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    論我國保障性住房政策——基于土地財政視角

    2013-10-15 01:02:30衛(wèi)小強(qiáng)關(guān)顯陽
    關(guān)鍵詞:分稅制保障性財政收入

    李 龍 ,衛(wèi)小強(qiáng) ,關(guān)顯陽 ,劉 成

    (1.哈爾濱商業(yè)大學(xué) 能源與建筑工程學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150028;2.哈爾濱商業(yè)大學(xué) 計(jì)算機(jī)學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150028)

    一、引言

    居住狀況的好壞是衡量一個國家人民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)。由于住宅具有商品性和社會保障性的雙重屬性,所以隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,房地產(chǎn)業(yè)得到前所未有的快速、持續(xù)發(fā)展。我國在1994年發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》,以此為標(biāo)志,實(shí)現(xiàn)住房市場的商品化、市場化和社會化,在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了又一輪房改大潮。1998年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(以下簡稱《房改通知》),其主要目標(biāo)是停止實(shí)物福利性分配住房,逐步實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣化;建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次住房保障體系,對出于不同收入層次的家庭實(shí)行差別化的住房供應(yīng)政策;大力發(fā)展住房金融,培育和規(guī)范住房交易市場?!斗扛耐ㄖ窐?biāo)志著我國新的住房保障政策的開始,調(diào)整住房投融資結(jié)構(gòu),逐步實(shí)現(xiàn)對中、低收入普通家庭的住房保障。1994年1月,我國在全國范圍內(nèi)實(shí)行分稅制財政管理體制[1]。造成地方政府的財政收入與支出不匹配、協(xié)調(diào),難以滿足地方政府的財政支出的需要,這促使地方政府通過出售土地來彌補(bǔ)財政收入不足的問題[2]。但是,各級地方政府對于土地財政的依賴越來越強(qiáng),隨著房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展,大量土地高價出售,地方政府為從土地出讓中獲得更高的回報,把大部分土地用于商品房建設(shè),忽視保障性住房建設(shè),使得保障性住房建設(shè)相當(dāng)緩慢。

    二、文獻(xiàn)綜述

    “土地財政”作為我國社會主義初期階段建設(shè)領(lǐng)域的一種社會現(xiàn)象,學(xué)者從不同角度對其及與之相關(guān)的問題進(jìn)行了研究。劉紅梅等(2008)認(rèn)為土地成為地方政府補(bǔ)充地方財政的重要工具,即地方政府通過出讓土地使用權(quán)獲取土地使用權(quán)出讓金,作為地方政府財政收入的重要補(bǔ)充來源[3]。易毅(2009)認(rèn)為,“土地財政”一方面通過出讓土地進(jìn)行招商引資,促進(jìn)了制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)的發(fā)展,以期帶來長遠(yuǎn)的地方稅收增加;另一方面通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[4]。

    關(guān)于土地財政的成因與危害,閻炎(2009)認(rèn)為,分稅制使得稅收收入大部分上繳中央,但是事權(quán)卻不斷下放,地方政府承擔(dān)了與其財力不匹配的事權(quán),形成地方財政缺口,找不到合理的途徑來彌補(bǔ)。土地使用權(quán)出讓金歸地方政府收取,這使得“土地財政”成為了地方政府彌補(bǔ)財政缺口的非常重要的有效手段[5]。易毅(2009)指出“土地財政”的形成與土地征收制度、融資制度和官員政績考核制度有關(guān)。其中,政績考核制度是指各地的政績考核都以GDP和稅收收入為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為考核指標(biāo),土地則擔(dān)當(dāng)起了地方政府財富和政績“之母”的作用,利用土地使用權(quán)出讓來換取“政績”成為地方政府官員的重要手段之一[6]。賈康、劉軍民(2007)指出“在地方政府壟斷土地一級市場的情況下,由短期政績目標(biāo)和財政利益目標(biāo)所驅(qū)動”。[7]黃小虎(2007)指出目前的“土地財政”隱藏著巨大的財政風(fēng)險,一些地方政府為了在招商引資中保住自己的競爭優(yōu)勢,將土地低價賣出而地方政府卻背上了債務(wù)負(fù)擔(dān),于是又劃出一塊地給銀行,繼續(xù)向銀行貸款。在招商引資中經(jīng)常出現(xiàn)土地賣多建少,對當(dāng)?shù)氐亩愂肇暙I(xiàn)極少,地方政府無力償還貸款,進(jìn)而導(dǎo)致大量土地在銀行手里卻收不回貸款。這些都隱藏著政府的信用危機(jī)與財政風(fēng)險。

