法治政府建設(shè)績效評價指標體系構(gòu)建探析——以常州市為例

文 司開林，劉俊奇（.常州工程職業(yè)技術(shù)學院，江蘇常州 364；.武漢大學，湖北武漢 43007）

“世界正義工程”（The World Justice Project，簡稱WJP）浩浩蕩蕩、風靡全球，法治政府隨之“迎風起舞”，成為政府再造的核心工程和主打模式。

作為現(xiàn)代政府治理的理想模式，法治（the rule of law）之精義在于將政府所有權(quán)力“臣服”于法律之下（under the law），依據(jù)“確定的、經(jīng)常的法律”［1］而行駛，不論是立法權(quán)、行政權(quán)還是司法權(quán)都是“法律的仆人”［2］，確立法律的至尊地位。法治，作為理念、規(guī)則和制度的運動，貫穿于立法裝置、權(quán)力規(guī)制、政府運作、組織管理、責任落實、司法公正、人權(quán)保障的全過程，逐漸演變成為評價政府績效、測量政府治理水平的指標體系。

一、常州法治政府建設(shè)績效評價指標體系構(gòu)建的意義

“社會指標”最早由美國學者雷蒙德·鮑爾（Raymond Bauer）1996 年在《社會指標》一書中提出，此后，美國涌現(xiàn)了大量有關(guān)社會指標的研究著作。他們對社會指標的含義作出了各自的闡釋，以此為引導和范式，“法治指標”脫穎而出。法治指標是“一種特殊的社會指標，它是指反映法律制度本體和運行狀況的數(shù)量特征”［3］，是判斷和評價某一社會或政府法治水平、運行質(zhì)量的參照系，因而彰顯符號性和精神性價值與意義。具體表現(xiàn)為：

1.依法行政、法治政府構(gòu)建、建設(shè)法治國家的需要。在法治浪潮日盛的當下中國，《全面推進依法行政實施綱要》、《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》規(guī)定用十年左右的時間基本完成建設(shè)法治政府的目標，但《綱要》、《意見》只是綱領(lǐng)性、總體性的原則、規(guī)劃和要求，在具體操作層面上明顯不足，缺乏細致、量化的規(guī)范性指標。常州法治政府績效評價指標體系的構(gòu)建，將政府行為的每一個環(huán)節(jié)、每一道程序科學合理地納入指標體系之中，予以監(jiān)控、考察和評價。法治政府指標體系作為一種測量尺度，用它對所研究的法治政府及其發(fā)展變化情況進行考量分析，比較研究，找出問題之癥候所在，形成系統(tǒng)性、規(guī)范化的舉措，以打造高質(zhì)量的常州法治政府。

2.監(jiān)督和制約政府權(quán)力、規(guī)范政府行為的需要。權(quán)力制約和監(jiān)督是現(xiàn)代國家權(quán)力配置的根本性原則，也是防范權(quán)力濫用、恣意和腐敗的有效良方。中國政府改革的原則和要求是：結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效、監(jiān)督有力，把決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)都納入人民的視線監(jiān)控之中，保證權(quán)力沿著制度化、法治化的軌道運行。同時保障政府的績效，做到有為政府與無為政府的統(tǒng)一，服務(wù)政府與高效政府的統(tǒng)一。根據(jù)本觀念和原則，在《指標體系》中專門設(shè)計“行政監(jiān)察和問責”作為一級指標，并內(nèi)設(shè)三個二級指標。

3.樹立憲法法律至上權(quán)威的需要。在“理性祛除巫魅”的現(xiàn)代法治國家，憲法和法律獲得了至上的權(quán)威，任何個人、組織都不得凌駕于憲法法律之上，因此，在“現(xiàn)代國家”的疆域內(nèi)，“法律就是國王”。黨的十五大將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。九屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》也把此條寫入第5 條，要求通過立法、執(zhí)法、司法和守法，確保任何個人、組織和國家機關(guān)都在憲法法律框定的范圍內(nèi)活動，尤其是國家權(quán)力機關(guān)和公職人員更應該嚴格依法辦事，違法必究，有效地遏制任何人或組織享有凌駕于法律之上的特權(quán)。本著這一理念，《指標體系》中把“制度建設(shè)質(zhì)量”、“依法科學民主決策”，“政府職能轉(zhuǎn)變”，“法治政府建設(shè)保障措施”設(shè)計為一級指標，并且分別內(nèi)設(shè)若干二級指標。

