論整合型養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

崔 鳳

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100)

為了實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，經(jīng)過多年努力，實(shí)現(xiàn)了制度層面的養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，但卻是以“碎片化”為代價(jià)的，即不同人群采用了不同的退休或養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這樣的制度體系必然會(huì)帶來(lái)一定的問題，因此，亟待實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系整合。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系統(tǒng)一性方面存在的問題

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在統(tǒng)一性方面所存在的問題，突出地表現(xiàn)在“碎片化”上。

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是根據(jù)不同的人群進(jìn)行設(shè)計(jì)的，具體情況見表1。

將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)放在一起進(jìn)行比較，雖然四項(xiàng)制度的目標(biāo)都是“老有所養(yǎng)”，但四者之間的差別還是非常明顯的。首先，制度目標(biāo)人群不同。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)人群是城鎮(zhèn)職工，其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度的目標(biāo)人群是黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、人大政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位職工，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)人群是城鎮(zhèn)企業(yè)職工、社會(huì)組織就業(yè)人員、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員等;而新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)人群是農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)人群是城鎮(zhèn)居民。其次，經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于各級(jí)政府財(cái)政，職工個(gè)人不需繳費(fèi);城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)，政府財(cái)政雖也有一定的補(bǔ)貼，但主要用于歷史欠賬;新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民個(gè)人繳費(fèi)和政府財(cái)政對(duì)于個(gè)人繳費(fèi)的補(bǔ)貼，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分則完全來(lái)源于政府財(cái)政。最后，養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定條件不同。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度的待遇標(biāo)準(zhǔn)主要是根據(jù)職工個(gè)人的工齡、職務(wù)、職稱、退休前工資等確定;城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇由兩部分構(gòu)成:一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這一部分與退休時(shí)的當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資有關(guān)，二是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，這一部分與職工個(gè)人的繳費(fèi)年限和繳費(fèi)額度有關(guān);新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇也由兩部分構(gòu)成:一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這一部分統(tǒng)一由地方政府確定，待遇標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的;二是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，這一部分與農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的繳費(fèi)年限和繳費(fèi)額度有關(guān)。

表1 我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

綜合起來(lái)看，四項(xiàng)制度之間的區(qū)別是很大的:機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工不需要繳納任何費(fèi)用就可以享受到養(yǎng)老待遇，并且完全由政府財(cái)政支付;城鎮(zhèn)企業(yè)職工則要自己繳納費(fèi)用后才能享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，而待遇水平主要取決于個(gè)人繳費(fèi)情況;農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民雖然也需要繳費(fèi)后才能享受到基本待遇，但政府財(cái)政卻承擔(dān)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分和給予繳費(fèi)補(bǔ)貼。由此可見，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民在享受基本養(yǎng)老待遇方面都能從政府財(cái)政中獲得較大的資助，只有城鎮(zhèn)企業(yè)職工自己繳費(fèi)自己養(yǎng)老，很少能從政府財(cái)政中獲得資助，顯然，這有違社會(huì)公平。

二、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系整合的必要性與目標(biāo)

目前，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系沒有能夠?qū)崿F(xiàn)有效的制度整合，“碎片化”程度還較為明顯，因此，急需加快改革，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的整合。

