關(guān)于完善分稅制的幾點(diǎn)思考

張俊偉

(國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部，北京 100001)

一、完善分稅制的主要內(nèi)容

通俗地講，分稅制就是依據(jù)各稅種收入的特點(diǎn)，在不同層級政府間劃分收入以保證政府有效履行職能的財政制度安排。所以，分稅制至少涉及以下3個問題:(1)有多少收入可分;(2)應(yīng)如何在各級政府間分;(3)如何彌補(bǔ)各級政府支出責(zé)任與收入來源的縱向不平衡。要完善分稅制，必須對上述問題做出明確回答。

1.關(guān)于有多少收入可分

該問題的實(shí)質(zhì)，是政府財力占GDP的比重多高才算合適?！巴吒窦{法則”揭示了政府規(guī)模變動的基本規(guī)律，那就是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能會不斷強(qiáng)化，從而導(dǎo)致財政收入占GDP的比重逐步提高。從19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)70年代，主要市場經(jīng)濟(jì)國家的發(fā)展歷程基本驗證了瓦格納的論斷。但事物的發(fā)展是螺旋式上升的。自20世紀(jì)80年代以來，由于社會思潮發(fā)生變化，也由于各國推行新管理革命，政府收入占GDP比重呈略微下降的態(tài)勢。目前，受“次貸危機(jī)”影響，各國又紛紛重啟凱恩斯主義來刺激經(jīng)濟(jì)增長。但財政收入占GDP的比重是否會出現(xiàn)顯著上升，還需要進(jìn)一步觀察。

從我國實(shí)際情況看，2012年我國政府一般預(yù)算收入117209.7億元，基金性收入37517億元，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入1572.8億元，合計占當(dāng)年GDP的26.5%(考慮到征地補(bǔ)償成本等的影響，這里假定僅有一半的基金性收入成為政府純收入)。這一水平和OECD國家財政收入占GDP的平均水平(25.7%，不含社保收入)已大體相當(dāng)(參見表1)。

表1 OECD國家政府收入占GDP比重 %

從國際經(jīng)驗看，我國稅制結(jié)構(gòu)的最大缺陷，就是財產(chǎn)稅的缺失，主要表現(xiàn)在:房產(chǎn)稅嚴(yán)重缺位，遺產(chǎn)稅與贈與稅沒有開征。但缺失的房產(chǎn)稅收入已通過土地出讓金得到了補(bǔ)償。不僅如此，隨著形勢的變化，我國在許多領(lǐng)域甚至還面臨著結(jié)構(gòu)性減稅的壓力。可以說，在今后一段時期，提高財政收入占GDP比重的空間已經(jīng)不大，下一步改革的重心應(yīng)該是各級政府間收入分配的優(yōu)化。

2.關(guān)于如何在各級政府間分稅

在政府間劃分收入，不可避免地會與政府支出責(zé)任聯(lián)系在一起。目前，我國政府間支出責(zé)任劃分不清，相互扯皮，導(dǎo)致效率低下。一個重要原因是政府層級過多。對于優(yōu)化政府層級，主導(dǎo)的改革思路是“省直管縣”。但無論是“省直管縣”，還是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的財政改革，都遇到了改革后省級政府管理幅度過大、管理效能下降的問題。一些地方甚至出現(xiàn)了“倒退”，又把許多事項委托給地級市代為管理。實(shí)踐證明，簡單地通過取消地級市來優(yōu)化政府層級，是不現(xiàn)實(shí)的。

可行的解決辦法是，把優(yōu)化政府層級與調(diào)整行政區(qū)劃結(jié)合起來，把政府層級優(yōu)化與政府公共服務(wù)能力提升結(jié)合起來。具體設(shè)想為:(1)適當(dāng)擴(kuò)大地級市所轄城區(qū)范圍，適當(dāng)增加地級市所轄城區(qū)數(shù)量;優(yōu)化縣級政府行政區(qū)劃，適當(dāng)削減縣級政府?dāng)?shù)量;在優(yōu)化省區(qū)內(nèi)市、縣數(shù)量(大約在35至45個之間)的基礎(chǔ)上，取消“市管縣”，實(shí)行市、縣由省級政府直接管理;(2)根據(jù)提供公共服務(wù)和提高管理效率的要求，優(yōu)化城市轄區(qū)內(nèi)區(qū)、居委會的布局，優(yōu)化縣級政府轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、社區(qū)的布局，適當(dāng)增加市、縣下轄行政區(qū)的數(shù)量(縣轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)數(shù)量增加到35至45個)。

