農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)研究
——基于城市社區(qū)視角

王 飛

(四川警察學(xué)院 警察管理系，四川 瀘州 646000)

為更好地解決農(nóng)民工就業(yè)問題，各級政府采取了一系列解決農(nóng)民工就業(yè)問題的措施，中央政府實(shí)施了旨在服務(wù)農(nóng)民工的“陽光工程”“春風(fēng)行動(dòng)”和“雨露計(jì)劃”等政策，各地方政府也廣泛開展了為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)的活動(dòng)。政府為農(nóng)民工提供的各種就業(yè)服務(wù)，為促進(jìn)其就業(yè)取得了顯著成效;但是，由于各地政府在提供就業(yè)服務(wù)的過程中幾乎都忽視了兩個(gè)非常重要的因素:其一，政府未建立農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，向農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)缺乏體系支撐;其二，政府未充分發(fā)揮作為大部分農(nóng)民工生活、工作場所的城市社區(qū)在農(nóng)民工就業(yè)、融入城市完成市民化過程中本應(yīng)具有的至關(guān)重要的作用?；谶@兩方面的原因，政府在為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)促進(jìn)其就業(yè)、融入城市的政策時(shí)應(yīng)注意政策的連續(xù)性和體系化，并充分發(fā)揮城市社區(qū)所應(yīng)具有的功能。另外，2012年7月發(fā)布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》要求實(shí)施積極就業(yè)政策，初步建立起面向全體勞動(dòng)者的公共就業(yè)服務(wù)體系;建設(shè)基層勞動(dòng)就業(yè)和社會保障綜合服務(wù)平臺。

基于以上考量，建立以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系具有重要意義:第一，可實(shí)現(xiàn)政府為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)的體系性和充分發(fā)揮城市社區(qū)的作用，有利于促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)和融入城市實(shí)現(xiàn)市民化，解決農(nóng)民工“半城市化”問題;第二，以城市社區(qū)為平臺為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，通過農(nóng)民工與城市社區(qū)互動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)，也有利于農(nóng)民工參與城市社區(qū)治理;第三，以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，將是公共就業(yè)服務(wù)體系的重要組成部分，符合公共就業(yè)服務(wù)均等化的要求，有利于完善我國公共就業(yè)服務(wù)體系，改善和提升公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

一、以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系概述

構(gòu)建以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，主要涉及城市社區(qū)、農(nóng)民工、政府部門、非營利組織、公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和就業(yè)市場中的用人單位等主體。該體系將基于“以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)框架”(見圖1)，以城市社區(qū)作為政府部門和非營利組織向農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)的載體;政府和非營利組織通過公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)中介機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工提供具體的就業(yè)服務(wù);公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)中介機(jī)構(gòu)則具體負(fù)責(zé)為農(nóng)民工提供就業(yè)政策法律法規(guī)服務(wù)、就業(yè)信息服務(wù)、職業(yè)指導(dǎo)與職業(yè)介紹服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)以及就業(yè)援助等就業(yè)服務(wù)，各主體以農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)有效就業(yè)為最終目的。

建立以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，需要完善配套法律法規(guī)政策，準(zhǔn)確定位政府、農(nóng)民工和非營利組織與城市社區(qū)間關(guān)系，完善配套就業(yè)服務(wù)體系，建立健全社區(qū)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)體系、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)體系、完善就業(yè)培訓(xùn)體系、健全非營利組織參與體系。

