西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務實證分析

摘要：本文通過西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的實地調(diào)研，對蓮湖區(qū)政府購買養(yǎng)老服務模式進行詳細介紹，并在此基礎上對政府購買服務提出一些建議，以期為其他地方采取政府購買服務這一模式提供參考。

關鍵詞：政府購買；居家養(yǎng)老服務；蓮湖區(qū)

中圖分類號：C913 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）013-000-02

居家養(yǎng)老服務，作為一種準公共產(chǎn)品，完全由政府提供，或者完全交由市場供給，將會導致“搭便車”或者一部分老人被拒之門外等問題。多中心治理理論為公共服務供給提供了一種新的視角，即通過購買方式，將政府、民間組織、社會團體等都納入公共服務供給主體的范疇，這樣不僅可以緩解我國老齡化問題，而且有利于政府職能轉(zhuǎn)變，推動社會治理機制的創(chuàng)新。

一、西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務實證分析

（一）資料來源

本文調(diào)查主要采取問卷和深度訪談的方式進行，通過走訪蓮湖區(qū)民政局、區(qū)老齡辦工作人員、蓮湖區(qū)如親居家養(yǎng)老服務中心的負責人及其工作人員，了解蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的過程及其運行情況，案例所參考的資料主要來自蓮湖區(qū)相關政策文件與訪談資料。

（二）西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務研究背景

1.蓮湖區(qū)人口老齡化形式嚴峻

西安市于2000年已進入老齡化社會。經(jīng)過10多年的發(fā)展，目前老年人口呈現(xiàn)出老齡程度高、發(fā)展速度快等特點。蓮湖區(qū)地處西安市中心城區(qū)，東以新城區(qū)接壤，北與未央?yún)^(qū)相接，南以雁塔區(qū)毗鄰，總面積42.87平方千米，下轄11個街道，總?cè)丝谄呤嗳f，其中60歲以上老年人口總數(shù)已超過10萬， 占全區(qū)總?cè)丝诘谋壤s為13%，其中60-69歲的老人總數(shù)達73859，70-79歲的老人總數(shù)達43623，80-89歲老人總數(shù)達15132，90-99歲老人總數(shù)達1146，百歲以上老人23人。其中高齡老人占老人總數(shù)的14%，老齡化問題凸顯。

2.政府重視是政府購買居家養(yǎng)老服務得以實現(xiàn)的重要條件

為應對人口老齡化問題，蓮湖區(qū)政府積極作為，把居家養(yǎng)老服務作為專注民生、落實科學發(fā)展觀和全面推進養(yǎng)老服務工作的重中之重，按照“老有所需，我有所為，服務老人，構建和諧”的理念，積極探索，穩(wěn)步前進。從2009年到現(xiàn)在，蓮湖區(qū)共投入五百多萬元，建成了20個社區(qū)居家養(yǎng)老服務示范站、30個社區(qū)老年人健身活動廣場，還有一些老年食堂、日托中心等，為打造“十分鐘養(yǎng)老服務圈”，讓老人就近找到適合自己的居家養(yǎng)老服務師范站。

（三）西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的參與主體

1.居家養(yǎng)老服務購買方——蓮湖區(qū)政府。在蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務中，扮演購買方角色的就是蓮湖區(qū)政府。為了更好應對老齡化問題，最大限度滿足該轄區(qū)內(nèi)老年人的養(yǎng)老需求，蓮湖區(qū)政府轉(zhuǎn)變觀念、積極作為，創(chuàng)新公共服務供給新模式，于2009年率先采取政府購買方式為老年人提供服務。

2.居家養(yǎng)老服務承接方——如親居家養(yǎng)老服務中心。2009年10月，經(jīng)蓮湖區(qū)民政局審批注冊如親居家養(yǎng)老服務中心，該機構本著“老有所需、我有所為、服務老人、共建和諧”的服務理念，專門承接蓮湖區(qū)政府援助的“高齡、孤寡、特困、重點優(yōu)撫”的老人提供無償服務。如親位于西安市蓮湖區(qū)廟后街169號，占地500多平方米，內(nèi)設有業(yè)務接待部、服務管理部、服務督導部、培訓部、財務部、信息中心等部門。

3.居家養(yǎng)老服務最終受益者——符合條件的老年人。老年人是政府購買居家養(yǎng)老服務的最終受益者。在蓮湖區(qū)享受政府購買服務的老年人獲得無償服務需經(jīng)過一下程序：本人申請、社區(qū)工作站審核、街道評估小組審核、區(qū)老齡辦審核，如下圖1.1。

