治理理論及國內(nèi)外實(shí)踐綜述

王春　曲燕

摘 要：治理理論是當(dāng)前社會(huì)科學(xué)的前沿理論之一，它強(qiáng)調(diào)打破政府對(duì)公共事務(wù)的傳統(tǒng)一元管理模式，倡導(dǎo)市場(chǎng)非政府組織、公民群體等新興力量參與公共事務(wù)治理，以有效提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。通過梳理治理理論的興起、內(nèi)涵和發(fā)展，結(jié)合國內(nèi)外在社會(huì)治理方面的應(yīng)用實(shí)踐，提出未來研究的方向。

關(guān)鍵詞：治理理論；實(shí)踐；綜述

中圖分類號(hào)：C94-0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）25-0126-04

自20世紀(jì)70年代末開始，西方發(fā)達(dá)國家的政府管理出現(xiàn)了從統(tǒng)治到治理的廣泛變革，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、企業(yè)、NGO和各類公民組織在治理過程中合作作用的治理理論逐漸得到世界的廣泛認(rèn)可。與此同時(shí)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界也逐漸意識(shí)到，傳統(tǒng)的政府與社會(huì)高度合一的社會(huì)治理模式在社會(huì)快速變革條件下表現(xiàn)出的適應(yīng)性不良等問題，公共治理領(lǐng)域的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。充分借鑒治理理論及應(yīng)用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于提高我國政府社會(huì)管理的能力和水平，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要的借鑒意義。

一、國內(nèi)外治理理論及研究

（一）西方治理理論

20世紀(jì)后期，西方福利國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的政府管理危機(jī)，由于政府“超級(jí)保姆”的角色，導(dǎo)致了政府職能擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下等種種弊病，導(dǎo)致公民強(qiáng)烈不滿。全球化的深入也使毒品、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)壟斷等國際問題逐步發(fā)酵，種種不可治理性以及新地方主義的興起，強(qiáng)烈地沖擊了傳統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)。與此同時(shí)，人們也開始認(rèn)識(shí)到作為新興力量的非政府組織和公民群體，對(duì)于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制弊端和政府功能失效的重要作用。在此背景下，治理理論作為一種既重視發(fā)揮政府功能，又重視社會(huì)組織相互合作、共同管理的方式和理念，于20世紀(jì)90年代正式登上歷史舞臺(tái)。①自此，治理理論逐步成為西方學(xué)術(shù)界探討的理論熱點(diǎn)[1]。

西方治理理論為我們描繪了一幅嶄新的政治畫卷。從上述關(guān)于治理的觀點(diǎn)中不難看出，這些理論家們都反映了治理的一些共同特征，即：管理主體從傳統(tǒng)一元管理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變；政府職能從職能全能走向治理職能有限；政府與市場(chǎng)，尤其與社會(huì)組織和公民的關(guān)系從單方強(qiáng)制走向自愿平等的協(xié)調(diào)合作關(guān)系；政府更加突出其透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性及有效性的特征等。近年來，隨著人們對(duì)治理理論認(rèn)識(shí)的不斷加深，研究范圍也從全球治理、國家治理、社會(huì)治理到社區(qū)治理，從治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制到治理評(píng)價(jià)體系等多方面深入。目前，西方治理理論研究主要表現(xiàn)為兩個(gè)趨勢(shì)。一是重新向現(xiàn)代性回歸。明顯特征是國家的元治理地位在實(shí)踐中得到確立，也就是說政府作為制度的保障者、公共責(zé)任的最終負(fù)責(zé)者必須居于主要位置，同時(shí)新公共管理的私人部門代理公共服務(wù)的方式也得到了反思。二是項(xiàng)目層次上的治理在西方得到高度重視，研究者通過項(xiàng)目來比較等級(jí)制、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)的治理績(jī)效，從而找出決定各種治理績(jī)效的那些因素。這種理論意圖使得治理理論正逐步成為突破經(jīng)典理論、開拓新實(shí)踐領(lǐng)域的旗幟。

（二）國內(nèi)有關(guān)治理理論的研究

國內(nèi)最早介紹“治理”或者“治道”的文章，源于1995年發(fā)表于“公共論叢”第一輯《市場(chǎng)邏輯與國家觀念》上署名知賢的論文：《GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念》[6]。2000年，隨著俞可平主編的《治理與善治》論文集的出版，該理論逐漸成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)。

可以看到，我國學(xué)者已經(jīng)形成了比較一致的理論見解，即治理有別于統(tǒng)治，它打破了市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、政治國家與公民社會(huì)的傳統(tǒng)兩分法思維模式，把有效的管理看作兩者的合作互動(dòng)過程，力圖建立起全新的公共事務(wù)管理新范式。同時(shí)，我們?cè)诳吹街卫砝碚摰膬?yōu)點(diǎn)時(shí)，也需要注意到中國有著異于西方的國情，從中國的實(shí)際問題出發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)有別于西方所謂“國家重構(gòu)”的現(xiàn)代國家和政治制度的建構(gòu)。