    目前,對于土地財政學(xué)術(shù)界大多表示擔(dān)心,因其可能帶來短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府的收益,但是從長期來看蘊(yùn)含著諸多風(fēng)險,如政府信任危機(jī)、財政風(fēng)險、銀行金融風(fēng)險等。同時,我國的財政體制與政績考核制度也存在不足,地方政府官員在社會責(zé)任意識與政治權(quán)利追逐間缺乏正確的認(rèn)識、見解和選擇。

    三、土地財政發(fā)展現(xiàn)狀

    (一)我國分稅制財政政策發(fā)展軌跡

    自1994年起,我國改革財政包干制度,對省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財政管理體制,建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制框架,并由原先的行政性分權(quán)改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性分權(quán),主要依靠經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。分稅財政體制的改革一方面改變了中央與地方原有的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系,促進(jìn)了中央政府財政收入的不斷增長,為解決此前的中央財政困境起到了積極的作用;另一方面,也對地區(qū)間的財力分配問題進(jìn)行了調(diào)節(jié),通過返還稅收和轉(zhuǎn)移支付等手段為不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供了一定經(jīng)濟(jì)上的幫助。1993~2009年,全國財政收入由4349億元增加到68518.3億元,增長了近15倍,年均增速高達(dá)18.8%;全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由12.3%提高到20.1%。1994~2009年中央財政收入年均增長18.2%(1994年為基期),地方財政收入年均增長19.3%,實(shí)現(xiàn)了中央和地方財政收入增長的“雙贏”。由此我們可以看出在實(shí)行分稅制財政管理體制后,中央和地方的財政收入都得到了大幅的提高,這一方面依賴于我國社會經(jīng)濟(jì)的全面快速穩(wěn)定發(fā)展;另一方面也說明分稅制在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。

    (二)中央政府與地方政府事權(quán)與財權(quán)的分配

    中央與地方的事權(quán)分配關(guān)系:在地方固定收入中,以土地與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收為主體內(nèi)容,在中央與地方共享稅中,地方分享比例相對較低。同時,地方政府在維持自身政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下,還肩負(fù)著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。但是由于地方財政收入主體稅種不足,稅種數(shù)目雖然不少,但是稅源分散、征收成本高、收入低,使得地方政府在很難維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下,大力快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)。于是,地方政府官員將獲得財政收入的目光投向了房地產(chǎn)業(yè)。由于土地出讓而獲得的財政收入屬于預(yù)算外收入,并不用上繳中央財政,這就大大增加了地方政府的財政收入的來源。在這種情況下,地方政府在利益與政績考核的雙重驅(qū)動下,將大量土地以高價出讓,獲得高額回報。所以,地方政府不愿將位置較好的地塊用來建設(shè)保障性住房,更不愿為建保障房而減少財政收入,影響領(lǐng)導(dǎo)的政績考核。

    (三)我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況

    1994~2009年,我國房地產(chǎn)開發(fā)投資額從2554億元上漲到36241.8億元,增長14.19倍,投資增長率也逐年增長。可以看出,房地產(chǎn)投資增長率與GDP增長率變化趨勢相同,房地產(chǎn)開發(fā)投資增長率在1998年以后增長幅度明顯快于GDP增長幅度,這說明房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不斷上升,發(fā)展速度不斷加快。

    四、實(shí)證分析

    2000年以后,我國房地產(chǎn)業(yè)的投資不斷提高,住宅投資也快速增長,可是經(jīng)濟(jì)適用房的投資卻沒有明顯的擴(kuò)大,沒有隨著房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展而快速發(fā)展,2000~2009年,經(jīng)濟(jì)適用房投資總額保持平穩(wěn)且略有下降,占住宅投資額的比例越來越低。由此可知經(jīng)濟(jì)適用房在各省、市、自治區(qū)的建設(shè)竣工量不高,保障性住房的發(fā)展極為緩慢。

