執(zhí)行，組織部門(mén)對(duì)各盟市、單位的考核工作中，信訪工作所占權(quán)重較小，導(dǎo)致無(wú)序上訪的發(fā)生對(duì)事權(quán)當(dāng)局沒(méi)有太大壓力?？v向上，信訪機(jī)構(gòu)上下職責(zé)不清，權(quán)限不明，現(xiàn)行《信訪條例》規(guī)定，信訪問(wèn)題的解決首先應(yīng)該遵循“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則。但操作中，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)直接辦理信訪事項(xiàng)的范圍不明確，當(dāng)基層的信訪渠道不暢時(shí)，導(dǎo)致各種問(wèn)題向更高級(jí)的信訪系統(tǒng)聚集，將容易阻塞高級(jí)別的信訪渠道。

各級(jí)黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)及相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。《信訪條例》也明確規(guī)定黨委政府信訪部門(mén)代表同級(jí)黨委政府對(duì)所屬部門(mén)信訪工作有協(xié)調(diào)指導(dǎo)權(quán)，但實(shí)際上它們并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，同級(jí)黨委政府信訪機(jī)構(gòu)對(duì)各部門(mén)信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強(qiáng)制約束，信訪部門(mén)所出具的處理意見(jiàn)書(shū)沒(méi)有明確的法律地位，沒(méi)有法律后程序，即沒(méi)有“出口”，使得一些問(wèn)題長(zhǎng)期在信訪部門(mén)內(nèi)部循環(huán)，信訪事項(xiàng)不斷積壓，導(dǎo)致信訪渠道不通暢。一些由于政府集體或個(gè)人決策不當(dāng)引發(fā)的信訪問(wèn)題，信訪部門(mén)責(zé)重權(quán)輕，也沒(méi)有權(quán)力進(jìn)行問(wèn)責(zé)和追責(zé)。

2.依法信訪的指導(dǎo)原則沒(méi)有落到實(shí)處。《信訪條例》規(guī)定三級(jí)終訪，而目前國(guó)家信訪局受理基層來(lái)訪的工作實(shí)際是：不論是第幾次信訪全部受理。再加上內(nèi)蒙古在地緣上距離北京較近，這樣的工作原則一定程度上助長(zhǎng)了進(jìn)京無(wú)序上訪的行為。對(duì)新出現(xiàn)的破壞信訪秩序的行為，《信訪條例》缺乏必要的防范和制止措施。《信訪條例》的位階較低，宏觀來(lái)看，無(wú)序上訪行為雖然違犯了《信訪條例》，也與我國(guó)《治安管理處罰法》和《刑法》等法律法規(guī)相悖，但卻不夠明確，在維穩(wěn)的壓力下，各級(jí)部門(mén)常常處在公安機(jī)關(guān)不敢處置，信訪部門(mén)無(wú)力處置的尷尬境地。

3.處置無(wú)序上訪的主體責(zé)任不明。為了遏制無(wú)序上訪行為，內(nèi)蒙古仿效中央聯(lián)席會(huì)議辦公室的做法，由自治區(qū)信訪聯(lián)席會(huì)議辦公室牽頭，聯(lián)合自治區(qū)高級(jí)人民法院、自治區(qū)人民檢察院、自治區(qū)公安廳、自治區(qū)司法廳等單位共同出臺(tái)依法處置無(wú)序上訪行為的意見(jiàn)和辦法。但在實(shí)際操作過(guò)程中，各部門(mén)配合當(dāng)中經(jīng)常出現(xiàn)互相推脫的情況，這項(xiàng)機(jī)制很難發(fā)揮其最佳效果。

4.接勸返制度有待完善。目前國(guó)家信訪局要求全國(guó)各?。ㄊ小^(qū)）信訪部門(mén)（或聯(lián)席會(huì)議辦公室）只要接到接勸返任務(wù)，必須及時(shí)對(duì)本地區(qū)進(jìn)京無(wú)序上訪人員進(jìn)行接離和勸返。這種做法可以減少無(wú)序上訪總量，維護(hù)首都北京政治秩序和治安環(huán)境，但不容忽視的問(wèn)題是其經(jīng)濟(jì)成本過(guò)于高昂，并且消耗大量原本有限的信訪資源。也容易使信訪人產(chǎn)生政府害怕群眾去北京上訪，而且去北京上訪管吃、管住的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)越接越去，越接越多的現(xiàn)象。

