福利權(quán)利視域下居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估及優(yōu)化路徑探究

李嘉欣 賀苗 張振東

摘要：當(dāng)今中國(guó)已邁入社會(huì)政策時(shí)代，福利權(quán)利被確立為一項(xiàng)法律權(quán)利，隨著我國(guó)社會(huì)老齡化的不斷加深，作為福利權(quán)利主體，老年人迫切需要更加完善的社會(huì)福利政策和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。在“福利權(quán)利”這一哲學(xué)視域下，以南京市為例，通過統(tǒng)計(jì)學(xué)的分析方法和哲學(xué)的慎思對(duì)當(dāng)前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行評(píng)估分析及優(yōu)化，為政府提供參考性建議，力求促進(jìn)養(yǎng)老政策的完善發(fā)展，使其更有效地滿足老人及其家屬以及社會(huì)公眾的需求。

關(guān)鍵詞：福利權(quán)利；養(yǎng)老需求；居家養(yǎng)老服務(wù)；政策評(píng)估

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，事關(guān)億萬百姓福祉，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。[1]基于我國(guó)的福利國(guó)家性質(zhì)，自黨的十八大以來，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)迅速發(fā)展，在頂層設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)、功能發(fā)揮和服務(wù)成效上均取得重大進(jìn)展。與此同時(shí)，多方主體共同參與的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，[2]緩解了此前社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足的問題，這種服務(wù)模式已成為當(dāng)前養(yǎng)老體制的發(fā)展焦點(diǎn)。近年來，國(guó)家也相繼出臺(tái)并實(shí)施了一系列針對(duì)養(yǎng)老問題的福利政策。但值得關(guān)注的是，同人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡、結(jié)構(gòu)不合理、質(zhì)量不高的問題仍比較突出，針對(duì)老年人照料和護(hù)理的社會(huì)福利問題引起了廣泛關(guān)注。[3]

圍繞居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估這一主題，目前僅有少數(shù)學(xué)者開展過研究。對(duì)既有研究進(jìn)行綜合分析發(fā)現(xiàn)，針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估的研究成果呈現(xiàn)出淺而雜亂、浮于表面和缺少理論支撐等問題。在研究主題方面，相關(guān)研究著眼于公共政策領(lǐng)域，脫離老人這一服務(wù)主體，空泛地分析政策設(shè)計(jì)，與實(shí)際情況相脫離；在研究理論方面，相關(guān)研究從現(xiàn)狀分析反觀居家養(yǎng)老服務(wù)的政策效應(yīng)，僅通過表面現(xiàn)象進(jìn)行分析，缺少深入挖掘的精神和堅(jiān)實(shí)的理論支撐；研究多集中于對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的理論探討和政策優(yōu)化路徑探究，缺乏實(shí)證性方法的運(yùn)用和數(shù)據(jù)資料的支撐。[4]

基于以上分析，本文擬對(duì)以下內(nèi)容展開研究：一是在對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估的主題上，通過了解服務(wù)對(duì)象—老人及其他群眾對(duì)政策的認(rèn)知情況對(duì)該政策進(jìn)行評(píng)估；二是制定合理的評(píng)估體系，在福利權(quán)利視域下綜合多名國(guó)內(nèi)學(xué)者所提出的公共政策評(píng)價(jià)理論建構(gòu)指標(biāo)體系；三是基于本研究所獲得的樣本數(shù)據(jù)，從福利權(quán)利的視域出發(fā)對(duì)當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)政策的基本現(xiàn)狀進(jìn)行分析總結(jié)并提出優(yōu)化建議。

一、福利權(quán)利視域下居家養(yǎng)老服務(wù)模式現(xiàn)狀

福利權(quán)利是指?jìng)€(gè)人所擁有的獲得國(guó)家、社會(huì)組織或其他社會(huì)成員提供的物質(zhì)、精神支持的權(quán)利。福利權(quán)利的正當(dāng)性與其必要性、合法性密切相關(guān)。如今，我國(guó)已將福利權(quán)利確立為一項(xiàng)法律權(quán)利，其正當(dāng)性問題更已超越法律和哲學(xué)的范疇，開展福利權(quán)利的倫理學(xué)、社會(huì)政策學(xué)研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。福利權(quán)利理論不僅要求保障人們物質(zhì)生活需要，還要求保障人們精神獨(dú)立與人格尊嚴(yán)，其雙重要求對(duì)制訂政策評(píng)估指標(biāo)具有指導(dǎo)性意義。[5]