二、完善配套法律法規(guī)政策

近年來，中央制定了一系列涉及農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)方面的法律、法規(guī)和相關(guān)政策等，諸如:2004年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，要求加強(qiáng)為進(jìn)城求職農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)。2006年勞動(dòng)與社會保障部要求在全國開展完善農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)的“春風(fēng)行動(dòng)”。2006年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》要求為流動(dòng)人口的生活與就業(yè)創(chuàng)造好的環(huán)境和條件。2007年頒布的《就業(yè)促進(jìn)法》要求完善公共就業(yè)服務(wù)體系。2008年開始施行的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》中指出農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者平等的就業(yè)權(quán)利;建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系;街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建立基層服務(wù)窗口，開展公共就業(yè)服務(wù)?！冻青l(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》則要求為社區(qū)外來務(wù)工人員等群體提供就業(yè)援助。2011年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要重視農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的工作生活問題，幫助他們逐步解決在就業(yè)等方面的困難。2012年1月民政部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》指出在城市社區(qū)，基本公共服務(wù)還沒有完全覆蓋到農(nóng)民工群體，要充分發(fā)揮社區(qū)的功能作用，健全以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市生活，而促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的主要任務(wù)是構(gòu)建以社區(qū)為載體的農(nóng)民工服務(wù)管理平臺和落實(shí)政策扎實(shí)做好農(nóng)民工社區(qū)就業(yè)服務(wù)工作。2012年2月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于批轉(zhuǎn)促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃(2011—2015)的通知》要求消除流動(dòng)就業(yè)的制度壁壘，創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，進(jìn)一步完善職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)維權(quán)“三位一體”的工作機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和穩(wěn)定轉(zhuǎn)移;不斷豐富就業(yè)服務(wù)內(nèi)容，拓展服務(wù)功能，為勞動(dòng)者提供優(yōu)質(zhì)高效的就業(yè)服務(wù);加強(qiáng)基層就業(yè)和社會保障服務(wù)體系建設(shè)。

以上法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，均顯示出中央對農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)的重視和為農(nóng)民工提供優(yōu)質(zhì)就業(yè)服務(wù)的決心。不過，其中僅有《就業(yè)促進(jìn)法》一部法律，且并非專門針對農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)，而其他一些文件雖提到完善就業(yè)服務(wù)體系，為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，但這些文件并沒有具體說明如何完善就業(yè)服務(wù)體系，應(yīng)為農(nóng)民工提供哪些方面的就業(yè)服務(wù)，并且這些文件僅是零星的涉及農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)，缺乏系統(tǒng)性與針對性。

西方發(fā)達(dá)國家非常重視加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)的立法與監(jiān)管工作，通過制定各種政策、法律，強(qiáng)化立法約束和政策引導(dǎo)，明確政府、公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、供求雙方各自在公共就業(yè)服務(wù)中的職能和作用，明確公共就業(yè)服務(wù)的準(zhǔn)入條件，從宏觀上監(jiān)督公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。①張宇航:《我國公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)研究——以葫蘆島市為例》，中央民族大學(xué)，2011。勞動(dòng)就業(yè)法律完備、針對性高、時(shí)效性強(qiáng)是美國就業(yè)服務(wù)體系得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。①黃國平、賀芳:《美國就業(yè)服務(wù)體系及對我國的啟示》，《職教與經(jīng)濟(jì)研究》2008年第3 期，第5－8 頁。1946年美國頒布的《全面教育法》強(qiáng)調(diào)政府在促進(jìn)就業(yè)中的職能，《全面就業(yè)與培訓(xùn)法》(1973年)、《勞動(dòng)力投資法案》(1998年)、《就業(yè)機(jī)會創(chuàng)造法案》(2004年)等法律先后頒布實(shí)施。英國則先后頒布了《職業(yè)介紹設(shè)施公約》《收費(fèi)職業(yè)介紹所公約》《勞動(dòng)就業(yè)法》《就業(yè)促進(jìn)法》《職業(yè)介紹法》《就業(yè)服務(wù)公約》《反種族歧視法》《勞動(dòng)力市場非歧視政策》和《提供就業(yè)機(jī)會雇主減稅法案》等一系列法律政策，保障了民眾就業(yè)的權(quán)益。

我國在就業(yè)方面的立法，與西方發(fā)達(dá)國家尚存較大差距。目前我國尚無專門針對農(nóng)民工權(quán)益(包括就業(yè)權(quán)益)保護(hù)方面的法律，為此，亟需加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)方面立法，規(guī)范、保障城市社區(qū)、政府部門、非營利組織和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為廣大市民(包括農(nóng)民工)提供就業(yè)服務(wù)。

三、政府、非營利組織、農(nóng)民工等與城市社區(qū)間的關(guān)系

政府和非營利組織要以城市社區(qū)為載體為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，首先應(yīng)厘清這些主體與城市社區(qū)之間的關(guān)系。

