論行政行為違法性連帶的司法審查

李年清

摘 要：現(xiàn)代行政，一項行政事務的完成，往往是由一個多階段的行政過程構(gòu)成的。先行行政行為的違法是否會連帶地導致后嗣行政行為違法是一個在行政法上有意思的命題。從行政行為公定力、確定力理論、訴訟時效、糾紛解決成熟性角度考量，會發(fā)現(xiàn)行政行為違法性連帶的適用范圍是非常有限的。

關(guān)鍵詞：行政過程；行政行為；違法性連帶

中圖分類號：D926 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）23-0125-03

一、行政行為效力研究現(xiàn)狀

一直以來，行政法學界對于行政行為效力的研究都是在一個非常狹隘的框架內(nèi)進行的，關(guān)于行政行為效力理論的爭辯通常限于行政行為所謂的“四元效力”以及其無效、可撤銷和廢止的層面。然而，這種近乎平面式、靜態(tài)式的行政行為效力理論，囿于現(xiàn)今紛繁復雜、形式多樣的公權(quán)力生活，其形而上的弊病日漸為愈來愈多的行政法學者所省思和批判。

朱芒教授所撰《“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍—從個案判決與成文法規(guī)范關(guān)系角度的探討》一文就顯然迥異于以往大多數(shù)行政法學者研究行政行為效力所采取的進路 [1]。該文首先將研究對象—行政行為置于行政過程之中，從行政行為所處的階段性去具體考察其效力的問題；進而試圖通過解剖個案判決的方法達到重新“認識實定的法律規(guī)范的內(nèi)容”的目的。文章中涉及的行政行為違法性繼承的問題，在迄今國內(nèi)的行政法學研究中鮮有學者關(guān)注，是行政行為理論研究領域中為數(shù)不多的一塊“飛地”，更兼承擔我國行政法部分法典化使命的《行政程序法》尚未出臺，因而非常有必要在此領域繼續(xù)細化研究，進而達成理論上的共識。

所謂繼承行政行為是指在行政過程中行政主體在基于先前行政行為的基礎上依據(jù)法律法律規(guī)章所作的能夠引起行政法律效果的單方意思表示行為。亦即繼承行政行為是這樣一種行政行為：在一個連續(xù)多階段的行政過程中，存在多個行政行為，根據(jù)實定法上的規(guī)則，這些行政行為被安排有先后之別，后續(xù)行政行為的作成須仰賴于先前行政行為的完成并以之為基礎，其中，后續(xù)的行政行為稱之為繼承行政行為，先前的行政行為稱之為被繼承行政行為。

在此值得行政法學者所關(guān)注的問題是，當一個繼承行政行為的作成所仰賴之被繼承行政行為違法時，繼承行政行為的法律效力如何？或易言之，在行政訴訟撤銷之訴中，原告可否通過主張被繼承行政行為（即先行行政行為）的違法性作為繼承行政行為（即后嗣行政行為）的撤銷事由問題？如果肯認被繼承行政行為的違法性會導致繼承行政行為違法，則繼承行政行為亦將因違法而為撤銷歸于無效，也即肯定行政行為的違法性連帶。如果否認被繼承行政行為的違法性會導致繼承行政行為的違法，則繼承行政行為的法律效力或?qū)⒌靡源胬m(xù)，也即主張行政行為的違法性阻卻[1]。

本文所要探討的主要問題：一是在繼承行政行為和被繼承行政行為的行政案件中， 行政行為的違法性連帶與行政行為的違法性阻卻兩者的邊界問題；二是法院在審判該類案件中，應作哪些具體的考慮。本文將首先通過一些案例來闡述行政行為違法性連帶在司法實踐中的現(xiàn)狀，次后從實體法、訴訟法兩個維度出發(fā)去平衡和考慮繼承行政行為的效力。

二、經(jīng)典案例表述

在判例中，涉及行政行為違法性連帶的案例較典型的是最高人民法院公布的“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證糾紛案”判決。該案具體情況如下。

1.案件事實摘要

2000年1月衛(wèi)生部做出批復，同意第三人建設高級動物實驗室項目。2000年9月11日，北京市規(guī)劃委員會（被告）核定《審定設計方案通知書》，確定該案第三人針對該案項目的可行性研究結(jié)論。2000年12月7日第三人就該案項目向北京市環(huán)境保護局申請辦理環(huán)保審批。2001年11月北京市城鄉(xiāng)建設委員會下達建設施工計劃通知書。據(jù)此，2001年12月10日，被告向第三人就該案項目頒發(fā)2001規(guī)建字第1969號《建設工程規(guī)劃許可證》。2002年2月21日北京市環(huán)保局核發(fā)該案項目的《項目環(huán)境影響報告表的批復》[1]。