當(dāng)前中國(guó)民眾的福利態(tài)度呈現(xiàn)出一種家庭本位的特征。其表現(xiàn)為個(gè)體的福利獲取主要依賴自己與家庭成員的努力，只有其福利需要不能被個(gè)體與家庭滿足時(shí)，才會(huì)依賴社會(huì)福利。[6]因此，老年人普遍對(duì)自己的福利權(quán)利認(rèn)知不足，并沒有意識(shí)到其福利權(quán)利的正當(dāng)性和必要性。但總的來說，我國(guó)老年群體對(duì)于政府推動(dòng)社會(huì)福利制度的發(fā)展、承擔(dān)相應(yīng)的福利責(zé)任具有較高的心理認(rèn)同，且其福利需要認(rèn)知較強(qiáng)。值得一提的是，老年人的福利態(tài)度在具體的福利項(xiàng)目上表現(xiàn)出認(rèn)同差異，這就使得政府要積極關(guān)注包括老年群體在內(nèi)的社會(huì)公眾在社會(huì)福利訴求上的優(yōu)先順序，滿足民眾最核心的福利訴求。

二、居家養(yǎng)老政策評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

對(duì)于政策評(píng)估，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了不同的標(biāo)準(zhǔn)，其中有四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：有效性、效率、公平性、可行性；[7]五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公平標(biāo)準(zhǔn)、政策回應(yīng)度；[8]七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：政策效率、政策效益、政策影響、回應(yīng)性、社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、社會(huì)公正、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。[9]

根據(jù)前文政策評(píng)估概念的界定，結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)，政策系統(tǒng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)大致包括合法性、合理性、適當(dāng)性、有效性、回應(yīng)性、適宜性、充分性、社會(huì)發(fā)展等總指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的特性，我們將此政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)歸并為效果性、影響性、回應(yīng)性、合理性四項(xiàng)，通過非正式評(píng)估的方式，回應(yīng)學(xué)界通常關(guān)注的焦點(diǎn)問題。具體的評(píng)估體系構(gòu)建詳見圖1。

三、居家養(yǎng)老政策評(píng)估結(jié)果分析

（一）基于主成分分析法的綜合評(píng)價(jià)

經(jīng)過主成分分析最終選取15個(gè)核心指標(biāo)，兼顧統(tǒng)計(jì)意義與實(shí)用意義的原則對(duì)15個(gè)指標(biāo)進(jìn)行公因子的抽取。[10]在總方差解釋表格中，選取出特征值大于1的4個(gè)公共因子。由于原始變量載荷矩陣中因子載荷數(shù)字比較接近，因子意義不明顯，難以確定4個(gè)公共因子的含義，因此需要經(jīng)過旋轉(zhuǎn)處理。旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣詳見表1。

由表1可以知，旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣中，四個(gè)因子的含義較為明確了。此時(shí)所有研究項(xiàng)對(duì)應(yīng)的共同度值均高于0.4，意味著研究項(xiàng)和因子之間有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。這表明團(tuán)隊(duì)制定的居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估指標(biāo)體系具有合理性和可操作性，也說明研究可以從四個(gè)主成分入手進(jìn)行定量分析。

設(shè)F為萃取出來的公共因子，F(xiàn)1、F2、F3、F4分別為旋轉(zhuǎn)之后得到的4個(gè)公因子。由表1可知，第一個(gè)公因子F1貢獻(xiàn)較大的維度指標(biāo)是X1、X2、X10、X11。這四個(gè)變量分別對(duì)應(yīng)前文擬定的居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估第三級(jí)指標(biāo)“直接效果”“附帶效果”“潛在效果”，而這三項(xiàng)指標(biāo)又對(duì)應(yīng)著第二級(jí)指標(biāo)的“效果性”，這些指標(biāo)的原始含義涉及該政策能否達(dá)到直接效用，因此命名第一個(gè)公因子為效果性因子。