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系整合的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，“老有所養(yǎng)”是公民的基本權(quán)利，是政府的基本職能。養(yǎng)老需求是一項(xiàng)普遍需求，并且與就業(yè)需求、醫(yī)療保健需求等一樣具有一定的優(yōu)先性。在現(xiàn)代社會(huì)，由于人口老齡化的日益嚴(yán)重，工業(yè)化和城市化的擴(kuò)展，以及家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致家庭和個(gè)人的養(yǎng)老能力越來(lái)越弱化，因此，急需社會(huì)化的制度安排來(lái)補(bǔ)強(qiáng)家庭和個(gè)人的養(yǎng)老能力。在上述背景下，“老有所養(yǎng)”已經(jīng)被認(rèn)定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，一項(xiàng)基本社會(huì)權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利是神圣不可侵犯的，得到了包括《憲法》在內(nèi)的各項(xiàng)法律的確認(rèn)和保護(hù)。與此相對(duì)應(yīng)的，“老有所養(yǎng)”就成為了政府的一項(xiàng)職能，是政府“為人民服務(wù)”的重要內(nèi)容，因?yàn)椤盀楣裉峁┍匾纳鐣?huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利，是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府所必須努力做到并且要做好的一項(xiàng)公共事務(wù)”［1］。為了保險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)公民的“老有所養(yǎng)”的基本權(quán)利，建立一個(gè)人人共享的、覆蓋城鄉(xiāng)的、普遍性的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，就是政府應(yīng)盡的責(zé)任。

第二，人口老齡化的日益嚴(yán)重。根據(jù)民政部發(fā)布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)十二五規(guī)劃(征求意見稿)》提供的數(shù)據(jù)，自1999年我國(guó)步入老齡化社會(huì)以來(lái)，人口老齡化加速發(fā)展，并日益呈現(xiàn)老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快，高齡化、空巢化趨勢(shì)明顯，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增等態(tài)勢(shì)。隨著進(jìn)入21世紀(jì)我國(guó)人口老齡化程度的加重，養(yǎng)老需求越來(lái)越強(qiáng)烈，而應(yīng)對(duì)的辦法和措施就是建立一個(gè)普遍性的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

第三，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系存在著較為嚴(yán)重的“碎片化”和不公平問題。由于我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和歷史原因，同樣是為了解決“老有所養(yǎng)”的問題，采用了四項(xiàng)不同的制度安排，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這四項(xiàng)制度在繳費(fèi)方式上和管理方式上都存在著較大的差異，不僅不同制度之間無(wú)法銜接，而且待遇水平差異較大，特別是同為城鎮(zhèn)職工的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老待遇差別懸殊，存在著較為嚴(yán)重的社會(huì)不公現(xiàn)象。因此，為了能使不同的制度之間進(jìn)行有效銜接，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，降低養(yǎng)老待遇之間的過大差異，消除社會(huì)不公，需要對(duì)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行改革和創(chuàng)新，通過制度整合，建立一個(gè)普遍性的、公平性的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

養(yǎng)老保險(xiǎn)體系整合的目標(biāo)就是建立一個(gè)普遍整合型的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，即建立一個(gè)全覆蓋的、全面性的、相對(duì)統(tǒng)一的、體現(xiàn)一定差異的、能夠相互銜接的、社會(huì)化的、水平適度的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。這種普遍整合型的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的具體內(nèi)容如下:

養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以政府提供的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，以用人單位提供的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)為補(bǔ)充。政府提供的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由兩項(xiàng)具體制度構(gòu)成:一是城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加人員為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、企業(yè)職工、集體工商戶、靈活就業(yè)人員等，這是一種強(qiáng)制保險(xiǎn)，用人單位和職工必須參加。用人單位和職工個(gè)人繳費(fèi)參加(個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員繳費(fèi)由個(gè)人全部承擔(dān))，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，用人單位繳費(fèi)的一部分進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，另一部分進(jìn)入職工個(gè)人賬戶，職工個(gè)人繳費(fèi)全部進(jìn)入職工個(gè)人賬戶。統(tǒng)籌賬戶用于發(fā)放統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金和職工個(gè)人賬戶支付完后的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌;個(gè)人賬戶用于發(fā)放個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，以省為單位進(jìn)行管理。政府為參保職工提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險(xiǎn)金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。用人單位要為其職工提供職業(yè)年金或企業(yè)年金作為基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充。具體情況見圖1。