5.信訪系統(tǒng)內(nèi)部考核、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)單一。信訪系統(tǒng)內(nèi)部考核單純以信訪絕對(duì)量的多少作為衡量工作的指標(biāo)，而忽視更為重要的信訪渠道是否暢通，忽視各地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境差異。發(fā)生無(wú)序上訪后，系統(tǒng)內(nèi)部從中央到旗縣區(qū)逐級(jí)向下通報(bào)。這種單向的信息流可以交流工作形勢(shì)，預(yù)警社會(huì)矛盾，但對(duì)于部分績(jī)效考評(píng)制度不完善的基層來(lái)說(shuō)，形成了較大的政治壓力。這就導(dǎo)致一些基層單位為了降低本地區(qū)的無(wú)序上訪數(shù)量，采取“攔”、“卡”“堵”、“截”等極端手段和措施，在國(guó)家和地區(qū)敏感時(shí)點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)信訪人采取24 小時(shí)專(zhuān)人盯防的戰(zhàn)術(shù)，以防止其越級(jí)進(jìn)京無(wú)序上訪。然而“不通則痛”，這種做法，只是暫時(shí)遮掩矛盾，過(guò)分的壓制容易激起信訪人更激烈的反應(yīng)。

三、構(gòu)建“領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一——各機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)——社會(huì)參與”的無(wú)序上訪問(wèn)題解決機(jī)制

一個(gè)系統(tǒng)能在壓力條件下得以維持，通過(guò)反饋而實(shí)現(xiàn)的信息功能不可或缺。正是系統(tǒng)的反饋給決策者提供了一定的信息，政治系統(tǒng)才能作出自動(dòng)或被動(dòng)的自身調(diào)適來(lái)延續(xù)其發(fā)展。通過(guò)信訪這一渠道，政府可以了解各領(lǐng)域公共政策的價(jià)值取向正否，公共政策的執(zhí)行情況，檢驗(yàn)公共政策的實(shí)際效果，有利于不斷調(diào)整公共政策。大多數(shù)上訪群眾的初衷是通過(guò)正常信訪渠道，在制度的界限內(nèi)求得問(wèn)題的合理解決。但如前所述，正常信訪渠道并不總是暢通無(wú)阻，信訪溝通渠道B、C 的情形就完全無(wú)法實(shí)現(xiàn)信訪系統(tǒng)的設(shè)計(jì)功能，這使得一部分上訪人轉(zhuǎn)而采取過(guò)激的違規(guī)行為上訪。因此，可以說(shuō)無(wú)序上訪一定程度上源于信訪機(jī)制運(yùn)行出現(xiàn)障礙而導(dǎo)致的信訪渠道堵塞。信訪系統(tǒng)的各種因素相互聯(lián)系，相互作用，要減少無(wú)序上訪、保證信訪制度功能真正實(shí)現(xiàn)，必須建立一套“領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一-各機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)-社會(huì)參與”的信訪運(yùn)行機(jī)制，疏通正常信訪渠道。

1.嚴(yán)格實(shí)行“逐級(jí)上訪、分級(jí)受理”制度，落實(shí)信訪終結(jié)機(jī)制［6］。長(zhǎng)期以來(lái)，重訪、纏訪量居高不下。制度上應(yīng)嚴(yán)格遵守信訪程序，明確各級(jí)受理范圍、限制越級(jí)上訪，可實(shí)行各級(jí)信訪部門(mén)受理信訪事件聯(lián)網(wǎng)制，避免重復(fù)受理。由于信訪人在信訪前，行政事宜已經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟、黨務(wù)依據(jù)黨員權(quán)利保障條例行使黨員申訴權(quán)利程序、依法由法院受理的民事案件經(jīng)過(guò)民事訴訟與上訴程序，再經(jīng)過(guò)二次信訪處理足以保證信訪事件處理的準(zhǔn)確性。2005 年1 月10 日，國(guó)務(wù)院公布了新修訂的《信訪條例》，提出了信訪終結(jié)制的框架，對(duì)信訪事件實(shí)行三級(jí)終結(jié)。但實(shí)踐中，為了避免個(gè)別信訪人情緒極端引發(fā)社會(huì)群體事件的發(fā)生，信訪終結(jié)機(jī)制仍未落實(shí)。應(yīng)全方位宣傳依法治國(guó)，培養(yǎng)公民法制觀念，民眾依法自律，政府部門(mén)則依法行政。