蓮湖區(qū)可以享受無償服務的人群包括一下六大類，第一類：無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)人的“三無”老人；第二類：低保戶中不能自理或半自理的獨居老人、與兒女同住但兒女無勞動能力的老人；第三類：家庭人均月收入在500元以下，且不能自理或半自理的獨居老人、與兒女同住但兒女無勞動能力或殘疾的老人；第四類：家庭人均月收入在600元以下的二級以上殘疾老人及無子女且撫養(yǎng)第三代未成年在讀的孤寡老人；第五類：70歲以上的市級以上勞模、歸國華僑；100歲以上老人；7-9級傷殘軍人；第六類：80歲至100歲除傷殘軍人以外的其他優(yōu)撫對象，以及80歲至100歲空巢老人。

4.居家養(yǎng)老服務協(xié)調(diào)者——社區(qū)居委會。社區(qū)居委會作為自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，主要承擔居家養(yǎng)老服務協(xié)調(diào)工作。根據(jù)社區(qū)的實際情況，對轄區(qū)內(nèi)符合條件的老人進行調(diào)查統(tǒng)計后上報街道評估小組。

（四）西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務運作機制

1.三級管理，兩級服務

蓮湖區(qū)大膽創(chuàng)新工作思路，在“政府主導，社會參與，市場運作”的指導下， 形成了“三級管理， 兩級服務”運行模式（如下圖1.2）。在整個運行機制中，三級管理中心和兩級服務中心各司其職，相互配合，共同致力于養(yǎng)老工作。

2.公建民營，夯實服務

2009年10月，蓮湖區(qū)政府本著政府出資成立、社會化運營的的指導思想，建立了居家養(yǎng)老服務信息平臺。信息平臺以965668電話熱線和www.965668.cn網(wǎng)絡熱線為依托，居民可以通過網(wǎng)絡、手機、固話任何一種方式與信息系統(tǒng)進行有效互動，平臺工作人員根據(jù)接收到的求助、咨詢等信息做出快速準確的反應，然后根據(jù)具體情況為居民提供服務。該平臺在整個購買過程中起著連接購買方、服務提供方和消費者的橋梁紐帶作用。

3.監(jiān)督與評估

蓮湖區(qū)政府對如親居家養(yǎng)老服務中心提供的服務，主要采取定性的評估和監(jiān)督。據(jù)蓮湖區(qū)民政局工作人員介紹，他們對如親的評估，主要是派工作人員定期走訪，了解老人滿意度，對如親的養(yǎng)老護理員的服務態(tài)度、時間和成效進行監(jiān)督，其主要依據(jù)是老人填寫的《蓮湖區(qū)居家養(yǎng)老老人滿意度調(diào)查表》。

如親對養(yǎng)老護理員的評估則分為月度考評和年度考評。月度評估主要內(nèi)容有本月的服務考勤記錄、服務滿意度調(diào)查，考評結果與當月績效工資直接掛鉤；年度評估主要內(nèi)容有本年度的服務對象滿意度、服務記錄及考勤，進行全面綜合考評，作為晉升、淘汰以及計算年終獎勵、培訓的依據(jù)。

二、西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的問題

1.政府職能定位不明確

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實際運行中，蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務中，政府職能定位不是很明確，行政化現(xiàn)象比較突出。在整個購買過程中，由于如親中心是由區(qū)民政局成立的非獨立性社會組織，成立之初，也得到政府的資金和物質(zhì)支持，導致其在運行過程中，不可避免地收到政府的干預，弱化了如親的自主性。

2.購買程序不規(guī)范、缺乏競爭性

一方面，購買過程中政府沒有經(jīng)過公開招投標程序，對比選擇一家最符合提供居家養(yǎng)老服務的社會組織，而是根據(jù)需要直接成立了如親居家養(yǎng)老服務中心，讓其承擔居家養(yǎng)老服務的生產(chǎn)和供給。這是程序不規(guī)范的體現(xiàn)。另外，沒有招標競標，當然也就無所謂競爭與否，也無所謂競爭的公平與否。因此，蓮湖區(qū)政府必須盡快規(guī)范購買程序，保證政府購買真正體現(xiàn)市場競爭的原則。

3.評估監(jiān)督機制缺失

在與蓮湖區(qū)民政局工作人員訪談時，筆者發(fā)現(xiàn)，他們的監(jiān)督評估機制尚不完善。目前的監(jiān)督僅限于定性了解情況，比如蓮湖區(qū)各養(yǎng)老工作站對該轄區(qū)享受服務的所有老人進行回訪，街道居家養(yǎng)老服務評估小組再對30%老人進行抽查回訪，蓮湖區(qū)政府則僅對15%老人進行回訪。因此可以看出，蓮湖區(qū)政府將居家養(yǎng)老服務委托給如親以后，對服務的監(jiān)督較為缺失。