圖1 城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)框架圖

二是城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加人員為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民，這是一種自愿保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民自愿參加。城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)參加，政府給予繳費(fèi)補(bǔ)貼。實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，政府繳費(fèi)補(bǔ)貼一部分進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，用于個(gè)人賬戶支付完后的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，由省級(jí)統(tǒng)籌;政府繳費(fèi)補(bǔ)貼的另一部分進(jìn)入居民個(gè)人賬戶，居民個(gè)人繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，居民個(gè)人賬戶用于發(fā)放個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶以省為單位進(jìn)行管理。政府為參保居民提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險(xiǎn)金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。

關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，有幾點(diǎn)需要說明:

首先，關(guān)于向所有參保人員發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金問題。之所以向所有參保人員發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，是出于以下幾點(diǎn)考慮:一是目前正在進(jìn)行試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定由政府財(cái)政向60歲以上的農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，為了體現(xiàn)社會(huì)公平，也應(yīng)向參保職工和城鎮(zhèn)非就業(yè)人員發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金;二是發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金是體現(xiàn)“底線公平”的有效措施，基礎(chǔ)養(yǎng)老金人人有份，普遍共享，是基礎(chǔ)保險(xiǎn);三是發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以調(diào)節(jié)收入差距，特別是養(yǎng)老金待遇之間的差距。

其次，關(guān)于部分用人單位繳費(fèi)進(jìn)入職工個(gè)人賬戶問題。目前正在實(shí)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定，企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，不進(jìn)入職工個(gè)人賬戶，由企業(yè)繳費(fèi)所形成的統(tǒng)籌賬戶用途主要有三個(gè):一是為已經(jīng)退休或即將退休的企業(yè)職工發(fā)放養(yǎng)老金，二是為參保職工退休后發(fā)放統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金，三是為職工個(gè)人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放完后繼續(xù)發(fā)放個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。因此，職工個(gè)人賬戶只有個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成，而試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則要求政府財(cái)政要為農(nóng)村居民繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣的話，對(duì)于企業(yè)職工來(lái)講既不公平也沒有激勵(lì)，如果采用城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度進(jìn)行改革的話，顯然會(huì)遭到很大的阻力。

最后，關(guān)于做實(shí)城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶的問題。目前正在試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然也規(guī)定了實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，但社會(huì)統(tǒng)籌賬戶并沒有具體規(guī)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，因此，在現(xiàn)行模式下社會(huì)統(tǒng)籌賬戶是空賬戶，不會(huì)發(fā)揮任何作用。同時(shí)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在發(fā)放完之后，會(huì)遇到“無(wú)錢”發(fā)放養(yǎng)老金的情況。為了解決上述問題，應(yīng)將政府繳費(fèi)補(bǔ)貼的一部分納入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，這樣，既將社會(huì)統(tǒng)籌賬戶做實(shí)了，又可以解決個(gè)人賬戶發(fā)放完后“無(wú)錢”發(fā)放養(yǎng)老金的問題。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系普遍整合的途徑

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的整合，最終形成一個(gè)全覆蓋的、全面性的、相對(duì)統(tǒng)一的、體現(xiàn)一定差異的、能夠相互銜接的、社會(huì)化的、水平適度的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，需要加快養(yǎng)老保險(xiǎn)改革速度，加大養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展力度。

(一)加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度改革

機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度自20世紀(jì)50年代建立以來(lái)一直沒有太大的變動(dòng)，是計(jì)劃體制遺留下來(lái)的產(chǎn)物。20世紀(jì)90年代中期，由于受“為國(guó)有企業(yè)改革配套觀念”的制約，沒有將城鎮(zhèn)職工作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮，只是對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的退休制度進(jìn)行了改革，改為現(xiàn)在實(shí)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度延續(xù)了下來(lái)。其實(shí)，這錯(cuò)過了一個(gè)很好的改革機(jī)會(huì)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)企業(yè)職工的工資收入要比機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工資收入高，如果當(dāng)時(shí)將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工一起進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，可能阻力沒有現(xiàn)在這么大。后來(lái)由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工資收入有了較大幅度的提高，才導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休金高出企業(yè)職工養(yǎng)老金的好幾倍。國(guó)務(wù)院于2008年選擇山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開始事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，兩年多了，試點(diǎn)既沒有擴(kuò)大，也沒有公布具體的效果，同時(shí)，此次試點(diǎn)將公務(wù)員排除在外，引發(fā)了較大的爭(zhēng)議。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度改革已經(jīng)成為熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，改革勢(shì)在必行，但如何改，一直爭(zhēng)論不休。