2.原告訴訟請求及理由

沈希賢等182人（原告）請求法院撤銷被告為第三人做出的該案規(guī)劃許可行為理由：一是該案項目在可行性研究階段未進行環(huán)境影響評估；二是該案項目涉及方案不符合GB14925-2001號國家標準和衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實驗動物管理暫行條例》的要求，因為原告的住宅樓位于該案項目中的實驗室北側(cè)，其中一棟樓與該規(guī)劃建筑的間距為19.06米，因此該案項目涉及方案不符合GB14925-2001號國家標準中關(guān)于實驗室動物繁育、生產(chǎn)、實驗設施應與生活區(qū)保持大于50米距離的規(guī)定，以及衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實驗室動物管理暫行條例》要求具有一定規(guī)模的實驗動物室建筑，周圍至少應有20米的衛(wèi)生隔離區(qū)的規(guī)定。

3.判決內(nèi)容摘述

北京市西城區(qū)人民法院依照《行政訴訟法》第54條第（二）項第一目之規(guī)定，判決：撤銷被告北京市規(guī)劃委員會于2001年12月10日向第三人頒發(fā)的（2001）規(guī)建字1769號“建設工程規(guī)劃許可證”。

判決理由如下：《城市規(guī)劃法》規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程實施，必須持有有關(guān)批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設計要求，合法建設工程規(guī)劃許可證。被告作為北京市城市規(guī)劃行政主管部門，有權(quán)依建設單位的申請，對符合城市規(guī)劃設計要求的建設項目，核發(fā)“建設工程規(guī)劃許可證”。根據(jù)《環(huán)境保護法》第13條的規(guī)定，建設項目報告書，必須對建設項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主官部門預審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。被告北京市規(guī)劃委員會在審批該項目的“建設工程規(guī)劃許可證”時，應當審查第三人是否已取得了環(huán)境影響報告書。另外，根據(jù)衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實驗室動物管理暫行條例》規(guī)定，具有一定規(guī)模的實驗動物室建筑，應至少應有20米的衛(wèi)生隔離區(qū)。但是，本案中被告核準的動物實驗室工程設計方案中，該實驗室與原告的住宅樓之間的距離為19.06米，未達到這一距離要求。被告還存在向法院提交證據(jù)不充分的問題，不足以證明其審批行為認定事實清楚，程序正當、合法[2]141。

4.法律問題歸納

“沈希賢案判決”涉及的法律問題在于一個被繼承行政行為存在違法事由是否會連帶地導致繼承行政行為具有違法性。就具體而言，就是在環(huán)境保護行政部門尚未批準環(huán)境影響報告書的情況下，計劃行政機關(guān)就作出批準建設項目設計任務書的行政行為（被繼承行政行為），是否會導致城市規(guī)劃行政機關(guān)作出的繼承行政行為——頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的行政行為具有了違法性。

依照《城市規(guī)劃法》第32條的規(guī)定，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關(guān)批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設計要求，核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證件?！焙汀董h(huán)境保護法》第13條的要求，“建設項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主管部門預審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設項目設計書?！笨芍瑥牡谌颂岢錾暾堫C發(fā)建設工程規(guī)劃許可證到批準頒發(fā)這一行政過程，主要分為兩個階段：一是計劃部門批準建設項目設計書的行政行為；二是頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的行政行為。而前者計劃部門批準建設項目設計書的前提之一是環(huán)境影響報告書業(yè)經(jīng)批準，即環(huán)境影響評價得到通過。后者頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的行為又基于建設項目設計書得以通過。“沈希賢案判決”的案件事實是在環(huán)境影響評價還未通過的情況下，北京市規(guī)劃委員會就頒發(fā)了建設工程規(guī)劃許可證。北京市西城區(qū)人民法院認為北京市規(guī)劃委員會有責任審查第三人在獲批建設項目設計書之時，環(huán)境影響評價是否業(yè)已通過。因此，在環(huán)境影響報告書尚未獲批的情況下，北京市規(guī)劃委員會頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的行為存在違法性，因而應以撤銷。亦即北京市西城區(qū)人民法院的判決承認了行政行為存在違法性連帶。

三、實體法考慮

誠如上文所言，“沈希賢案判決”實質(zhì)上肯認了行政行為違法性連帶的存在，即先行行為之被繼承行政行為存在違法性時，后嗣繼承行政行為亦為違法行政行為。換言之，在行政訴訟撤銷之訴中，當事人可以以被繼承行政行為（先行行為）具有違法性事由，申請撤銷繼承行政行為（后嗣行為）。

然而，就現(xiàn)今行政訴訟制度而言，“沈希賢案判決”不無爭議。因為在此類撤銷之訴中，原告提出的訴訟請求是撤銷繼承行政行為，而提出的事由卻是被繼承行政行為具有違法性事由。在沈希賢案，原告提出的撤銷訴訟之標的是繼承行政行為即北京市規(guī)劃委員會頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證，而提出的撤銷事由卻是被繼承行政行為即批準建設項目任務書違法（事先未經(jīng)環(huán)保審批）。由于被繼承行政行為并非訴訟的標的，法院不可能主動審查其違法性和給予撤銷，而按照公定力理論，被繼承行政行為在未經(jīng)法院在撤銷訴訟中給予撤銷之前就具有被任何人尊重的效力，因此，原告提出被繼承行政行為具有違法性事由以達到撤銷繼承行政行為的目的在行政行為公定力原理上遭到阻卻。