第二個(gè)公因子F2上貢獻(xiàn)較大的維度指標(biāo)包括X3、X4、X5、X6、X7、X8，與第二級(jí)指標(biāo)中的影響性維度指標(biāo)相關(guān)，故稱第二個(gè)主成分為影響性因子。同樣地，稱X9、X12、X13對(duì)應(yīng)的主成分為回應(yīng)性因子，X14、X15為合理性因子。

使用因子分析法進(jìn)行權(quán)重計(jì)算后，使用“成分得分系數(shù)矩陣” 建立因子和研究項(xiàng)之間的關(guān)系等式，依據(jù)表2計(jì)算得綜合得分F=0.323*F1（效果性因子）+0.318*F2（影響性因子）+0.207*F3（回應(yīng)性因子）+0.152*F4（合理性因子）。

綜合評(píng)價(jià)函數(shù)體現(xiàn)出居家養(yǎng)老服務(wù)的總體情況，據(jù)此對(duì)調(diào)查樣本進(jìn)行打分，得到最低分為0.608分，最高分為1.962分，可以看出極值差異較大，表明政策效果的兩極性較為明顯，缺乏穩(wěn)定性，居家養(yǎng)老服務(wù)仍有較大發(fā)展空間。

（二）描述性統(tǒng)計(jì)分析

1.政策設(shè)計(jì)中對(duì)服務(wù)對(duì)象的界定不夠合理

根據(jù)表3可知，指標(biāo)X15的均值為3.037，表明居家養(yǎng)老服務(wù)政策對(duì)于不同年齡段的老人所提供的服務(wù)是有一定針對(duì)性的，但極大值為5，極小值為1，說明居家養(yǎng)老政策針對(duì)不同年齡段老人所提供的服務(wù)類型劃分不夠合理，不能切實(shí)地滿足不同年齡段老人的需求。

2.政策設(shè)計(jì)缺少對(duì)老人精神需求的滿足

根據(jù)表3可知，指標(biāo)X13的均值為3.000，表明大眾對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，總體上是較滿意的，但極大值為5，極小值為1，說明該項(xiàng)內(nèi)容的社會(huì)期望值很高，因此政策設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)對(duì)老人的需求進(jìn)行更為深入的調(diào)查和了解。

表3顯示，指標(biāo)X10的平均值為3.722，在整體中數(shù)值較高，表明居家養(yǎng)老服務(wù)政策能較好地保障老年人晚年生活，但極大值為5，極小值為1，兩者間差距較大，仍應(yīng)進(jìn)一步明確居家養(yǎng)老服務(wù)政策的具體服務(wù)內(nèi)容，更全面地彌補(bǔ)老人物質(zhì)方面的需求。X11的均值為3.259，在整體中數(shù)值偏低，表明居家養(yǎng)老服務(wù)欠缺對(duì)老人精神和心理的照顧，缺少能提供娛樂活動(dòng)的服務(wù)，另外極大值為5，極小值為2，差距適中，說明該問題較為普遍。

3.群眾對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的認(rèn)知程度普遍較低

指標(biāo)X9的均值為2.63，在整體中數(shù)值偏低，表明居家養(yǎng)老服務(wù)政策宣傳力度不足，使群眾對(duì)老人福利權(quán)利的認(rèn)知程度偏低，對(duì)老人福利權(quán)利認(rèn)知水平有待提高。由圖2可知，民眾對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的了解程度偏低，大眾相較于老人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的了解更低，有相當(dāng)一部分老人和大眾完全不了解該政策，因而也不愿意接受或者參與居家養(yǎng)老服務(wù)。這反映了政策在制定時(shí)沒有做好民眾調(diào)查和宣傳普及工作，使得民眾缺乏行使及維護(hù)其福利權(quán)利的意識(shí)。

4.居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展空間有待挖掘

根據(jù)表3可知，指標(biāo)X6的均值為3.926，說明居家養(yǎng)老服務(wù)能帶動(dòng)更多工作人員、志愿者等加入到養(yǎng)老服務(wù)的工作中，而極大值為4，極小值為1，差距較大，表明居家養(yǎng)老服務(wù)在促進(jìn)就業(yè)方面還有很大的發(fā)展?jié)摿?，政府部門可以加大對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的宣傳，提高養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的影響力，吸引更多的人參與到養(yǎng)老工作中來。