以建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為目標(biāo)，當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度改革應(yīng)圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行:

第一，加快事業(yè)單位分類改革。目前，事業(yè)單位主要分為三類:一是財(cái)政全額撥款單位，二是財(cái)政差額撥款單位，三是自收自支單位。事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)是將自收自支事業(yè)單位改為企業(yè)，改革后不再稱為事業(yè)單位;財(cái)政差額撥款事業(yè)單位的差額撥款改為政府通過購(gòu)買服務(wù)付款。

第二，以“新人新辦法、老人老辦法”推進(jìn)改革。這里的“新人”應(yīng)是機(jī)關(guān)事業(yè)單位新招聘人員和工作不滿10年的人員;而“老人”則是指工作滿10年及以上人員。所謂的“老人老辦法”是指“老人”繼續(xù)延用現(xiàn)行的退休制度，而“新人新辦法”則是指“新人”參加城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，用人單位和職工個(gè)人繳費(fèi)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其中，用人單位繳費(fèi)一部分計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，另一部分計(jì)入職工個(gè)人賬戶，職工個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入職工個(gè)人賬戶。

第三，建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金應(yīng)該是強(qiáng)制的，就像住房公積金一樣。職業(yè)年金由用人單位和職工個(gè)人共同繳費(fèi)，建議由全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金理事會(huì)管理與運(yùn)營(yíng)。

(二)加快城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革

以建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為目標(biāo)，需要對(duì)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行進(jìn)一步的改革。

第一，加快“擴(kuò)面”工作。目前大約還有30%～40%的城鎮(zhèn)企業(yè)職工沒有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這些職工主要集中在中小企業(yè)。因此，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“擴(kuò)面”工作既急迫又艱巨。為此，人力資源和社會(huì)保險(xiǎn)部門應(yīng)該緊抓《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》的貫徹和落實(shí)，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法，不斷擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，力爭(zhēng)在“十二五”期間將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率提高到90%以上。

第二，改革企業(yè)繳費(fèi)計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶辦法。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在建立之初，曾規(guī)定企業(yè)繳費(fèi)的一部分計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，另一部分計(jì)入職工個(gè)人賬戶。不過，此項(xiàng)做法在國(guó)務(wù)院于2000年公布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系的試點(diǎn)方案》中作了調(diào)整，其結(jié)果是:企業(yè)繳費(fèi)部分不再劃入個(gè)人賬戶，全部納入社會(huì)統(tǒng)籌基金。上述調(diào)整在國(guó)務(wù)院于2005年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中得到了進(jìn)一步明確:從2006年1月1日起，個(gè)人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶。同時(shí)，基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法也進(jìn)行了調(diào)整:基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%;個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。

由此可見，企業(yè)職工退休后的基本養(yǎng)老金主要由個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，并且這部分繳費(fèi)是完全由職工個(gè)人承擔(dān)的，這與正在試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府財(cái)政既承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放又承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼相比，顯然有失公平。因此，為了體現(xiàn)社會(huì)公平，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)能力，促進(jìn)就業(yè)并體現(xiàn)就業(yè)激勵(lì)，應(yīng)該對(duì)企業(yè)繳費(fèi)劃入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶辦法進(jìn)行調(diào)整，恢復(fù)最初的做法，即將企業(yè)繳費(fèi)一部分劃入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，另一部分劃入職工個(gè)人賬戶，至于劃分比例，可以經(jīng)過計(jì)算后確定。