日本的判例與學說也承認：由于行政處分（近似但不等同于我國行政行為的概念）有公定力，所以即使其存在瑕疵，只要未被有權(quán)機關(guān)撤銷，它就是有效的；故而先行處分的違法（瑕疵）原則上不為后續(xù)處分所承繼。即在后續(xù)處分撤銷訴訟中，原告可以主張的違法事由原則上限于后續(xù)處分本身固有的違法事由，不能擴張至作為另一個行政處分的先行處分的違法事由[3]90。因此，可以認為基于行政行為公定力理論，繼承行政行為與被繼承行政行為的效力關(guān)系一般不存在違法性連帶的問題。

但是，日本的判例和通說還認為這一原則存在例外：如果先行處分和后續(xù)處分分別是同一目的的手段和結(jié)果，兩者結(jié)合在一起共同完成一個效果，從而構(gòu)成兩個相互連續(xù)的行為，則先行處分的違法性為后續(xù)處分所承繼[3]91。就沈希賢案，其先行行為批準第三人建設項目任務設計書的行為其目的效果應是追求建設工程的許可，后嗣行為頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的行為亦是追求建設工程的許可，兩者在效果上是一致的。況且，前者其本身屬于未完成型的行政行為，因此，承認兩者存在違法性連帶對于保護原告的合法權(quán)益更為有利。

四、訴訟法考量

在行政訴訟法上，行政行為違法性連帶，將面臨著這樣一個問題：即被繼承行政行為的訴訟時效業(yè)已經(jīng)過，允許原告就撤銷后嗣繼承行政行為之訴審查先行被繼承行政行為的合法性，將導致行政訴訟起訴期限的空洞化。行政相對人完全有可能明知先行被繼承行政行為違法的情況下不對已做出的被繼承行政行為提起起訴，而等到后嗣繼承行政行為做出才提出訴訟，在后嗣繼承行政行為的撤銷訴訟中追究被繼承行政行為的違法性。而這有違行政行為效力理論。

除行政行為具有公定力外，行政行為效力理論還包括確定效力，即行政行為一經(jīng)最后決定，非經(jīng)法定程序，不得任意變更[4]324。行政行為的確定力由形式確定力和實質(zhì)確定力兩部份構(gòu)成。其中，形式確定力是指在過了行政救濟期限，相對人原則上不得再申請行政復議或訴訟要求撤銷行政行為。行政行為的確定效力宗旨在于使行政法律關(guān)系能夠盡早的確定下來，使得行政秩序安定下來。行政行為違法性連帶，允許行政相對人在后嗣行政行為的撤銷之訴中，使法官審查先行行政行為的違法性，無異于鼓勵相對人在權(quán)利上睡大覺。因此，行政行為違法性連帶并不符合法安定性的要求和精神，應該嚴格限制其適用的范圍。

在“沈希賢案判決”中，被繼承行政行為建設項目任務設計書的批準對原告來說，對其影響并非是直接的、迫切的、重大的影響，甚至還是處于“看不著，摸不到”的階段；而后嗣行政行為建筑工程規(guī)劃許可證的頒發(fā)則對于原告是直接的、緊迫的、重大的影響。因此，北京市西城區(qū)人民法院認為本案兩個行政行為存在違法性連帶的關(guān)系，并非沒有道理。

如上述所述，被繼承行政行為對于行政相對人權(quán)益的影響可能并非直接、迫切、重大，此時行政相對人和行政機關(guān)的糾紛還遠遠未成熟，法院如果此時就介入雙方當事人的糾紛解決，其必要性值得探討。日本最高法院的態(tài)度是：重視糾紛的成熟性和權(quán)利變動的具體性，原則上不認定階段性行為具有行政處分性；但實定法規(guī)定可以就該階段性行為提起行政不服審查的，認定該階段性行為具有行政處分性[3]48。“沈希賢案判決”中，被繼承行政行為即批準建設項目任務設計書并不代表北京市規(guī)劃委員會行將批準建筑工程規(guī)劃許可證，因為建設項目任務書只是批準建筑工程規(guī)劃許可證的一個要件之一。因此，法院在此時，為節(jié)省司法資源，尚沒有必要介入到遠未成熟的糾紛中去。

五、結(jié)語

通過本文的梳理，本文認為，行政行為違法性連帶的司法適用邊界為：被繼承行政行為與后嗣行政行為必須在效果意思上同一；被繼承行政行為對行政相對人合法權(quán)益的影響并不直接、迫切和重大。

參考文獻：

[1]朱芒.“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍—從個案判決與成文法規(guī)范關(guān)系角度的探討[J].中國法學，2010，（3）.

[2]中國審判案例要覽（2004年行政審判案例卷）[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[3]王天華.行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究[M].北京：法律出版社，2010.

[4]余凌云.行政法講義[M].北京：清華大學出版社，2010.

（責任編輯：田 苗）