(一)政府與城市社區(qū)的關(guān)系

伴隨全球治理理論與公民社會的發(fā)展，社區(qū)概念蘊(yùn)含著去行政化，更多體現(xiàn)社會自治、自我管理和共同治理，社區(qū)管理發(fā)展為社區(qū)治理。社區(qū)治理是通過政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營利組織的共同努力改善社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理模式的創(chuàng)新，來促進(jìn)社區(qū)乃至整個(gè)社會的穩(wěn)定與發(fā)展，最終走向“善治”的過程。②魏娜:《我國城市社區(qū)治理模式:發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1 期，第135－140 頁。我國社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)了青島模式、上海模式、江漢模式和沈陽模式等社區(qū)治理模式，其實(shí)，城市社區(qū)治理模式有行政型模式、合作型模式、自治型模式和企業(yè)主導(dǎo)型模式。無論哪種模式，政府在社區(qū)治理中均扮演了重要角色，目前我國很多地方社區(qū)治理效果不夠理想的主要原因之一就是沒有理順政府與社區(qū)間的關(guān)系。

基于實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)善治以及伴隨著城市公共服務(wù)社區(qū)化發(fā)展的潮流，政府有效地實(shí)現(xiàn)以城市社區(qū)為載體和平臺向市民提供公共服務(wù)。作為公共服務(wù)之一的就業(yè)服務(wù)需要政府依托城市社區(qū)向農(nóng)民工提供，從而構(gòu)建以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，首先就得合理定位政府與城市社區(qū)間的關(guān)系。

從社區(qū)治理角度看，政府對社區(qū)治理的作用主要體現(xiàn)在組織建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和政策扶持上，體現(xiàn)在資金支持、設(shè)施支持等方面。③張垚、葉帆:《把社區(qū)建設(shè)成和諧的社會生活共同體——關(guān)于城市社區(qū)治理的研究綜述》，《人民日報(bào)》2012年2月8日第7 版。從公共服務(wù)社區(qū)化視角看，為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的有效供給，需要進(jìn)行持續(xù)的制度調(diào)整和創(chuàng)新，逐步建立起政府主導(dǎo)、社會參與、適度競爭、監(jiān)管有力的社區(qū)基本公共服務(wù)體制。④溫俊萍:《城市基本公共服務(wù)社區(qū)化探析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2009年第3 期，第89－92 頁。從制度規(guī)范的角度厘定政府權(quán)力與社區(qū)權(quán)力邊界，理順政府、市場、社會與社區(qū)的關(guān)系;通過建立政府與社區(qū)的委托——代理式契約關(guān)系，促進(jìn)二者的平等與合作關(guān)系。⑤錢紅:《論公共服務(wù)的社區(qū)化——以昆明市盤龍區(qū)勸學(xué)社區(qū)為例》，《行政論壇》2005年第2 期，第21－23 頁。政府與社區(qū)應(yīng)是一種服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，政府與社區(qū)應(yīng)是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督關(guān)系，政府與社區(qū)應(yīng)是一種契約關(guān)系，政府充當(dāng)社區(qū)的“最后貸款人”，我國農(nóng)村社區(qū)與政府的關(guān)系應(yīng)該是一種動(dòng)態(tài)關(guān)系。⑥賈先文:《農(nóng)村公共服務(wù)的社區(qū)化問題研究》，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)(2010)，第162 頁。從社區(qū)治理與公共服務(wù)社區(qū)化的角度出發(fā)，政府與城市社區(qū)在為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)時(shí)，二者應(yīng)各司其職，避免政府越位干涉社區(qū)，使社區(qū)失去自治性。因此，彼此間關(guān)系應(yīng)該定位為:首先，二者應(yīng)該是平等與合作的關(guān)系;其次，城市社區(qū)為政府向農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)提供平臺，即作為政府提供就業(yè)服務(wù)的載體;最后，政府應(yīng)該在政策扶持、機(jī)制建設(shè)、組織建設(shè)、設(shè)施支持和資金支持等方面促進(jìn)城市社區(qū)發(fā)展。