4.尊重和保障人權(quán)，保護行政相對人利益的需要?！耙粋€人有責任不僅為自己本人，而且為每一個履行自己義務(wù)的人要求人權(quán)和公民權(quán)”。［4］人權(quán)（human right）是現(xiàn)代國家和民主社會的核心價值之一，是社會主義法治的基本原則。人權(quán)即“作為一個人所應該享有的權(quán)利”［5］，是現(xiàn)代社會的道德和法律對人的主體地位、尊嚴、自由和利益的最低限度的確認?；谛姓?quán)力獨特的壟斷性、擴張性、侵略性，行政相對于人處于弱勢的一方，就必須區(qū)隔權(quán)利與權(quán)力的分界，達成權(quán)利和權(quán)力的平衡，“充分貫徹個人自由至上和有限政府原則，形成控權(quán)模式的行政法”［6］。在“開放社會”，真正的敵人不是自然人，而是政府。限制政府權(quán)力，賦予公民和行政相對人更多的救濟權(quán)利，在構(gòu)建和諧社會的時勢下，就顯得尤為必要和緊迫。所以，《指標體系》特此設(shè)計了“人權(quán)保障”一級指標，并內(nèi)設(shè)三個二級指標。

二、常州法治政府建設(shè)績效評價指標體系構(gòu)建的依據(jù)

常州法治政府建設(shè)績效評價指標體系構(gòu)建的依據(jù)包括法律依據(jù)、法理依據(jù)和可行性依據(jù)：

1.法律依據(jù)。憲法法律依據(jù)主要有：1999 年《憲法》加入“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！薄缎姓幜P法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《公務(wù)員法》、《國家賠償法》、《行政強制法》 等法律。以及 《政府信息公開條例》、《公務(wù)員處分條例》、《行政復議實施條例》、《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》、《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》、《全面推進依法行政實施綱要》、《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》、《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》等法律和行政法規(guī)。此外，還包括《江蘇省人民政府關(guān)于貫徹落實國務(wù)院<全面推進依法行政實施綱要>的意見》、《法治江蘇建設(shè)綱要》、《江蘇省關(guān)于加快推進法治政府建設(shè)的意見》、《江蘇省行政執(zhí)法責任追究辦法（試行）》、《江蘇省行政執(zhí)法評議考核辦法（試行）》、《江蘇省依法行政考核辦法》等省政府規(guī)章。

2.法理依據(jù)。法理依據(jù)主要有：《省委辦公廳、省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)＜江蘇省法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建工作先進單位考核辦法＞的通知》、《江蘇省以法治省領(lǐng)導小組關(guān)于印發(fā)＜江蘇省2010-2011 年法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建考核內(nèi)容及評分標準＞的通知》、《江蘇省以法治省領(lǐng)導小組關(guān)于印發(fā)＜江蘇省2009-2012 年法治城市創(chuàng)建考核內(nèi)容及評分標準＞的通知》、《常州市政府關(guān)于進一步加快法治政府建設(shè)的實施意見》、《常州市貫徹落實<國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定>的實施意見》、《法治常州建設(shè)總體規(guī)劃》、《常州市行政效能監(jiān)察辦法》、《常州市信訪工作責任追究辦法（暫行）》、《常州市縣處級領(lǐng)導干部任前法律知識考試暫行辦法》、《常州市行政復議聽證程序規(guī)定》、《常州市聽證程序規(guī)則》、《常州市行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》、《常州市關(guān)于規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)行為的指導意見》、《常州市政府信息公開工作考核實施細則》、《常州市法律援助辦法》、《常州市依申請公開政府信息規(guī)定》、《常州市政務(wù)公開考核辦法》、《常州市關(guān)于全面推進行政執(zhí)法責任制的實施意見》、《常州市關(guān)于推行行政執(zhí)法全過程說理的指導意見》、《常州市新型政府法制監(jiān)管系統(tǒng)運行管理暫行辦法》、《常州市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》、《常州市行政執(zhí)法程序暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。