二、治理理論的國內(nèi)外應(yīng)用實(shí)踐

（一）國外實(shí)踐

20世紀(jì)末，治理理論最先被西方國家廣泛運(yùn)用于政治發(fā)展和行政改革的實(shí)踐領(lǐng)域，并出現(xiàn)了大范圍的地方治理創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)。國外社會(huì)治理的應(yīng)用涉及行政管理領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、教育領(lǐng)域等多個(gè)領(lǐng)域，其中治理理論在社區(qū)管理中的運(yùn)用與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較突出，值得借鑒。

1.美國——典型的公民自治型的社區(qū)治理模式

美國的社區(qū)治理一直被認(rèn)為是一種公民自治的典型形態(tài)，社區(qū)并不是作為政府的一個(gè)基層管理單元（行政區(qū)劃）而存在。聯(lián)邦各州乃至各個(gè)市、鎮(zhèn)，都有其獨(dú)特的社區(qū)治理方式，但在社區(qū)發(fā)展和管理上，基本都采取了“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)和資金扶持，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施”的運(yùn)作方式。他們將具體事務(wù)交給社區(qū)組織和民間團(tuán)體，政府只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控。社區(qū)居民的廣泛和積極參與為社區(qū)治理注入了民主的活力，公共服務(wù)企業(yè)的運(yùn)作促進(jìn)了社區(qū)治理的市場(chǎng)化，公共服務(wù)組織的加入引起了社區(qū)治理的組織化，社區(qū)權(quán)力的分散最終構(gòu)成了社區(qū)治理的多元化特征。

2.日本——“行政+自治”的合作式治理模式

在日本，民眾主要通過大量結(jié)社方式（通常表現(xiàn)第三部門或自治組織）參與社會(huì)治理，并主要在政府和企業(yè)力不從心的治理領(lǐng)域提供幫助，或在其中發(fā)揮橋梁和中介作用。1998年，日本制定《特定NPO法案》并輔之以一系列管理制度，開啟了日本民間組織注冊(cè)管理制度發(fā)展的新時(shí)期，讓民間組織具備了法律上的合法地位。同時(shí)，日本的稅法修正案為公民社團(tuán)的稅收優(yōu)惠政策奠定了法律基礎(chǔ)。從社區(qū)治理看，日本社區(qū)治理方面的最大特色在于形成了“行政—自治”混合模式，政府對(duì)社區(qū)發(fā)展的干預(yù)較為寬松。在城市基層社區(qū)層面，最基本的自治組織是町內(nèi)會(huì)，1991年日本國會(huì)在修改《地方自治法》時(shí)，將町內(nèi)會(huì)作為“地緣群體”寫進(jìn)了該法的附則中，正式確立了町內(nèi)會(huì)的民間地位，表明了政府向民間讓渡管理空間、下放權(quán)力的意向。日本的社區(qū)治理在本質(zhì)上體現(xiàn)出國家主導(dǎo)和社會(huì)自治相互交織的兩重性，使得公民對(duì)社區(qū)自治擁有更多的自主權(quán)。

3.新加坡——行政主導(dǎo)式的社區(qū)治理模式

新加坡社區(qū)治理的顯著特征是政府和執(zhí)政黨的黨政強(qiáng)介入，具有濃厚的行政色彩。新加坡自上而下有一套完整的社區(qū)管理組織系統(tǒng)，包括國家層面的社區(qū)發(fā)展、青年和體育部以及人民協(xié)會(huì)，地區(qū)層面的社區(qū)發(fā)展理事會(huì)，社區(qū)層面的公民咨詢委員會(huì)、居民聯(lián)絡(luò)所以及居民委員會(huì)或鄰里委員會(huì)等，各級(jí)組織形成直接或間接的上下隸屬關(guān)系。有關(guān)社區(qū)建設(shè)發(fā)展的事務(wù)，由政府部門規(guī)劃、組織、實(shí)施和協(xié)調(diào)，社區(qū)建設(shè)和治理的經(jīng)費(fèi)也主要來自政府的財(cái)政撥款。雖然新加坡城市社區(qū)治理中集權(quán)色彩較濃，但在執(zhí)政黨和政府的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，新加坡的民間組織乃至企業(yè)等其他社會(huì)組織及社會(huì)義務(wù)工作者等都積極參與社區(qū)治理，共同構(gòu)成新加坡的社區(qū)治理體系。

（二）國內(nèi)實(shí)踐

從國內(nèi)來看，僅有為數(shù)不多的城市開展了大規(guī)模的治理創(chuàng)新實(shí)踐，部分省市的實(shí)踐仍然集中在一些生產(chǎn)、生活領(lǐng)域或重大項(xiàng)目上。其中，以杭州城市公共事務(wù)治理和深圳鹽田區(qū)社區(qū)治理為代表的實(shí)踐成效較為明顯。