(二)非營利組織與城市社區(qū)的關(guān)系

非營利組織有著各種稱謂，諸如非政府組織、第三部門和志愿性組織等，之所以存在著眾多不同稱謂，其根本原因在于界定的角度和強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)有所區(qū)別。于此，筆者采取廣義的視角，不對各種稱謂的概念進(jìn)行具體界定，把第一部門——政府、第二部門——企業(yè)排除在外，所剩下的以追求公共利益為目標(biāo)的具有非營利性、志愿性、組織性和自治性等特征的社會組織就是第三部門，即非營利組織。在此，主要探討城市社區(qū)內(nèi)的非營利組織與城市社區(qū)的關(guān)系，這里所指的城市社區(qū)內(nèi)的非營利組織主要是指與城市社區(qū)有著各種聯(lián)系的非營利組織而非僅僅是某一個(gè)城市社區(qū)空間范圍內(nèi)的非營利組織。社區(qū)非營利組織是非營利組織的一種特殊形式，是指以社區(qū)成員為主體、以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)場所，以聯(lián)系和動(dòng)員社區(qū)成員參與社會活動(dòng)、支持社區(qū)發(fā)展為主要目標(biāo)，遵守國家法律法規(guī)，尊重社會公德，以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的，由社區(qū)居民自主成立或參加，以便更好地進(jìn)行自我管理、自我教育和自我娛樂而自發(fā)形成的介于社區(qū)主體組織和居民個(gè)體之間的群眾團(tuán)體。①湯云剛、汪立榮:《城市社區(qū)公共事務(wù)管理與社區(qū)非營利組織發(fā)展》，《甘肅科技縱橫》2009年第5 期，第8－10 頁。通過對比可以發(fā)現(xiàn)“城市社區(qū)內(nèi)非營利組織”與“社區(qū)非營利組織”有著明顯區(qū)別，各自的主要目標(biāo)分別是追求公共利益、聯(lián)系與動(dòng)員社區(qū)成員參與社會活動(dòng)和支持社區(qū)發(fā)展，前者強(qiáng)調(diào)公共利益而后者僅注重社區(qū)成員參與和社區(qū)發(fā)展。

基于社區(qū)多元治理理論，非營利組織應(yīng)該屬于城市社區(qū)治理的重要主體之一，在城市社區(qū)層面，各種非營利組織既可以提供就業(yè)機(jī)會又可以提供就業(yè)服務(wù)，為城市社區(qū)治理貢獻(xiàn)力量。城市社區(qū)內(nèi)非營利組織與社區(qū)間的關(guān)系應(yīng)該定位為:社區(qū)為非營利組織實(shí)現(xiàn)自己的公益目標(biāo)提供了載體及志愿服務(wù)的群眾基礎(chǔ)，而非營利組織在擴(kuò)充社區(qū)建設(shè)資金、彌補(bǔ)政府與市場失靈、拓寬居民就業(yè)渠道、提供就業(yè)機(jī)會與就業(yè)服務(wù)以及其他各種志愿服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。

(三)農(nóng)民工與城市社區(qū)的關(guān)系

社區(qū)是城市的單元，是城市和諧發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民工融入城市實(shí)現(xiàn)市民化的載體。而農(nóng)民工融入城市實(shí)現(xiàn)市民化首先得融入生活、工作的城市社區(qū)，另外，他們還得有份較穩(wěn)定的職業(yè)為融入城市、完成市民化提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。城市現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(jìn)，大量農(nóng)民工進(jìn)入城市工作、生活，作為大部分農(nóng)民工工作和棲息地的城市社區(qū)在提供就業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)時(shí)，未能讓農(nóng)民工享有與社區(qū)居民均等的社區(qū)服務(wù);城市社區(qū)在治理乃至善治過程中，雖強(qiáng)調(diào)發(fā)展治理主體多元化、公民參與式治理，但在實(shí)踐中，城市社區(qū)并未把農(nóng)民工納入社區(qū)治理主體，忽視了農(nóng)民工治理主體地位。