政府層級的優(yōu)化和精簡，為優(yōu)化政府間收入劃分掃清了障礙。下一步完善政府間收入分配的努力方向，主要是:(1)取消中央對省的稅收返還，把原由市本級分享的增值稅、營業(yè)稅和所得稅收入劃歸省級政府;(2)資源稅在稅額分配上，可考慮讓省政府拿大頭以平衡各方利益關(guān)系;(3)土地出讓金與城市化高度相關(guān)，應(yīng)(在退出歷史舞臺之前)明確列為市(及轄區(qū))、縣(及鄉(xiāng)鎮(zhèn))的收入;(4)城市維護(hù)建設(shè)稅、車船稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅(乃至利息稅)的歸屬，應(yīng)隨政府層級的精簡而更加明確;(5)新設(shè)立社會保障稅，根據(jù)社會保障責(zé)任的劃分分門別類劃歸中央或省級政府，在承認(rèn)差別的前提下提供社會保障。

經(jīng)過上述調(diào)整，中央政府在國家財政收入中的主導(dǎo)地位將得以保持;省級政府收入占比將明顯提高，從而為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定更加堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ);城市財政對流轉(zhuǎn)稅和所得稅的依賴程度明顯下降，將引導(dǎo)城市把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到提升城市軟環(huán)境、改善居民生活質(zhì)量上;地方稅的充實(shí)和完善，將使縣及市轄區(qū)獲得更加穩(wěn)固的收入來源基礎(chǔ)。

3.關(guān)于如何更好地彌補(bǔ)政府收支的縱向不平衡

該問題的核心是完善轉(zhuǎn)移支付制度，具體措施如下:

首先，要充分發(fā)揮省級政府承上啟下的作用。應(yīng)當(dāng)明確，彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府資金缺口的直接責(zé)任在省級政府。省級政府應(yīng)根據(jù)自有財力狀況，合理調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付資金和專項轉(zhuǎn)移支付資金的比例，優(yōu)先保證縣級政府一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求。為了確保省級政府按照“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資、保民生”的優(yōu)先順序安排財政支出，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定:在縣級政府一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求尚未得到滿足的情況下，省級政府專項轉(zhuǎn)移支付支出占其轉(zhuǎn)移支付總額的比重不得超過一定的比例。

其次，應(yīng)進(jìn)一步加大中央政府一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，顯著提高各省(市、區(qū))間人均財力的均等化程度。為此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府增加一般性轉(zhuǎn)移支付支出的責(zé)任，至少應(yīng)明確:因收入分享規(guī)則調(diào)整帶來的收入增量應(yīng)全部用作增加對落后省(區(qū))的一般性轉(zhuǎn)移支付;在省級政府一般性轉(zhuǎn)移支付需求尚未有效得到滿足之前，中央政府專項轉(zhuǎn)移支付支出占其對地方政府轉(zhuǎn)移支付總額的比重不得超過一定的比例。

再次，要加快優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的步伐。對于常態(tài)化的專項轉(zhuǎn)移支付，可以通過標(biāo)準(zhǔn)化、公式化的方法，有序納入一般性轉(zhuǎn)移支付的軌道。部分專項轉(zhuǎn)移支付資金分配分散、管理難度大、使用效果不理想，應(yīng)當(dāng)根據(jù)管理效率的原則，通過“打包”、“切塊”等方式，直接下放給地方代為管理。

二、完善分稅制的難點(diǎn)

完善分稅制的難點(diǎn)，是重構(gòu)基層政府(市、縣級政府)收入體系。從國際經(jīng)驗看，基層政府的主要收入來源是財產(chǎn)稅，特別是房產(chǎn)稅。根據(jù)房產(chǎn)價值收繳房產(chǎn)稅用于社區(qū)公共事務(wù)，體現(xiàn)了公平原則和受惠原則，有助于強(qiáng)化社區(qū)認(rèn)同。重構(gòu)基層政府收入體系，就是要推動基層政府從主要依賴土地出讓金收入向主要依賴房產(chǎn)稅收入轉(zhuǎn)換。