3.可行性依據(jù)。即法治政府能不能測量？用什么指標測量？ 測量結(jié)果的可信度有多高？ 在我國法學界和行政實務(wù)界，一直存在不同的聲音。一種觀點認為法治政府是一種高度抽象的政治理念和控權(quán)模式，“法治更多是屬于價值層面的理念要求，難以量化”［7］。政府又是由機關(guān)和公務(wù)人員構(gòu)成，他們的行政觀念、服務(wù)意識恰恰無法通過具體的指標體系來量化。另一種觀點認為，法治政府是一種踐行路徑，構(gòu)建科學嚴格的測量指標體系，可以準確地反映政府的運行實態(tài)，執(zhí)法水平，法治績效，應變能力，以及保護相對人的合法權(quán)益的程度。本人認為，法治政府可以測量，但必須具備如下條件：第一，對法律數(shù)量和類別有精確的匯總；第二，構(gòu)建科學合理規(guī)范的細化指標體系；第三，一定數(shù)量的被調(diào)查者，包括政府工作人員和普通公民；第四，考慮地方因素，給予適當?shù)募訖?quán)或微調(diào)。唯有具備以上要素，并有機綜合，測量的數(shù)據(jù)和結(jié)論就能準確地反映法治政府的品相、質(zhì)量和實態(tài)。

三、常州法治政府建設(shè)績效評價指標體系構(gòu)建的原則

無原則即無秩序，程序是權(quán)力的天敵。原則（來自拉丁語principium）是指“作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準則”［8］，是構(gòu)建常州法治政府建設(shè)績效評價指標體系的綱領(lǐng)性、統(tǒng)攝性的準據(jù)和綱紀。常州法治政府建設(shè)績效評價指標體系的構(gòu)建應遵循如下的原則：

1.合法性原則?！胺墒钦误w的唯一動力，政治體只能是由于法律而行動并為人所感到；沒有法律，已經(jīng)形成的國家就只不過是一個沒有靈魂的軀殼，它雖然存在但不能行動。”［9］臣服于法律的政治即法治政府，其重點和要害在于“治權(quán)”、“治官”，給政府鋪設(shè)預期的軌跡，讓人民獲得“普遍的服從”［10］。合法性原則包括實體合法（價值合法）和程序合法(形式合法)，一般而言，合法性原則的具體要求包括以下幾個方面：第一，主體性合法，即主體要有憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的形式授權(quán)；第二，幅度性合法，即權(quán)力的運行疆域不得超越自己的職權(quán)種類和范圍；第三，秩序性合法，即實體性權(quán)力的行駛要遵循科學合理的程式、規(guī)則，不能隨意顛倒或事后補漏；第四，追責性合法，即指標體系的執(zhí)行不力或瀆職枉法的，要嚴格按照責任大小來追究。因此，《指標體系》的設(shè)計從內(nèi)容到形式、整體到環(huán)節(jié)都必須合法，黏合實質(zhì)正義與形式正義的統(tǒng)一。

2.科學性原則?？茖W性原則的要求是，依據(jù)一定的目的設(shè)計《指標建設(shè)》，確定其名稱、含義和口徑范圍等，即對指標名稱的質(zhì)的規(guī)定，在理論上必須有科學依據(jù)，在實踐上必須可行而有效，這樣才能用來搜集資料并予以數(shù)量表現(xiàn)，而后據(jù)以作出正確的分析和應用。對《指標體系》的性質(zhì)和特征的認識，則以定性為理據(jù)，對其定量認識要以定性分析為基礎(chǔ)和前據(jù)，致力于定性分析與定量分析的統(tǒng)一。在問卷調(diào)查和統(tǒng)計分析時，主意技術(shù)性事項，努力把計量和計算做到精確，把誤差控制在最小范圍內(nèi)。此外，指標體系的設(shè)計要根源于當?shù)氐膶嶋H情況，不能盲目求高，也不要妄自菲薄、貶低自己，要適格、適度、適應與適時。