當(dāng)前，城市社區(qū)與農(nóng)民工的關(guān)系主要表現(xiàn)為:農(nóng)民工未能受到公平對待，城市社區(qū)對農(nóng)民工的管理和服務(wù)不到位。農(nóng)民工面臨社區(qū)居民的排斥，社區(qū)管理缺乏農(nóng)民工的參與，社區(qū)為農(nóng)民工提供的服務(wù)不夠。②王曉、高淑桃:《以城市社區(qū)為突破口推進(jìn)農(nóng)民工市民化》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2012年第3 期，第88－89 頁。對待農(nóng)民工，社區(qū)管理人員缺乏平等觀念;在農(nóng)民工群體的管理上，社區(qū)重視行政管理，忽視群眾參與;社區(qū)管理人員缺乏服務(wù)觀念，忽視對農(nóng)民工群體的教育和引導(dǎo)。③張桂蓉:《城市農(nóng)民工與社區(qū)》，《求索》2004年第6 期，第96－97 頁。農(nóng)民工的城市政治參與渠道不暢通，阻礙了其利益表達(dá)。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理乃至善治和促進(jìn)農(nóng)民工融入城市完成市民化過程，應(yīng)處理好城市社區(qū)與農(nóng)民工間的關(guān)系。

1.樹立公平管理、服務(wù)農(nóng)民工的正確觀念。社區(qū)要堅(jiān)持以人為本，轉(zhuǎn)變觀念，把新生代農(nóng)民工納入城市社區(qū)管理的范疇;要強(qiáng)化服務(wù)職能，服務(wù)對象既包括正式居民，也包括農(nóng)民工新市民，通過廣泛的參與，使社區(qū)正式成員擁有更多的公共服務(wù)。④王付欣:《新生代農(nóng)民工市民化現(xiàn)實(shí)策略研究》，《中共四川省委省級機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》2012年第2 期，第107－110 頁。應(yīng)切實(shí)改變管理理念，樹立以人為本的服務(wù)理念，為農(nóng)民工服務(wù)作為社區(qū)服務(wù)的重要內(nèi)容。⑤王曉、高淑桃:《以城市社區(qū)為突破口推進(jìn)農(nóng)民工市民化》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2012年第3 期，第88－89 頁。社區(qū)需要將農(nóng)民工納入自身的服務(wù)體系，視之為社區(qū)建設(shè)的主體和社區(qū)服務(wù)的對象。⑥葉鵬飛:《探索農(nóng)民工城市社會融合之路——基于社會交往“內(nèi)卷化”的分析》，《城市發(fā)展研究》2012年第1 期，第81－85 頁。公平普惠，切實(shí)加強(qiáng)對新生代農(nóng)民工社區(qū)服務(wù);將服務(wù)公平地落實(shí)到包括農(nóng)民工在內(nèi)的每一個(gè)社區(qū)成員，重點(diǎn)解決農(nóng)民工就業(yè)和社會保障等方面的需要。⑦朱進(jìn)芳:《社會管理創(chuàng)新背景下新生代農(nóng)民工參與社區(qū)管理與服務(wù)的若干探析》，《南方論刊》2011年第9 期，第22－23 頁。以人為本建設(shè)和諧社區(qū)，將農(nóng)民工納入城市社區(qū)管理范圍，讓農(nóng)民工享有與城市居民均等的政治參與、就業(yè)、社會保障等基本權(quán)利。⑧鄧秀華:《農(nóng)民工“五難”與城市和諧社區(qū)的建構(gòu)》，《求索》2008年第10 期，第69－70 頁。其實(shí)，社區(qū)服務(wù)范圍擴(kuò)大并逐步覆蓋農(nóng)民工，既是公共服務(wù)的延展普惠，也是對城市農(nóng)民工合法權(quán)益的一種確權(quán)。