1.杭州“社會(huì)復(fù)合主體”治理創(chuàng)新

杭州在面臨工業(yè)化、城市化和信息化社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，提出“社會(huì)復(fù)合主體”嶄新發(fā)展思路，將提升城市生活品質(zhì)，并進(jìn)而推動(dòng)政府自身的改革和創(chuàng)新作為城市發(fā)展目標(biāo)。在“社會(huì)復(fù)合主體”系統(tǒng)中，政府主導(dǎo)力、企業(yè)主體力、社會(huì)運(yùn)作和市場(chǎng)配置資源能力“三力合一”，政府在宏觀控制和戰(zhàn)略決策層面發(fā)揮主導(dǎo)作用，而企業(yè)、社會(huì)組織則著力于微觀資源配置和生產(chǎn)。鑒于其在城市公共事務(wù)治理方面的革新，“杭州模式”不同程度地被一些城市效仿與借鑒。但由于該模式還處在探索階段，如何結(jié)合中國城市實(shí)際，完善復(fù)合治理機(jī)制，還有待進(jìn)一步探索和研究。

2.深圳市鹽田區(qū)的“社區(qū)治理體制改革

深圳市鹽田區(qū)的“社區(qū)治理體制改革”始于1999年，其最大的特點(diǎn)是妥善地處理了行政權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系。一方面創(chuàng)建了標(biāo)志政社分離的“一會(huì)兩站”的社區(qū)治理新模式，即社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站組成的社區(qū)組織體系，另一方面直接選舉了回歸基層群眾性自治組織的社區(qū)居民委員會(huì)，使社區(qū)建設(shè)逐漸由政府主導(dǎo)變?yōu)樯鐣?huì)主導(dǎo)，達(dá)到并推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)自治。這樣，基層政府部門擺脫了部分管理事務(wù)，增強(qiáng)自身的執(zhí)政能力和行政能力；社區(qū)居委會(huì)回歸了基層群眾自治組織的法律地位，強(qiáng)化了自治功能，淡化了政府管理色彩。在明確了各自的角色和職責(zé)的基礎(chǔ)上，政府部門、居民和居民組織、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)都積極地參與到社區(qū)治理之中，新的社區(qū)治理體制和機(jī)制也相應(yīng)建立起來。

三、未來的研究方向

基于以上對(duì)治理理論及相關(guān)應(yīng)用實(shí)踐的研究，本文認(rèn)為，在以后的研究中，我們可以從以下幾個(gè)方面繼續(xù)研究：

一是加強(qiáng)對(duì)治理理論的系統(tǒng)性研究，進(jìn)一步探索適合中國發(fā)展特色的治理模式。目前，西方對(duì)治理理論的研究已有20多年，也在很多國家、很多領(lǐng)域進(jìn)行了相關(guān)的實(shí)踐并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。而我國是近幾年才充分引進(jìn)治理理論的研究，國內(nèi)研究也主要集中在理論的引進(jìn)、內(nèi)涵的解讀等方面，沒有深入地將該理論與中國的國情、實(shí)踐完美結(jié)合。因此，在下一步的研究中，應(yīng)進(jìn)一步將中國發(fā)展情況與西方治理理論產(chǎn)生的時(shí)代背景、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景、國家背景等做充分比較，探索一條適合中國國情發(fā)展的治理道路，而不是照抄與照搬。

二是強(qiáng)化社會(huì)治理、城市治理等在治理理論中的分支研究。治理理論產(chǎn)生后，產(chǎn)生了很多分支研究，比如國際治理、社會(huì)治理、城市治理、社區(qū)治理等等，目前國內(nèi)關(guān)于治理理論的研究主要集中在治理理論本身的研究。針對(duì)目前我國在工業(yè)化、城市化過程中面對(duì)的日益復(fù)雜的社會(huì)管理狀況、城市管理狀況等，在下一步的研究中，可相應(yīng)在社會(huì)治理、城市治理、社區(qū)治理等具體的領(lǐng)域范疇進(jìn)行相關(guān)研究。

三是加強(qiáng)對(duì)相關(guān)實(shí)踐的跟蹤研究，從中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理之母，沒有實(shí)踐，理論便只是理論。目前，西方國家在治理探索方面出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)，也在針對(duì)國情不斷地做優(yōu)化和調(diào)整，理論不是一層不變的，實(shí)踐也不是一成不變的。針對(duì)他們產(chǎn)生的一些新情況、新趨勢(shì)，我們應(yīng)該更加密切關(guān)注，并加以跟蹤研究，避免走他們所走過的失敗的老路，去其糟粕、取其精華。同時(shí)，國內(nèi)對(duì)治理的實(shí)踐參差不齊，基本上是小規(guī)模、小領(lǐng)域、小項(xiàng)目等范圍內(nèi)的實(shí)踐，個(gè)人認(rèn)為，目前應(yīng)繼續(xù)保持跟蹤觀察研究，在政府層面也不急于做大范圍的實(shí)踐探索，待理論體系更加完善、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更多的前提下，再進(jìn)行大范圍探索實(shí)踐亦不晚。

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