我國勞動力市場政府干預的變遷路徑與發(fā)展趨勢

劉焱白

摘要：放任勞動力市場的自由發(fā)展有其缺陷，因而各國政府皆對勞動力市場進行干預?？疾煳覈鴦趧恿κ袌龅恼深A可知，其歷經(jīng)了從嚴格規(guī)制到相對干預，從分割規(guī)制到統(tǒng)一規(guī)制，從具體規(guī)制為主到宏觀調(diào)控為主的過程，反映了我國政府幾十年來對市場干預的一般軌跡。因應(yīng)這種變遷路徑，我國勞動力市場政府干預應(yīng)當是相對干預、統(tǒng)一規(guī)制，以宏觀調(diào)控為主，并應(yīng)以促進就業(yè)，保持勞動力市場供需平衡為其基本宗旨。

關(guān)鍵詞：勞動力市場；政府干預；促進就業(yè)；勞動力市場供需平衡

中圖分類號：D922.59文獻標識碼：A文章編號：1674-4853（2013）03-0076-05

各國政府皆有促進就業(yè)和維持勞動力市場供需平衡的職責，因而各國政府一般都會對勞動力市場進行一定程度的干預。這就是我們研究政府干預的變遷路徑及其發(fā)展趨勢的根據(jù)。

政府作為國家的實體代表存在，政府干預與國家干預并沒有實質(zhì)的區(qū)別。本文對政府干預采取較為寬泛的理解。[1]

（一）政府干預勞動力市場的主要理由

1.保障社會公共利益

“市場經(jīng)濟不是只要有了商品就能成立，還必須有使供需有效結(jié)合的流通機制。市場經(jīng)濟的發(fā)展導致了流通機制的發(fā)展，反過來流通機制的發(fā)展又進一步促進了市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種相輔相成的辯證關(guān)系，與勞動力作為商品被交易的雇傭體制基本相同。”[2]但由于勞動力雇傭體制與勞動者的生活和人身權(quán)利密切相關(guān)，勞動力商品與一般商品不同。在現(xiàn)代社會，大部分人的生活依賴于付出勞動力后所獲得的勞動報酬。而在一個勞動力市場供需不均衡的社會（這也是每一個國家勞動力市場的常態(tài)），人們可能通過勞動力市場也無法尋覓到賴以生存的工作崗位，這將造成這些人生活的困頓甚至影響其生存。這樣，勞動力市場的無序或不均衡可能導致社會的無序甚至一部分人的生存危機，這是勞動力市場本身固有的特性使然，也給政府干預勞動力市場提供了最好的理由，不能任其在流通機制內(nèi)自由放任地發(fā)展，必須由政府對其加以規(guī)范限制。

與社會公共利益有關(guān)的其他理由還在于：其一，市場本身存在缺陷，不可能解決所有問題，沒有政府干預，特別是制度供給，勞動力市場就難以在正常軌道上運行；其二，如果勞資雙方的地位與實力不平衡，勞動力市場完全自由競爭的結(jié)果只能是勞資雙方之間的不公平交易，從而使勞動者權(quán)益得不到保障，失去社會公平；其三，勞動力市場無序運行會增大勞動力產(chǎn)權(quán)交易的成本，形成兩敗俱傷局面，造成社會經(jīng)濟效率損失，不利經(jīng)濟發(fā)展。這些理由都促使政府對勞動力市場進行干預。

2.維護市場自由競爭

市場經(jīng)濟要求勞動力市場開放、靈活、高效，勞動力商品價值只有在市場交換中才能得以體現(xiàn)，只有完全競爭的勞動力市場才能使勞動力資源得到最佳配置。但是，工會或雇主組織都可能影響甚至壟斷勞動力市場。例如，哈耶克認為，工會的巨大權(quán)力是導致英國經(jīng)濟衰落的最重要的原因。自由的勞動力市場是勞動力市場得以發(fā)展的重要原因之一，但單純依靠市場自身力量是無法妥善處理和協(xié)調(diào)好的。當然在目前，影響我國勞動力市場自由競爭的主要問題并不在于工會和雇主組織之間的競爭或壟斷，而是由于供需巨大的不平衡所導致勞動力市場的買方壟斷，更重要的還在于傳統(tǒng)體制遺留的市場壁壘，以及政治經(jīng)濟民主和平等自由理念不強。這些都是無法由市場自行解決，而必須由政府強力主導加以構(gòu)建和完善。