2.在城市社區(qū)層面構(gòu)建農(nóng)民工社區(qū)參與機(jī)制。城市社區(qū)應(yīng)把農(nóng)民工視為社區(qū)的新居民，賦予農(nóng)民工與城市居民同等的政治權(quán)利;城市社區(qū)要提供農(nóng)民工參與城市公共事務(wù)管理的條件和途徑，暢通并拓寬農(nóng)民工社區(qū)參與的渠道。引導(dǎo)、鼓勵(lì)新生代農(nóng)民工參與社區(qū)管理與服務(wù)，合理引導(dǎo)，積極推進(jìn)新生代農(nóng)民工社區(qū)管理。①朱進(jìn)芳:《社會管理創(chuàng)新背景下新生代農(nóng)民工參與社區(qū)管理與服務(wù)的若干探析》，《南方論刊》2011年第9 期，第22－23 頁。改革舊的城市社區(qū)管理模式，提高農(nóng)民工社區(qū)管理參與程度。②王曉、高淑桃:《以城市社區(qū)為突破口推進(jìn)農(nóng)民工市民化》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2012年第3 期，第88－89 頁。逐步建立政府引導(dǎo)下的農(nóng)民工群體積極參與的社區(qū)管理新體制，政府引導(dǎo)的農(nóng)民工群體積極參與的社區(qū)管理模式將是城市社區(qū)管理農(nóng)民工的有效模式。③張桂蓉:《城市農(nóng)民工與社區(qū)》，《求索》2004年第6 期，第96 頁－97 頁。農(nóng)民工在城市發(fā)展中是一種新的支持力量，而城市社區(qū)管理與服務(wù)滲透到農(nóng)民工日常生活的方方面面，讓農(nóng)民工有序參與社區(qū)管理和服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理與農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)路徑。

2006年5月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》要求:大力推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)，使政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū);推進(jìn)社區(qū)流動(dòng)人口管理和服務(wù)，按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”和“以現(xiàn)居住地為主，現(xiàn)居住地和戶籍所在地互相配合”的原則，實(shí)行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理，為流動(dòng)人口的生活與就業(yè)創(chuàng)造好的環(huán)境和條件。《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》把發(fā)展社區(qū)勞動(dòng)就業(yè)和社會保障服務(wù)作為重點(diǎn)工程，積極做好為社區(qū)外來務(wù)工人員等群體提供就業(yè)援助。2012年1月，民政部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》指出:在城市社區(qū)，基本公共服務(wù)還沒有完全覆蓋到農(nóng)民工群體，農(nóng)民工的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)益還沒有得到有效保障，社會生活還沒有得到必要理解和尊重;充分發(fā)揮社區(qū)的功能作用，健全以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市生活，與城市居民和諧相處;促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的主要任務(wù)是構(gòu)建以社區(qū)為載體的農(nóng)民工服務(wù)管理平臺，落實(shí)政策扎實(shí)做好農(nóng)民工社區(qū)就業(yè)服務(wù)工作。

可見，伴隨我國城市化的推進(jìn)，在今后一段時(shí)期內(nèi)還會有更多農(nóng)民工進(jìn)入城市社區(qū)，這將為城市發(fā)展、社區(qū)管理(治理)帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn):城市發(fā)展、社區(qū)管理(治理)少不了廣大農(nóng)民工的貢獻(xiàn)和參與;就業(yè)是農(nóng)民工融入城市實(shí)現(xiàn)市民化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)民工就業(yè)需要城市社區(qū)平臺發(fā)揮作用。因此，城市社區(qū)應(yīng)該以開放的姿態(tài)管理、服務(wù)農(nóng)民工，農(nóng)民工則積極參與到社區(qū)治理之中，實(shí)現(xiàn)二者共贏的局面。

(四)其他相關(guān)主體與城市社區(qū)的關(guān)系

其他相關(guān)主體主要是公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)中介機(jī)構(gòu)，他們與城市社區(qū)的關(guān)系主要是城市社區(qū)是兩者實(shí)現(xiàn)自身組織目標(biāo)的載體，而公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)中介機(jī)構(gòu)則為生活、工作在城市社區(qū)的農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，當(dāng)然公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要提供免費(fèi)的就業(yè)服務(wù)，而職業(yè)中介機(jī)構(gòu)則提供有償?shù)木蜆I(yè)服務(wù)。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)中介機(jī)構(gòu)作為城市社區(qū)中的社會組織應(yīng)積極參與社區(qū)治理，為社區(qū)建設(shè)和發(fā)展貢獻(xiàn)力量，并且承擔(dān)起自身的社會責(zé)任，幫助農(nóng)民工就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)。

四、完善配套就業(yè)服務(wù)體系

完善配套就業(yè)服務(wù)體系主要包括建立健全社區(qū)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)體系、網(wǎng)絡(luò)信息體系、農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)體系和暢通非營利組織參與渠道等四個(gè)方面。

