基于“營改增”改革背景下的中央與地方財政體制調(diào)整研究

●湖北省婦幼保健院財務(wù)部 黃 奇

基于“營改增”改革背景下的中央與地方財政體制調(diào)整研究

●湖北省婦幼保健院財務(wù)部 黃 奇

自2013年8月1日起，交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由營業(yè)稅改征增值稅在全國范圍內(nèi)推行。按我國現(xiàn)行的分稅制財政管理體制，增值稅屬于中央與地方的共享稅，而營業(yè)稅基本屬于地方政府。然而隨著我國“營改增”改革實踐的不斷深入，1994年分稅制改革局面將會受到影響，研究中央、地方財政體制調(diào)整的緊迫性與重要性日顯突出。本文首要介紹現(xiàn)行的財政管理體制的內(nèi)容，分析“營改增”全面推行對現(xiàn)行財政體制的影響，并根據(jù)“營改增”改革不同時期的要求，對我國財政體制調(diào)整方向和實施路徑提出了建議。

“營改增” 財政體制 分稅制

2011年11月16日，財政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布了 《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》，明確從2012年1月1日起，在上海市實行交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“營改增”改革試點。2012年7月31日，財政部和國家稅務(wù)總局印發(fā)了財稅[2012]71號文，明確將營改增的試點范圍擴大至北京市、天津市、江蘇省、浙江省(含寧波市)、安徽省、福建省(含廈門市)、湖北省、廣東省(含深圳市)等8個省(直轄市)。這標志著我國新一輪的稅制改革正式開啟。

由于我國“營改增”改革屬于初始階段，改革地區(qū)普遍采取過渡性政策來維持地方利益?！盃I改增”改革在全國范圍內(nèi)推行不僅意味著稅制改革，更深層問題是中央與地方財權(quán)、事權(quán)分配。隨著我國“營改增”改革實踐的不斷深入，1994年分稅制改革局面將會受到影響，研究中央、地方財政體制調(diào)整的緊迫性與重要性日顯突出。

一、現(xiàn)行分稅制財政管理體制

財政管理體制是處理各級政府間財政關(guān)系的基本制度，它包括政府間支出責任劃分、收入劃分和財政轉(zhuǎn)移支付等基本要素。改革開放以來，我國財政體制改革經(jīng)歷了從包干體制到分稅制財政體制的飛躍，初步理順了政府間的財政關(guān)系。

分稅制財政管理體制有四方面內(nèi)容：一是中央與地方事權(quán)和支出的劃分。中央財政主要承擔國防外交及實施宏觀調(diào)控所必需的支出。地方財政主要承擔本轄區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。二是中央與地方收入的劃分。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。三是政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。具體辦法是，中央稅收上繳完成后，通過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用。四是預算編制與資金調(diào)度。金庫依照“資金調(diào)度比例”比例將消費稅和增值稅劃撥給地方政府。

二、“營改增”對現(xiàn)行財政體制的影響

（一）地方財政減收效應(yīng)。在現(xiàn)行的分稅制體制下，增值稅作為我國的第一大稅種，按照75%歸中央，25%屬地方的方式由中央與地方共享；而營業(yè)稅基本屬于地方稅種，除鐵道部門、各銀行保險金融總公司集中繳納的營業(yè)稅劃歸中央外，其他均歸屬地方財政收入(見表1)。

表1是2002—2011年十年間營業(yè)稅與增值稅在地方與中央收入分配的情況。對表中數(shù)據(jù)分析，可見地方政府營業(yè)稅占地方總稅收收入約32%左右，是地方政府一般預算收入的重要來源，成為地方稅體系中第一大稅種。試點方案規(guī)定，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，避免地方政府收入驟減。這屬于一種過渡性政策，并不能達到預期抑制地方政府減收效果。這是由于在當前分稅制財政體制下，增值稅分成比例不變，雖然地方政府分得增值稅收入比重較改革之前有所增長，但遠遠無法彌補地方營業(yè)稅減少。

（二）財政體制三要素重新配置效應(yīng)。財政體制是事權(quán)、財權(quán)與財力三要素組合構(gòu)成的一種基礎(chǔ)性制度安排，“營改增”引發(fā)的改革效應(yīng)，涉及財政體制三要素的重新匹配組合(見表2）。