2.建立科學(xué)的績(jī)效考核體系和責(zé)任追究制。各級(jí)行政部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)干部在做決策時(shí)應(yīng)遵循政策學(xué)的科學(xué)方法，避免因行政決策失誤導(dǎo)致的信訪發(fā)生。當(dāng)前該類(lèi)制度的配套機(jī)制和實(shí)際操作缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致該項(xiàng)制度在執(zhí)行過(guò)程中困難重重，有的地方雖然制定了制度，也僅停留在書(shū)面和口號(hào)上，實(shí)際執(zhí)行的很少?？茖W(xué)的績(jī)效考核體系，應(yīng)變內(nèi)部評(píng)議為“上級(jí)+自我+下級(jí)+第三方”為主體的360 度評(píng)價(jià)，獎(jiǎng)懲明確，嚴(yán)格實(shí)行重大責(zé)任追究制。

3.落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來(lái)訪和干部下訪工作機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來(lái)訪是中央和自治區(qū)明確要求的暢通信訪渠道、避免和減少進(jìn)京無(wú)序上訪的重要措施之一。各級(jí)部門(mén)可通過(guò)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部接待制度的落實(shí)，將信訪人的問(wèn)題解決在基層。同時(shí)，要有針對(duì)性地組織開(kāi)展機(jī)關(guān)干部下訪督導(dǎo)活動(dòng)，將解決每個(gè)無(wú)序上訪問(wèn)題落實(shí)到具體領(lǐng)導(dǎo)、具體單位和具體人，實(shí)行目標(biāo)管理。具體的，把行政區(qū)域分成若干小組，每名信訪干部負(fù)責(zé)轄區(qū)信訪重點(diǎn)戶(hù)，經(jīng)常到基層逐戶(hù)開(kāi)展民意調(diào)研，做到調(diào)研與下訪相結(jié)合，將調(diào)研結(jié)果與常年接訪、重點(diǎn)走訪和領(lǐng)導(dǎo)下訪的工作機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)。信訪部門(mén)工作人員下訪前5 天，區(qū)域負(fù)責(zé)干部要向該區(qū)下達(dá)信訪預(yù)公告，接受群眾預(yù)約登記。對(duì)群眾反映的問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真梳理實(shí)行分類(lèi)登記，對(duì)于當(dāng)場(chǎng)解決的問(wèn)題，詳細(xì)記錄解決過(guò)程和結(jié)果；對(duì)一些合情但不合理或者政策不允許的，詳細(xì)記錄并宣傳相關(guān)政策；對(duì)于一些群眾普遍關(guān)注的問(wèn)題，詳細(xì)記錄并向上級(jí)部門(mén)匯報(bào)情況，更好的了解民意，傳達(dá)政策。

4.建立多層次、全方位的信訪信息網(wǎng)絡(luò)，各部門(mén)聯(lián)動(dòng)。整合各部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)，形成各級(jí)統(tǒng)一的信訪部門(mén)，并適當(dāng)擴(kuò)大其職權(quán)，統(tǒng)一受理信訪事項(xiàng)，并使其獨(dú)立于黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這樣，信訪部門(mén)才能獨(dú)立地開(kāi)展工作，及時(shí)準(zhǔn)確地把信訪信息傳遞到上級(jí)主管部門(mén)或同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，從而暢通信訪渠道，減少信訪壓力。

無(wú)序上訪涉及的部門(mén)及領(lǐng)域十分廣泛，從中央到地方都應(yīng)成立以信訪部門(mén)牽頭，公安、法院、民政、社保、國(guó)土等有關(guān)部門(mén)共同協(xié)作的信訪聯(lián)動(dòng)指揮部。要真正實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，消除“聯(lián)而不動(dòng)”或“動(dòng)而不聯(lián)”的現(xiàn)象。首先，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)的信息整合，相關(guān)的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)每周定期與信訪部門(mén)互通信息，“會(huì)診”研究解決信訪事項(xiàng)。其中，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各級(jí)系統(tǒng)內(nèi)的干警和車(chē)輛，對(duì)無(wú)序上訪的人員進(jìn)行及時(shí)的接勸返；法院、檢察院、司法局等司法機(jī)關(guān)對(duì)無(wú)序上訪中涉法涉訴信訪問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；民政、社保、國(guó)土等信訪高發(fā)部門(mén)也要根據(jù)不同的領(lǐng)域?qū)ι婕懊裾戎⑸鐣?huì)保障及占國(guó)土資源等領(lǐng)域涌現(xiàn)出的信訪問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)調(diào)查解決。各部門(mén)聯(lián)合處理信訪問(wèn)題機(jī)制并非一成不變，每隔一段時(shí)間，要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)指揮部的組成單位予以調(diào)整。對(duì)于新涌現(xiàn)出大量信訪問(wèn)題的部門(mén)及領(lǐng)域要及時(shí)將其納入到信訪問(wèn)題指揮部之內(nèi)，引起有關(guān)部門(mén)重視。通過(guò)各部門(mén)參與其中，各司其職，形成合力，從而達(dá)到整合資源，化解矛盾的效果。