指標(biāo)X7的均值為3.907，表明居家養(yǎng)老服務(wù)政策一定程度影響到了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但極大值為5，極小值為2，差距較大，說明該行業(yè)內(nèi)還有充足的發(fā)展空間，可以容納更多的社會(huì)關(guān)注和資金投入。

5.政策實(shí)施中缺少靈活變通

（1）政策涉及的多方主體之間存在矛盾。政策涉及多方主體，由于政策設(shè)計(jì)時(shí)沒有對(duì)各方主體給予明確的定位，導(dǎo)致不同主體之間存在矛盾問題。如在政策實(shí)施中，由于部分老人不了解志愿者的工作性質(zhì)，溝通時(shí)態(tài)度惡劣，極大地挫傷了志愿者服務(wù)的積極性，導(dǎo)致許多志愿者退出服務(wù)工作；社工與簽約企業(yè)機(jī)構(gòu)之間由于缺少明確的權(quán)益規(guī)定，導(dǎo)致社工的工作量與實(shí)際工資水平不匹配，使得社工缺乏工作熱情，影響了居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

（2）實(shí)施中存在形式主義泛濫的問題。當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)存在泛形式主義的現(xiàn)象，隨著實(shí)施時(shí)間的推移，居家養(yǎng)老服務(wù)功能退化，服務(wù)內(nèi)容流于形式，部分社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心演化成了棋牌室，其他的養(yǎng)老設(shè)施逐漸成為擺設(shè)，許多養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)也逐漸停滯。老人參與度不高，工作人員也逐漸失去開展活動(dòng)的熱情。

（3）疫情對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的沖擊。在當(dāng)前疫情的嚴(yán)峻形勢(shì)下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)受到了極大的沖擊。根據(jù)疫情防控的要求，社區(qū)不能出現(xiàn)人員聚集，導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)中心經(jīng)常性處于停擺狀態(tài)，服務(wù)中心被迫關(guān)閉、上門服務(wù)的項(xiàng)目和次數(shù)減少等問題層出不窮。另外，疫情也導(dǎo)致志愿者的大量流失，這對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)來說是巨大的打擊和嚴(yán)肅的考驗(yàn)。

6.政策服務(wù)對(duì)象福利權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)

根據(jù)圖2所顯示的調(diào)查結(jié)果可知，參與問卷調(diào)查的老年人中，僅有1.40 %對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)政策非常了解；而有11.24 %的老年人完全不了解。當(dāng)問到“是否對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中心所提供的服務(wù)有意見”“是否想給居家養(yǎng)老中心提一些優(yōu)化的建議” 時(shí)，90 %的老人表示沒有意見，這反映了老年人普遍對(duì)福利權(quán)利的認(rèn)知不足，沒有意識(shí)到其福利權(quán)利的正當(dāng)性和必要性，從而忽視了居家養(yǎng)老服務(wù)的能效性（詳見圖3）。

四、基于福利權(quán)利理論的居家養(yǎng)老政策優(yōu)化路徑

（一）注重政策規(guī)劃對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的協(xié)調(diào)作用

養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進(jìn)步是建立在具有歷史性的合理的政策設(shè)計(jì)上的，與時(shí)俱進(jìn)、適用性強(qiáng)的政策規(guī)劃對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展起著至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。政策實(shí)施情況的好壞與政策規(guī)劃的合理與否密切相關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)注重政策的合理規(guī)劃，構(gòu)建更加惠民利民、滿意度更高的居家養(yǎng)老服務(wù)政策。政府有關(guān)部門要投入更多的人力、物力，結(jié)合以人為本的理念，在政策規(guī)劃和各方協(xié)調(diào)上實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)性、全局性，用心提升中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)。