從表2數(shù)據(jù)可以看出，2011年教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運輸、住房保障等民生支出的90%以上部分由地方政府承擔。足見地方政府在建立民生財政進程中所扮演角色的重要性。2009、2010、2011三年地方政府財政支出占全國財政總支出的比例超過80%，地方財政收入只占全國財政總收入的50%左右。“營改增”改革的減收效應(yīng)使得財力上移，地方財權(quán)下降，造成財權(quán)、財力與事權(quán)不匹配。由此帶來的后果是地方政府職能缺位與惡性政府競爭：地方政府公共品（服務(wù)）供給能力降低，地方經(jīng)濟發(fā)展受到抑制。地方片面追求GDP增長，制度外稅收競爭政策泛濫以增加政府預算外收入。地方財源不足情況下，地方政府對產(chǎn)業(yè)稅收政策的執(zhí)行力度隨之下降，致使中央政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導作用弱化。

表1 增值稅、營業(yè)稅收入情況表（單位：億元）

三、中央和地方財政體制調(diào)整構(gòu)想

隨著我國“營改增”改革實踐的不斷深入，研究中央、地方財政體制調(diào)整的緊迫性與重要性日趨重要。對于財政體制的調(diào)整局限在彌補地方收入缺口的層面是不夠的，應(yīng)當結(jié)合稅制改革、財權(quán)事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付改革設(shè)計中長期的財政體制調(diào)整方案。

（一）初期沿用試點時期的過渡性政策，為財政體制的調(diào)整奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。全面推行“營改增”改革初期，在改革條件不成熟背景下，對現(xiàn)行財政格局進行重大調(diào)整是不適宜的。沿用試點時期的過渡性政策，即原征收營業(yè)稅范圍內(nèi)改征增值稅的收入繼續(xù)由地方政府所有。這種做法在短期內(nèi)有利于營改增的全面推行，保持現(xiàn)行中央與地方的財政制度格局基本不變，為財政體制調(diào)整奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。但是這種做法缺乏規(guī)范性與確定性，長期執(zhí)行會引發(fā)中央與地方財政關(guān)系混亂。

（二）中期調(diào)整增值稅分成比例，同時對其他共享稅進行微調(diào)。根據(jù)全面“營改增”進度，適時調(diào)整增值稅在中央與地方政府之間的分成比例，同時對其他的共享稅種進行調(diào)整，以抵消營改增的“減收效應(yīng)”，保證地方政府公共產(chǎn)品的供給水平，促進地方經(jīng)濟長足有效發(fā)展。這種做法在保持現(xiàn)行財政體制基本穩(wěn)定的條件下，有效解決稅制結(jié)構(gòu)中存在的缺陷，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。然而，分享比例的調(diào)整存在一定的制度風險，特別是在當前投資與消費嚴重失衡的條件下，擴大地方分享比例對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變可能產(chǎn)生不利影響。

（三）后期重建地方稅主體稅種，稅制改革與財權(quán)事權(quán)劃分改革相協(xié)調(diào)?！盃I改增”帶來的地方主體稅種的長期缺失，不利于地方財政收入的穩(wěn)定，引發(fā)地方政府職能缺位。在改革后期，可考慮在完善地方稅制體系的基礎(chǔ)上，重建地方稅主體稅種。消費稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等都有成為地方主體稅種的潛力。完善的稅制結(jié)構(gòu)和合理的財權(quán)事權(quán)劃分是財政體制調(diào)整的基本前提。稅制改革與財權(quán)事權(quán)劃分改革協(xié)調(diào)進行，解決稅制和財政體制中不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾。在事權(quán)的劃分中，對于醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、教育等支出，由中央政府統(tǒng)籌安排情形下支出效率較高，可劃歸中央事權(quán)，減少地方政府的支出責任。由于地方支出規(guī)模下降，“營改增”的減收效應(yīng)得到一定抵消，事權(quán)與財權(quán)相配，有利于中央與地方財政體制系統(tǒng)性、可持續(xù)性的調(diào)整?！?/p>

表2 2011年中央與地方主要財政支出項目表（單位：億元）

1.李伯僑、陳西玲.2013.論“營改增”中央與地方稅權(quán)的法律重整[J].地方財政研究,5。

2.劉尚希.2013.“營改增”對財稅體制的影響及其對策建議.中國財經(jīng)報網(wǎng)，06-18。

3.施文潑、賈康.2010.增值稅“擴圍”改革與中央和地方財政體制調(diào)整[J].財貿(mào)經(jīng)濟,11。