三、政府購買居家養(yǎng)老服務的對策建議

1.政府層面

（1）明確政府職能，轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念

政府必須轉(zhuǎn)變職能，扮演好政策制定者、服務購買者和監(jiān)督者的角色。政府在這一購買過程中的職能包括：制定政府購買的相關制度、方針政策和行為準則；明確界定購買的公共服務范疇，確定推向市場的公共服務和政府提供的公共服務的界限；制定購買公共服務的詳細目錄，并根據(jù)實際情況予以及時調(diào)整；制定完善的預算績效管理體系；建立健全服務質(zhì)量監(jiān)督評估體系。

（2）擴大政府財政投入，拓寬資金籌集渠道

從發(fā)達國家政府購買的實踐來看，資金投入的穩(wěn)定性和來源渠道的多元化是政府購買服務得以實現(xiàn)的重要保障。因此，政府在財政支出方面要加大投入力度，建設購買居家養(yǎng)老項目的專項資金補助，將政府購買居家養(yǎng)老服務的資金費用納入財政預算體系，以保證政府購買居家養(yǎng)老服務有穩(wěn)定的來源。除政府財政支持以外，我們應該積極地鼓勵營利組織、非營利組織、企事業(yè)單位、慈善基金會及致力于養(yǎng)老事業(yè)的愛心人士為居家養(yǎng)老服務貢獻自己的力量，形成一種全社會各方力量共同參與居家養(yǎng)老服務事業(yè)的社會風氣。

（3）完善監(jiān)督評估機制，保證服務質(zhì)量

盡管政府購買居家養(yǎng)老服務已經(jīng)在全國許多城市得到廣泛實踐，但是都沒有形成健全合理的監(jiān)督評估機制。政府購買居家養(yǎng)老服務的受益群體是老年人，那么政府作為購買費用的支出者，不僅要對居家養(yǎng)老事業(yè)進行整體規(guī)劃，也要對服務供給的全過程進行監(jiān)督，以保證社會組織提供的居家養(yǎng)老服務確確實實符合老人的意愿，同時確保政府財政資金得到合理使用。

2.社會組織層面

（1）實現(xiàn)社會組織的獨立發(fā)展

第一，社會組織本身要增強自主發(fā)展、自我管理的能力。政府購買服務為社會組織的獨立自主發(fā)展營造了一個寬松良好的社會環(huán)境，社會組織則更要要借此機會不斷完善自身的組織建設、文化建設和隊伍建設，進一步提升獨立發(fā)展能力。第二，拓寬資金來源渠道，減少對政府財政的依賴。隨著社會組織的進一步發(fā)展，必須逐漸擺脫對政府的依賴，盡量開辟多元融資渠道。第三，社會組織應提高自主意識。社會組織的獨立性，與組織的自主意識和專業(yè)性的強弱有關。當社會組織自主意識和專業(yè)性強的時候，其獨立性發(fā)展就能得到保證。反之，則獨立性越來越弱[2]。

（2）提升居家養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)化水平

作為生產(chǎn)居家養(yǎng)老服務的社會組織必須加強居家養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍建設。如何建設一支專業(yè)化的服務隊伍，我們可以從以下幾個方面著手：首先，提高服務人員的待遇。政府應該從養(yǎng)老財政撥款中為居家養(yǎng)老護理人員爭取補貼，解決他們的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保障問題，以減少服務人員的流失，提高穩(wěn)定性。第二，不斷健全培訓制度。通過老年學校、高校師資等對4050后嚴格培訓，使其更好地完善工作。第三，大力提倡志愿者隊伍，實現(xiàn)居家養(yǎng)老志愿活動的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。

3.提高社會組織公信力，完善內(nèi)部管理體制

社會公信力是社會組織發(fā)展壯大的社會基礎，社會組織要想長期穩(wěn)定獲得政府居家養(yǎng)老服務的承包方，必須提高自身公信力。一個具有高度社會公信力的社會組織必須具備四個關鍵要素：第一合法性，要求所有社會組織都必須由當?shù)孛裾块T依法登記注冊成立；第二要有誠信；第三要有使命感，使命感是社會組織能在危機中度過難關的關鍵；第四效率性，這就要求社會組織必須降低成本、擴大產(chǎn)出。

參考文獻：

[1]王名，樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析[J].中共浙江省委黨校學報，2008（4）.

[2]楊瑩.政府購買公共服務模式的比較及解釋[J].中國行政管理，2011（3）.

[3]西安蓮湖區(qū)老齡辦調(diào)研新鄉(xiāng)居家養(yǎng)老管理服務中心.http：//lianhu.mca.gov.cn/，2012-11-04.

[4]蔡禮強.政府向民間組織購買公共服務研究報告[J].社會科學文獻出版社，2011.

作者簡介：申毛毛（1988-），女，漢族，陜西榆林人，西安財經(jīng)學院行知學院，助教，碩士研究生，研究方向：政府管理創(chuàng)新。