3.可操作性原則?？刹僮餍栽瓌t要求擬設(shè)計的法治指標在技術(shù)上和經(jīng)濟上要有坐實的可能性。技術(shù)上得可操作性指利用現(xiàn)有技術(shù)手段能夠獲取此類指標，不能通過量化分析，或者量化工作的成本極高，耗時耗力，都不具備可操作性。解決指標體系的可操作性，重點要解決以下幾個問題：第一，清晰、精準、可靠的分化、分類測量指標明細；第二，可以量化的、精確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以及計算程式；第三，得出的最終數(shù)據(jù)和信息具備一定的應用性和現(xiàn)實指導意義；第四，經(jīng)濟成本和人員安排在可以承受范圍內(nèi)，有預算保障；第五，需要技術(shù)專家給予必要的咨詢和指導，對有關(guān)參數(shù)和數(shù)據(jù)作相關(guān)、可測度的修正和取舍。

4.羈束和激勵相結(jié)合的原則。現(xiàn)代法治政府是“制約、激勵機制的整合體”［11］，是無為與有為、限權(quán)與權(quán)威的張力體，前者是現(xiàn)代政府演進、變奏、規(guī)制的主線，后者是誠信政府和福利國家的必然皈依?！熬靽摇北┝Φ臒o限性是對權(quán)力運行的無羈束化，以暴力的最小化收斂來保障人民權(quán)利體系的安全，最大限度地激發(fā)政府行政效能，提供更多的公共產(chǎn)品和社會福祉，在羈束與激勵的收放平衡、有效博弈中，有機聯(lián)接實體正義與程序正義、規(guī)范行為與優(yōu)化績效，引導指標體系型塑有為、有度、有責、高規(guī)格、服務(wù)性的法治政府。因此，羈束政府權(quán)力不是目的，只是手段，激勵政府績效、提升社會福祉、保障人權(quán)才是政府的本質(zhì)和目的所在。

5.可比性和發(fā)展性原則。指標體系必須具備可比性，因為只有可比的指標才能提供準確的信息資料，才能發(fā)揮指標體系的比較優(yōu)勢和鑒別品質(zhì)?？杀刃栽瓌t要求兩層含義：一是在特定的時空范圍內(nèi)具有可比性，如依法行政意識和能力層位，是一般、優(yōu)秀還是卓越？ 依法辦案的正確率、及時率等都是以一定的被調(diào)查對象的基數(shù)為基礎(chǔ)，那些較長時期內(nèi)變化太大的指標，或者不同地區(qū)之間差別較小的指標，應賦予以較小的權(quán)重。二是在共時性和歷時性的比較維度中，除被調(diào)查的對象和區(qū)域必須統(tǒng)一外，一律用相對值、比例值、平均值、指數(shù)值等進行鑒別才具有比較性。當然，社會環(huán)境的演變和被測對象的變動，必定引發(fā)在前一階段確立的指標體系的修正、補充和更新，既要充分考量當時社會和法律發(fā)展的特性和特質(zhì)，以及相對穩(wěn)定性，又要對未來具有一定的前瞻性和預兆性，力求保持指標體系的連續(xù)性、區(qū)段性和發(fā)展性的統(tǒng)一。