土地出讓金的存在依據(jù)，是政府對城市土地的所有權(quán)。土地出讓金的本質(zhì)是地租。如果把征地成本看作是絕對地租的話，那么土地出讓金凈收入則是城市化發(fā)展所帶來的級差地租。房產(chǎn)稅的存在依據(jù)，則是政府履行公共管理職能的需要。在我國，城市政府集土地所有者和社會管理者兩種身份于一身，決定了上述兩種收入決不是“非此即彼”的替代關(guān)系。重構(gòu)地方收入體系的目標(biāo)模式，應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌使用土地出讓金和房產(chǎn)稅兩種收入，根據(jù)其不同特點(diǎn)賦予其相應(yīng)的社會職能，最終形成有利于發(fā)展成果共享、有利于城市化健康發(fā)展的基層政府收入體系。

近年來，我國房地產(chǎn)價格快速上漲，要求推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的呼聲也不斷高漲。并且，全社會好像形成了一種共識，認(rèn)為只要實(shí)行房產(chǎn)稅改革，土地出讓收入自然就會全面退出歷史舞臺。但這種認(rèn)識是不全面的，因為我國土地資源稟賦差，需要加強(qiáng)土地使用的規(guī)劃和引導(dǎo)。城市土地屬于國家，土地出讓金收入屬于地租，社會主義意識形態(tài)鼓勵勞動和創(chuàng)造，反對不勞而獲，等等，都決定了土地出讓金收入在可預(yù)見的將來仍會存在。

主要依靠土地出讓金收入的弊端也是顯而易見的。在缺乏有效制衡的前提下，地方政府可以憑借壟斷供應(yīng)土地的特殊地位，人為抬高土地價格，通過變相對居民征稅來追求短期經(jīng)濟(jì)增長。在此背景下，繼續(xù)開征房產(chǎn)稅，只會加重城市居民的負(fù)擔(dān)，使城市化偏離健康發(fā)展的軌道。所以，重構(gòu)地方收入體系，必須強(qiáng)化普通城鎮(zhèn)居民居住權(quán)的保障機(jī)制。不僅如此，許多地方還依托地方融資平臺向銀行借款，用于城市建設(shè)和開發(fā)區(qū)建設(shè)。重構(gòu)地方收入體系，必須妥善考慮土地出讓金收入下降對地方政府債務(wù)償還能力的影響。

綜上分析，重構(gòu)地方收入體系的改革，至少應(yīng)包括如下內(nèi)容:

1.切實(shí)保障普通收入群體的居住權(quán)

把商品房市場定位于服務(wù)高收入群體。完善由經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、租房補(bǔ)貼組成的多層次住房保障制度，切實(shí)滿足不同年齡段、不同收入群體的基本住房需要。通過穩(wěn)定居民預(yù)期，切斷土地出讓金制度與房地產(chǎn)泡沫之間的制度性關(guān)聯(lián)。

2.切實(shí)轉(zhuǎn)變土地出讓金收入的用途

“超前建設(shè)”的形象工程、市政工程，既浪費(fèi)了土地資源，也浪費(fèi)了土地出讓金收入。應(yīng)把土地收入的使用納入公共預(yù)算，在城市公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域全面引入影子價格評估機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)人大、政協(xié)和公眾輿論對城市建設(shè)的參與和監(jiān)督，以項目優(yōu)化推動土地出讓金用途的優(yōu)化，引導(dǎo)土地出讓收入更多用于地區(qū)性基本公共服務(wù)。

3.開征房產(chǎn)稅，補(bǔ)充地方收入來源的不足

把房產(chǎn)稅征稅范圍限定在非必需的房屋(商品房、第二套及以上住房)上。考慮到房價泡沫嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，可以考慮依據(jù)相關(guān)街區(qū)平均租金水平確定房產(chǎn)稅稅率。從低稅率起步，不斷嚴(yán)格稅收征管，逐步夯實(shí)房產(chǎn)稅收入的基礎(chǔ)。按照上述設(shè)計，土地出讓金和房產(chǎn)稅的收入再分配功能均得到顯著強(qiáng)化，這無疑是有利于縮小收入差距，推動發(fā)展成果共享的。