    表1:2000~2008年我國土地購置費(fèi)及增長率與商品房銷售額、商品房銷售額增長率變化

    2000~2008年,我國土地購置費(fèi)與商品房銷售額不斷提高,其原因如下:一方面,由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,促進(jìn)了我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,使得房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間得到大幅提升,而獲得直接利益的正是各級地方政府;另一方面,土地價格與商品房銷售額快速上升,是由于住房剛性需求的存在。1997~2008年,土地購置費(fèi)與商品房銷售額之間呈現(xiàn)正相關(guān)性,土地購置費(fèi)的提高帶來商品房銷售額的不斷提高,其提高幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地購置費(fèi)的提高幅度。

    通過數(shù)據(jù)分析,可以看出房地產(chǎn)市場的繁榮與保障性住房的冷清極不協(xié)調(diào)。地方政府與中央政府在發(fā)展戰(zhàn)略的總體方向并未保持一致,而是存在分歧。究其原因有三:其一,中央政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度做為地方官員的最為重要的考核指標(biāo),使得地方政府官員全力發(fā)展經(jīng)濟(jì),而忽視社會公平;其二,就是我國財稅管理體制有待完善,地方與中央在財權(quán)與事權(quán)之間存在矛盾,導(dǎo)致地方政府不愿意犧牲本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與個人政治訴求,進(jìn)而使得中央制定的保障性住房政策很難落實(shí);最后,我國保障性住房體系自身存在的問題,例如監(jiān)管不力、住房體系匹配不合理及住房投機(jī)行為的影響等。這些原因問題都導(dǎo)致我國住房保障市場發(fā)展極為緩慢,使得中低收入群體基本住房問題得不到很好的解決。

    五、結(jié)論與建議

    針對上述情況,提出如下建議來加快我國保障性住房建設(shè)的步伐。

    首先,正確認(rèn)識我國現(xiàn)行的中央與地方的分稅制財政管理體制。我們應(yīng)當(dāng)建立健全法律保障體系,從法律的層面,制約和協(xié)調(diào)中央與地方的財政分權(quán)界限。明確界定中央、地方以及地方政府之間事權(quán)與財權(quán)的范圍,力求事權(quán)、財權(quán)平衡,建立合理的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系,消除地方政府對“土地財政”的過度依賴的根源。

    其次,完善我國現(xiàn)有土地征收和出讓制度。由于地方政府從土地財政中獲得高額回報,加之土地市場一級壟斷的土地征用體制,使得地方政府在土地一級市場具有了完全的支配權(quán),這無形中助長了地方政府對土地財政的過度熱衷。針對這情況,應(yīng)當(dāng)打破地方政府對土地一級市場的絕對壟斷,在法律層面上,正確認(rèn)識集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)是兩個完全平等的民事權(quán)利主體。不能讓農(nóng)民群眾來承擔(dān)公共利益成本,地方政府應(yīng)當(dāng)給予充分的補(bǔ)償與合理的安置。

    再者,增加住房的有效供給,緩解住房市場的剛性需求。住房的商品性決定了其價格是由市場供需狀況所決定的,要想解決我國現(xiàn)行的住房發(fā)展的困境,就要從市場自身出發(fā),明確供給和需求強(qiáng)度,增加住房的有效供給,才能根本上滿足對住房的剛性需求。保障性住房建設(shè)的快慢和制度完善與否決定了中低收入人群住房問題能否得以解決。

    [1]劉紅梅,張志斌,王克強(qiáng).我國土地財政收入研究綜述[J].開發(fā)研究,2008,(1):141-144.

    [2]張雙甜,羅曉庚.保障性住房供給的博弈分析[J].工程管理學(xué)報,2010,(5):568-573.

    [3]賈康,劉軍民.我國住房改革與住房保障問題研究[J].財政研究,2007,(7):8-23.

    [4]易毅.現(xiàn)行體制下我國“土地財政”問題的解決[J].經(jīng)濟(jì)師,2009,(5):24-25.

    [5]李尚浦,羅必良.我國土地財政規(guī)模估算[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2010,(5):12-17.

    [6]閻炎.“土地財政”何時了[J].中國土地,2009,(10):42-45.

    [7]黃小虎.當(dāng)前土地問題的深層次原因[J].中國稅務(wù),2009,(2):46-47.

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