6.人本性原則。人，是歷史的主體性向度，法治政府指標體系也必須堅持以人為本的價值導向。什么是社會主義的人本性？指就是政府權(quán)力的配置與和行使始終以人民的利益為出發(fā)點和落腳點，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不徇私情、秉公執(zhí)法、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)?！白鹬睾捅Ｕ先藱?quán)，保障人民群眾的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益，創(chuàng)造有利于人的全面發(fā)展的制度環(huán)境。”［12］中國傳統(tǒng)社會有民本、愛民、惜民、保民的思想原料和精神系脈，但這種“治國方略”和思維只是統(tǒng)治階級的“馭民”之口實，折射的是民本工具主義，而沒有把民視為歷史主體性的維度和高度。社會主義的以人為本是要全面確立人民群眾的主人翁的地位，實現(xiàn)行政立法從“管制約束型”向“權(quán)利本位型”的轉(zhuǎn)換，行政執(zhí)法從粗暴野蠻型向積極服務(wù)型的轉(zhuǎn)換，行政決策的暗箱操作型向科學公開型的轉(zhuǎn)變，行政管理從強制打壓型向規(guī)范民主型的轉(zhuǎn)換，行政服務(wù)從應急應付型向前瞻常態(tài)型的轉(zhuǎn)換，指標體系的每個指標盡量體現(xiàn)實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

表1

四、常州法治政府建設(shè)績效評價指標體系構(gòu)建

政府績效評價是“根據(jù)政府管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級”［13］。常州法治政府建設(shè)績效評價是指常州政府以及職能部門在行政規(guī)范性文件立法、依法行政意識和能力、政府職能轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)質(zhì)量、依法科學民主決策、依法行政、行政監(jiān)督和問責、防范和化解社會矛盾、法治政府建設(shè)保障措施和人權(quán)保障等方面運行效率、服務(wù)質(zhì)量、管理水平的綜合考量和測評。

本人依據(jù)憲法法律，國務(wù)院行政法規(guī)和規(guī)章，江蘇省地方性法規(guī)和規(guī)章，以及常州市規(guī)范性文件，參照其他省市縣（區(qū)）的指標體系，結(jié)合地方特色，構(gòu)建常州法治政府建設(shè)績效評價指標體系，以拋磚引玉，有所裨益于常州法治政府建設(shè)和常州法治城市創(chuàng)建。

必要的說明：本指標體系分為九個一級指標，每個一級指標里面細化若干二級指標，每個二級指標里面再細化若干三級指標，三級指標對應相應的標準，即分值。通過對每個對象的測評，把三級指標的分值加總起來，就能反映出測評對象對常州法治政府建設(shè)評價的水平和層次，也能反映出其分值在三級指標最高分值中的位檔。由于版面的限制，這里只標到二級指標。具體統(tǒng)計原理和參照系可見形象化的表2。

表2

被測評者的分值(X)位檔層級可見表3。

表3

［1］［英］洛克.政府論（下篇）［M］.葉啟芳等譯.北京：商務(wù)印書館，1982，86

［2］徐愛國，李桂林，郭義貴.西方法律思想史［M］.北京大學出版社，2001，28

［3］北京法治建設(shè)狀況綜合評價指標體系研究課題組.主編王稱心，蔣立山.現(xiàn)代化法治城市評價——北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標體系研究［M］.知識出版社，2008，25

［4］馬克思恩格斯全集（第16 卷）［M］.北京：人民出版社，1963.16

［5］何華輝.比較憲法學［M］.武漢大學出版社，1988.61

［6］方世榮.論行政相對人［M］.北京：中國政治大學出版社，2000

［7］林世鈺.構(gòu)建法治政府指標體系——專訪國家行政學院副院長、著名行政法學家袁曙宏［N］.檢察日報，2006-10-13

［8］張文顯.法學基本范疇研究［M］.中國政法大學出版社，1992.56

［9］盧梭.盧梭文集·社會契約論［M］.何兆武譯.紅旗出版社，1997.P69

［10］亞里士多德.政治學［M］.商務(wù)印書館，1983.119

［11］羅豪才，宋功德.現(xiàn)代行政法學與制約、激勵機制［J］.中國法學，2000（03）

［12］溫家寶.全面推進依法行政，努力建設(shè)法治政府［N］.光明日報，2004-07-06（1）

［13］徐曉林.中國公共管理研究精粹［M］.北京:科學出版社，2003