4.完善地方債務(wù)管理，平穩(wěn)推動制度變革

依托融資平臺開展土地經(jīng)營，是近年來各地加快推進(jìn)城市化建設(shè)的普遍做法。在許多地方，地方平臺貸款已透支了未來數(shù)年的土地出讓收入。也就是說，即便地方融資平臺貸款不再增加，土地出讓收入總量和使用結(jié)構(gòu)的變化也會對貸款償還產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。而且，在新舊制度轉(zhuǎn)換的過渡時期，很可能出現(xiàn)“土地出讓金收入顯著下降，而房產(chǎn)稅收入沒有顯著增加”的局面，其結(jié)果必然是地方財政困難加劇，甚至有可能誘發(fā)地方政府債務(wù)違約。因此，重構(gòu)基層政府收入體系，需要改革地方債務(wù)制度，允許地方政府發(fā)債，通過“開前門，堵后門、管邪門”，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，保障地方財政平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、需要堅持的幾個原則

完善分稅制改革是對政府間收入分配關(guān)系的重構(gòu)，涉及范圍廣，影響程度深，需要妥善處理的關(guān)系多。為此，應(yīng)把握和堅持好如下幾個原則:

1.加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

當(dāng)前，我國政府仍然是全能型政府、發(fā)展型政府。各地政府依托土地財政和國有資本，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行廣泛的微觀干預(yù)。這樣做，不僅帶來了嚴(yán)重的資源配置扭曲(例如導(dǎo)致嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，使新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入兩難窘境等)，而且導(dǎo)致政府職能嚴(yán)重缺位。

今后，應(yīng)當(dāng)以土地出讓金和國有資本經(jīng)營收益為切入點(diǎn)，加快優(yōu)化財政資金分配結(jié)構(gòu)和建設(shè)服務(wù)型政府的步伐。要豐富和完善城鎮(zhèn)住房保障制度建設(shè)，改善中低收入群體、外來人員的居住條件;要加快社會保障制度建設(shè)，完善社會安全網(wǎng);要增加對公共服務(wù)提供的投入，改善公共服務(wù)的硬件設(shè)施和服務(wù)水平;要重視環(huán)境保護(hù)，保障食品、藥品的安全，不斷提高居民生活質(zhì)量。

2.堅持民主法治原則，注重發(fā)揮人大作用

分稅制改革涉及到方方面面的利益。特別是地方收入體系的重構(gòu)，更是直接涉及千家萬戶的利益。只有從完善人大制度(首先是人大預(yù)算委員會)入手，強(qiáng)化人大的立法和監(jiān)督職能，才能在“吵聲一片”中達(dá)成相關(guān)利益群體各方一致接受的改革方案，才能最大限度地削減改革的社會阻力。類似地，新一輪分稅制改革的重要特點(diǎn)是權(quán)力下放，這對中央政府保持對下級政府的控制力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。只有在下放權(quán)力的同時，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，把國家生活納入法治化、規(guī)范化的軌道，才能避免出現(xiàn)“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)。形成各級政府各司其職、相互配合的局面，才能在確保貫徹國家大政方針的前提下，不斷提高政府效能。否則，繼續(xù)延續(xù)以行政命令推動改革的思路，只能是用一種形式的行政干預(yù)代替另外一種形式的行政干預(yù)。這樣的改革越是“大刀闊斧”，就越充滿主觀任意性，也越不可持久。近年來我國行政干預(yù)呈現(xiàn)大規(guī)?；貧w態(tài)勢，從某種意義上講，就是堅持用行政手段調(diào)節(jié)社會生活的結(jié)果。

3.要堅持重點(diǎn)突破與日常完善相結(jié)合

對頂層設(shè)計概念的過分炒作和宣傳，給人造成一種印象，好像只要“中央做出決議，國務(wù)院提出行動方案，人大批準(zhǔn)通過，各部門、各級政府按圖索驥”，就完事大吉了。這顯然是一種懶漢思維。社會生活不同于機(jī)器，制度形成和社會管理從本質(zhì)上講是公共選擇過程。以系統(tǒng)控制論的理念開展改革設(shè)計，有其合理性，但效率最優(yōu)和公眾最滿意顯然不是一回事。制度的建立和完善需要全社會的共同努力，只有把中央和地方、體制內(nèi)和體制外各方面的積極性充分發(fā)揮出來，才能建立起一套好制度。

中國改革的成功經(jīng)驗，是充分重視實(shí)踐創(chuàng)新，堅持重點(diǎn)突破與日常探索(和完善)相結(jié)合。完善分稅制，也應(yīng)堅持上述原則，在整體謀劃的基礎(chǔ)上，先圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)求得突破，為下一步改革打開空間，然后逐步推進(jìn)，不斷完善。