(一)建立健全社區(qū)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)體系

在城市社區(qū)主要借助就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，建立健全農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，首先就得在城市社區(qū)建立相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，而我國的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)中介機(jī)構(gòu)。為此，各級勞動(dòng)保障部門在城市設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)充分調(diào)研摸清城市社區(qū)農(nóng)民工分布狀況，以便于在社區(qū)選擇合理的位置設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，盡量保證在所有社區(qū)均設(shè)立相應(yīng)的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以便為農(nóng)民工提供免費(fèi)就業(yè)服務(wù)。由于公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是提供免費(fèi)的基本就業(yè)服務(wù)，這些就業(yè)服務(wù)很可能難以滿足眾多農(nóng)民工復(fù)雜多樣的就業(yè)服務(wù)需求，政府部門應(yīng)該鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)建立相應(yīng)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)作為公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，滿足農(nóng)民工更高層次的就業(yè)服務(wù)需求，當(dāng)然這些是有償?shù)木蜆I(yè)服務(wù)，鼓勵(lì)有條件的地方政府為農(nóng)民工向職業(yè)中介機(jī)構(gòu)購買就業(yè)服務(wù)。在城市社區(qū)建立了相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之后，一方面，政府應(yīng)給予財(cái)政資金保障，以便公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)順利有效地開展公共就業(yè)服務(wù)工作;另一方面，還得做好制度保障，厘清就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)流程等規(guī)章制度。

(二)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息體系

就業(yè)信息獲取渠道狹窄導(dǎo)致農(nóng)民工在就業(yè)市場處于被動(dòng)地位，不利于農(nóng)民工就業(yè)。農(nóng)民工獲取就業(yè)信息的渠道不暢，用人單位與農(nóng)民工之間的搜尋成本過高是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)就業(yè)的主要障礙之一。目前，大部分農(nóng)民工在城市就業(yè)主要是靠親朋好友獲得就業(yè)信息，較少農(nóng)民工通過就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)獲取就業(yè)信息。當(dāng)前城市均設(shè)立有相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，避免資源閑置與浪費(fèi)，要充分挖掘和發(fā)揮就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)農(nóng)民工的功能，其中之一便是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)體系，為農(nóng)民工提供及時(shí)、準(zhǔn)確和有效的就業(yè)信息，以便降低搜尋成本，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)。

建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)體系，應(yīng)加大對農(nóng)民工就業(yè)需求信息與用人單位招工信息的收集力度、拓展就業(yè)信息渠道、加強(qiáng)就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)化管理和擴(kuò)大就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面?；诖耍块T尤其是公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和非營利組織等主體應(yīng)加強(qiáng)勞務(wù)信息平臺和信息資源平臺的建設(shè)。在勞務(wù)信息平臺建設(shè)方面，為用人單位提供便捷的信息服務(wù)，建立用人單位和農(nóng)民工對接的信息共享的互聯(lián)網(wǎng)勞務(wù)信息平臺，采取宣傳資料、電視、短信、QQ 信息和電子郵件等手段為農(nóng)民工提供及時(shí)有效的信息服務(wù)。在信息資源平臺的建設(shè)方面，強(qiáng)化農(nóng)民工信息資源數(shù)據(jù)庫建設(shè)和開發(fā)使用，實(shí)行有償性與公益性結(jié)合的形式為用人單位和農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)。

(三)健全農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)體系

絕大部分農(nóng)民工就業(yè)難的主要根源在于其就業(yè)能力和素質(zhì)未能達(dá)到用人單位的要求，政府為解決農(nóng)民工就業(yè)問題，采取了“春風(fēng)行動(dòng)”和“雨露計(jì)劃”等措施開展農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)，以期通過就業(yè)培訓(xùn)提升農(nóng)民工就業(yè)能力。尤其是在2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后，很多地方都實(shí)施農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工程，但各地就業(yè)培訓(xùn)模式并非一致，也并未建立統(tǒng)一的就業(yè)培訓(xùn)體系，很有必要完善作為就業(yè)服務(wù)體系重要組成部分的就業(yè)體系。