5.建立信訪聽(tīng)證機(jī)制，健全信訪問(wèn)題的導(dǎo)出機(jī)制［7］?！缎旁L條例》規(guī)定，“對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽(tīng)證。聽(tīng)證應(yīng)公開(kāi)舉行，通過(guò)質(zhì)詢(xún)、辯論、評(píng)議、合議等方式，查清事實(shí)，分清責(zé)任?！毙旁L聽(tīng)證雖不具備法律強(qiáng)制性，但這種通過(guò)征求基層群眾意見(jiàn)，公開(kāi)、公正、公平的解決問(wèn)題的方式與傳統(tǒng)信訪部門(mén)辦案方式相比具有現(xiàn)實(shí)優(yōu)越性。對(duì)一些涉及人員較多，案情較為復(fù)雜，具有普遍性的信訪問(wèn)題，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，有利于當(dāng)事雙方的溝通與交流，緩和矛盾，消除誤會(huì)，最終促成矛盾的化解。實(shí)行信訪聽(tīng)證，是變“暗箱操作”為“陽(yáng)光作業(yè)”，當(dāng)事雙方均有平等陳述的機(jī)會(huì)，是非越辯越明，道理越辯越清，有利于增強(qiáng)各方對(duì)處理意見(jiàn)的認(rèn)可度。通過(guò)舉辦聽(tīng)證也搭建了一個(gè)公民與權(quán)利機(jī)關(guān)和平等對(duì)話(huà)、多方參與的平臺(tái)，有利于促進(jìn)信訪問(wèn)題得到民主、公開(kāi)、公正、科學(xué)的解決。同時(shí)，由于聽(tīng)證會(huì)的程序嚴(yán)謹(jǐn)、旁聽(tīng)人員較多，各類(lèi)媒體給予現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道，也對(duì)部分纏訪、鬧訪的人員產(chǎn)生一定的法制教育作用。

6.探索困難群體救助機(jī)制。當(dāng)前，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，社會(huì)兩級(jí)分化現(xiàn)象有所加劇。尤其在上訪群眾中，大部分生活極度困難。通過(guò)建立有效的困難群眾救助機(jī)制，為困難的信訪群眾提供合法、有效的救助途徑，可以有效的避免或緩解因生活困難而對(duì)政府行為產(chǎn)生錯(cuò)誤理解甚至采取過(guò)激行為，也極大的降低對(duì)社會(huì)的危害。各級(jí)政府及信訪部門(mén)可根據(jù)各地實(shí)際情況，設(shè)立信訪救助資金，對(duì)那些生活確實(shí)困難的信訪人予以救助。通過(guò)及時(shí)有效的生活救助，使得這部分困難群體感受到政府的關(guān)心和愛(ài)護(hù)，重新樹(shù)立對(duì)政府的信心，遵守社會(huì)秩序。

［1］［美］亨延頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.王冠華等譯，北京：三聯(lián)書(shū)店，1989：41-42

［2］［美］戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析［M］.北京:華夏出版社，1989

［3］國(guó)家信訪局研究室.《信訪條例》知識(shí)講座［J］.人民信訪，2005(06)

［4］信訪條例［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2005

［5］內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)信訪條例［N］.內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)(漢)，2006-08-21

［6］潘玉珍.關(guān)于信訪終結(jié)機(jī)制的思考［D］.吉林:吉林大學(xué)，2005

［7］呂盛坤.中國(guó)信訪機(jī)制的分析及其對(duì)策研究［D］.太原：山西大學(xué)，2006