（二）推動(dòng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立有效的利益捆綁機(jī)制

當(dāng)下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的工作人員主要是由社會(huì)志愿者、老人的子女、社區(qū)其他熱心人員組成，人員構(gòu)成缺少專業(yè)社工。要實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老持續(xù)發(fā)展，就必須重視專業(yè)社工的重要性和不可替代性。因此，應(yīng)在社會(huì)中大力宣傳居家養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)行倫理道德教育，吸納更多的專業(yè)服務(wù)人員加入到居家養(yǎng)老中來。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)社工的專業(yè)技能培訓(xùn)，定期開展心理輔導(dǎo)，讓社工以積極的心態(tài)去面對(duì)老人。政府相關(guān)部門應(yīng)摸清社工招募機(jī)構(gòu)的企業(yè)資質(zhì)，敦促其與社工簽訂合同、協(xié)議，開展績(jī)效考核機(jī)制，確保服務(wù)者與被服務(wù)者形成真實(shí)的利益共同體。

（三）提高應(yīng)急管理能力，切實(shí)維護(hù)老人福利權(quán)利

政策設(shè)計(jì)時(shí)制訂突發(fā)事故及防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，建立必要的應(yīng)急管理機(jī)制，以保障老人福利權(quán)利的正常行使。針對(duì)當(dāng)下疫情問題，政府應(yīng)當(dāng)號(hào)召各組織各部門建立健全應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)疫情防控反應(yīng)能力。對(duì)于活動(dòng)范圍長(zhǎng)期局限于轄區(qū)內(nèi)，涉疫風(fēng)險(xiǎn)較低的老人，適當(dāng)放寬服務(wù)中心進(jìn)出限制，避免“一刀切” 導(dǎo)致部分老年人完全失去娛樂休憩場(chǎng)所。服務(wù)中心應(yīng)充分利用“時(shí)間銀行” 措施，深入挖掘本社區(qū)長(zhǎng)期志愿者力量，建設(shè)社區(qū)志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)，建立“一對(duì)一”“一對(duì)多” 長(zhǎng)期服務(wù)機(jī)制，避免疫情條件下大量志愿者因出行限制等問題無法按時(shí)提供服務(wù)。

（四）加大宣傳教育，提高老人福利權(quán)利意識(shí)

福利權(quán)利的國(guó)家制度規(guī)定，老年人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面享有的權(quán)利受法律保護(hù)，子女同樣對(duì)老年人負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)。因此，老人在必要時(shí)有權(quán)要求政府或子女為其提供幫助。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)老年人福利權(quán)利意識(shí)不足的問題，政府應(yīng)加大宣傳教育，增強(qiáng)老年人的福利權(quán)利意識(shí)，在制訂儲(chǔ)蓄計(jì)劃、增強(qiáng)自我養(yǎng)老能力的同時(shí)不吝向政府、子女尋求自己應(yīng)得的福利，維護(hù)自身權(quán)益。

（五）增設(shè)反饋渠道，促進(jìn)溝通交流

服務(wù)項(xiàng)目開展的具體情況和實(shí)施效果必須經(jīng)由群眾反饋才能得知，缺少意見反饋的渠道，居家養(yǎng)老服務(wù)體系就不能成為一個(gè)完整的閉環(huán)結(jié)構(gòu)。建立合理的反饋機(jī)制，一方面，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心增設(shè)反饋窗口，群眾可采取口頭或書面形式進(jìn)行反饋；另一方面，提供相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)鏈接，方便群眾在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行反饋。廣泛地接收群眾的意見，及時(shí)查收老人對(duì)服務(wù)的滿意度情況及相關(guān)建議，同時(shí)社區(qū)需與提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)定期開展交流活動(dòng)，反映老人的意見，及時(shí)對(duì)服務(wù)內(nèi)容做出調(diào)整與改進(jìn)。構(gòu)建反饋渠道，憑借信息化手段及時(shí)收集群眾的意見并修改服務(wù)內(nèi)容，進(jìn)一步完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。

五、結(jié)束語

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展迅速，居家養(yǎng)老模式也要與時(shí)俱進(jìn)，不斷革新，以適應(yīng)群眾養(yǎng)老需求的變化，充分利用新興科技建立更加智能化的新型居家養(yǎng)老模式，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，為養(yǎng)老失業(yè)發(fā)展開辟新的發(fā)展思路。同時(shí)，制度也要在觀念上創(chuàng)新，發(fā)揮老人雙重性作用，采取措施合理調(diào)動(dòng)老人的積極性，增強(qiáng)老人社會(huì)參與感，幫助他們實(shí)現(xiàn)自身的晚年價(jià)值，助力服務(wù)模式的良性運(yùn)作。

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