結(jié)合目前各地實(shí)施農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的情況，筆者認(rèn)為，采取政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的方式，以就業(yè)培訓(xùn)券為工具建立農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)多元合作機(jī)制的形式比較合理。因?yàn)楫?dāng)前各地實(shí)施的就業(yè)培訓(xùn)券模式未能擺脫針對性、實(shí)用性不足的困境，而農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)多元合作機(jī)制，引入第三部門機(jī)制，以此拓展農(nóng)民工就業(yè)、培訓(xùn)信息獲取渠道;引入市場機(jī)制中的用人單位，以便實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)市場與就業(yè)市場銜接，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對性與實(shí)用性，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)。①王飛:《基于就業(yè)培訓(xùn)券的農(nóng)民工培訓(xùn)多元合作模式探討》，《西部論壇》2012年第5 期，第9－16 頁。

(四)暢通非營利組織參與渠道

在為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)的過程中，市場機(jī)制難免會出現(xiàn)市場失靈，政府機(jī)制中出現(xiàn)政府失敗的情形，為了更好地向農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，應(yīng)發(fā)揮第三部門機(jī)制的作用，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)和促進(jìn)非營利組織參與農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)，建立健全非營利組織參與就業(yè)服務(wù)體系。地方政府正逐漸認(rèn)識到非營利組織在很多公共服務(wù)提供中扮演的重要角色，在公共服務(wù)與社會管理領(lǐng)域，地方政府希望通過政策創(chuàng)新，吸納和鼓勵(lì)更多的非營利組織參與進(jìn)來;政府向非營利組織購買服務(wù)往往不是因?yàn)閱渭兊某杀竞托剩且驗(yàn)榉菭I利組織能更好地滿足公共服務(wù)的需求。②汪錦軍:《政府購買公共服務(wù)與非營利組織的角色——基于北京、浙江兩地的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第3 期，第95－100 頁。非營利組織參與就業(yè)服務(wù)體系主要路徑有以下三條:其一，非營利組織直接向農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，可以是有償或者免費(fèi)的，這主要取決于非營利組織的性質(zhì);其二，非營利組織出資為農(nóng)民工向職業(yè)中介機(jī)構(gòu)購買就業(yè)服務(wù);其三，政府為農(nóng)民工向非營利組織購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。要發(fā)揮非營利組織在農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系中的作用，需要在非營利組織參與就業(yè)服務(wù)的規(guī)章制度、具體路徑和質(zhì)量監(jiān)控與保障措施等方面完善非營利組織參與體系。

2012年9月，北京國際城市發(fā)展研究院聯(lián)合中國社科文獻(xiàn)出版社發(fā)布的首部《社會管理藍(lán)皮書——中國社會管理創(chuàng)新報(bào)告》指出:由于流出地與流入地在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、風(fēng)俗和生活方式等因素上的差異，特別是由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口在勞有所得、住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)和老有所養(yǎng)等方面依然無法擁有和流入地居民平等的權(quán)利，無法真正融入當(dāng)?shù)?。要讓農(nóng)民工融入流入地，首先應(yīng)解決農(nóng)民工的就業(yè)問題，要解決農(nóng)民工就業(yè)問題，需要大力提高城市社區(qū)基本公共服務(wù)與管理水平。整合政府部門在城市社區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)，積極開展“一站式”服務(wù)，提高城市社區(qū)為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)的水平。借助城市社區(qū)平臺，為農(nóng)民工提供個(gè)性化與多元化的就業(yè)服務(wù)。伴隨城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，今后農(nóng)民工在城市生活和就業(yè)將主要在城市社區(qū)平臺，政府借助社區(qū)平臺為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)等各種基本公共服務(wù)將是解決農(nóng)民工就業(yè)問題乃至于“三農(nóng)問題”的重要途徑，這也是城市建設(shè)和發(fā)展的一個(gè)趨勢。社區(qū)就業(yè)服務(wù)是基本公共服務(wù)體系中最重要的部分，就業(yè)乃民生之本，通過構(gòu)建以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，爭取實(shí)現(xiàn)管理、培訓(xùn)、職介和就業(yè)均在社區(qū)，以便于農(nóng)民工就業(yè)，為農(nóng)民工融入城市社區(qū)、早日實(shí)現(xiàn)市民化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。