(三)加快做實(shí)個(gè)人賬戶

個(gè)人賬戶是統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)，其狀況如何，將直接影響到職工退休后養(yǎng)老金的發(fā)放，因此，必須高度重視個(gè)人賬戶基金的管理工作，既要做到“實(shí)賬戶”，又要保證安全和保值增值。我國(guó)是從2001年開始做實(shí)個(gè)人賬戶的，截至2009年底，遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、湖南、新疆等13個(gè)做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)省份共積累基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金1 569億元。據(jù)估算，截至2005年底，養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的空賬規(guī)模估計(jì)已經(jīng)超過8 000億元，并以每年約1 000億元的規(guī)模在增長(zhǎng)，如果不做實(shí)個(gè)人賬戶，30年后空賬規(guī)模將達(dá)到6.2萬(wàn)元［2］。由此可見，職工個(gè)人賬戶的空賬情況還是比較的。做實(shí)個(gè)人賬戶:一是確保職工個(gè)人繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶，不再被挪用;二是政府財(cái)政加大補(bǔ)貼力度;三是可以考慮利用國(guó)有企業(yè)分紅、國(guó)有股份減持等補(bǔ)充個(gè)人賬戶。

(四)加快推行企業(yè)年金制度

根據(jù)人力資源和社會(huì)保險(xiǎn)部發(fā)布的《2009年人力資源和社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)，截至2009年底，全國(guó)有3.35萬(wàn)戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為1 179萬(wàn)人。年末企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存2 533億元。參加企業(yè)年金職工人數(shù)約占全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(人數(shù)為23 550萬(wàn)人)的5%，這意味著絕大多數(shù)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工都沒有參加企業(yè)年金。雖然企業(yè)年金是企業(yè)的自愿行為，但政府應(yīng)制定更優(yōu)惠的政策鼓勵(lì)企業(yè)建立企業(yè)年金，如稅收優(yōu)惠政策等。

(五)加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是從2009年開始試點(diǎn)的，當(dāng)年試點(diǎn)范圍是全國(guó)10%的縣，2010年試點(diǎn)范圍已經(jīng)擴(kuò)大到全國(guó)24%的縣，據(jù)預(yù)測(cè)2011年試點(diǎn)范圍會(huì)擴(kuò)大到全國(guó)40%的縣，按照這個(gè)速度的話，在“十二五”期間90%的縣建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。

對(duì)于如何解決“新農(nóng)保”試點(diǎn)過程中可能遇到的問題，我們嘗試提出以下對(duì)策建議:

第一，加快試點(diǎn)進(jìn)程，盡快完成全覆蓋［3］;第二，出臺(tái)具體集體補(bǔ)助辦法;第三，調(diào)整政府補(bǔ)貼個(gè)人繳費(fèi)辦法，建立社會(huì)統(tǒng)籌賬戶;第四，對(duì)農(nóng)民工參保問題要明確;第五，盡快出臺(tái)相關(guān)制度銜接辦法。

在加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的同時(shí)，應(yīng)開展城鎮(zhèn)非就業(yè)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，以便建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，有的地區(qū)已經(jīng)先行開展了城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，如青島市，其基本做法是參照新型農(nóng)村基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將城鎮(zhèn)中非就業(yè)居民納入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，只是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和政府繳費(fèi)補(bǔ)貼以及政府發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村居民有所不同。鑒于此，在先行同時(shí)試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)非就業(yè)居民一起納入，這樣的話就會(huì)建立起一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

［1］周沛.社會(huì)福利體系研究［M］.北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007:1.

［2］董克用.中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革30年:社會(huì)保障卷［M］.重慶:重慶出版社，2008:37－38.

［3］袁志剛.養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海:上海人民出版社，2005:23－45.