3.制衡勞動力市場主體利益訴求

首先，勞動力市場主體地位不平等需要政府制衡。在勞動力市場嚴重供需不平衡的條件下，用人單位與勞動者的經(jīng)濟地位強弱不同，這是不爭的事實，指望完全通過雙方自由協(xié)商、意思自治必然會導致明顯不公的后果。因此，需要政府對強勢一方予以制約，達致勞資雙方力量的平衡；其次，勞動力市場主體的利益對立需要政府協(xié)調(diào)。市場經(jīng)濟下各類主體的利益存在對立?！袄婢推浔拘哉f是盲目的、無止境的、片面的，一句話，它具有不法的本能?！盵3]強勢主體會利用其有利的經(jīng)濟地位充分維護自身利益，甚至濫用其強勢地位，而弱勢主體則難以主張其權(quán)利。強勢主體對其個人利益的過分張揚，會造成勞動力市場的不穩(wěn)定，進而破壞整個市場經(jīng)濟秩序。因此，需要政府對雙方的利益訴求居中協(xié)調(diào)；最后，勞動力市場各主體的利益訴求是分散的，無法統(tǒng)一起來。即便同是勞動者或雇主，在其內(nèi)部，利益訴求也難以統(tǒng)一。況且，并沒有一個完全代表勞動者的組織和代表雇主的組織，無法形成一個聲音來表達利益訴求。政府作為比較公正的第三方，有能力綜合勞動力市場各種利益訴求，對各種利益訴求予以恰當平衡。

（二）政府干預勞動力市場的主要缺陷

雖然政府對勞動力市場進行干預具有較充分理由，但其局限性仍然存在。

1.政府干預本身存在失靈

政府的規(guī)制決策存在有限理性的一面，這可能導致規(guī)制失靈的出現(xiàn)，也有可能偏離社會公共利益的基點，特別是在對政府的約束和控制制度缺失或不健全的情況下尤甚。因為政府在進行干預決策時帶有明顯的個人主觀偏好，缺乏客觀的實證研究。這使得其在判斷某項干預政策績效時的標準表現(xiàn)出不一致性，而使其干預政策從一開始就喪失科學基礎(chǔ)而表現(xiàn)出隨意性。具體表現(xiàn)為，政府不遵循產(chǎn)權(quán)界定和成本核算、不計較總體的得與失這一最基本的經(jīng)濟效率原則而草率地為了一方的利益而去損害另一方的利益；或者政府錯誤地對微觀領(lǐng)域的非外部性行為進行干預等。如果政府干預偏離合理范疇，則勞動力市場必然失衡，導致勞動力市場不穩(wěn)定狀態(tài)的出現(xiàn)。

2.政府干預存在“越界”沖動

一方面，政府干預常常導致利益在社會不同成員之間的重新分配，因此，對于獲利者或既得利益集團來說，為了維護自己的利益對政府干預產(chǎn)生了需求，這種需求又常常通過尋租活動而得以實現(xiàn)。而尋租又將對政府干預形成較大的激勵，這種激勵催生著政府樂此不疲地進行設(shè)租，為其進一步地干預尋找借口，“越界”干預就常常不可避免；另一方面，政府往往對過去的制度有較強的依賴性，而囿于路徑依賴，人們也對“越界”干預較為容忍。這是由于我國當前所推行的各種制度改革是經(jīng)由自上而下的并通過政府命令和法律引入而得以實現(xiàn)的一種強制性制度變遷。這種變遷由于缺乏了一致性同意原則，使得人們對它的學習和認知還需要一個過程，人們的遵從率在此期間往往不能達到理想效果。所以，即使在制度已發(fā)生變革的情況下，人們對舊制度的依賴性導致了其行動仍滯后于已變遷的制度，或者說是觀念不能及時更新。[4]

因此，政府對勞動力市場的干預體現(xiàn)了“公權(quán)對私權(quán)本身及私權(quán)行使的過程和結(jié)果作出的反應(yīng)，是對私權(quán)進行限制、剝奪、服務(wù)及保障的一種法律制度安排?！?[5]這要求，一方面，建立一整套規(guī)范、控制政府干預的法律制度，使政府干預法制化、規(guī)范化；另一方面，對私權(quán)的行使和結(jié)果直接進行規(guī)范控制，使私權(quán)的行使和結(jié)果符合立法者的社會和經(jīng)濟政策目標。政府對勞動力市場的干預只能是合理且恰當?shù)母深A，而不應(yīng)當是非理性的“越界”干預。對于政府干預本身，必須予以法律規(guī)制。

二、我國勞動力市場政府干預的變遷路徑

在相當長的一個時期內(nèi)，我國實行的是嚴格的計劃經(jīng)濟。在計劃經(jīng)濟體制下，我國的勞動就業(yè)制度為“統(tǒng)包統(tǒng)配”制度，即城鎮(zhèn)勞動力的就業(yè)，統(tǒng)統(tǒng)由國家包下來，實行統(tǒng)一安排和統(tǒng)一分配。只要被勞動部門安排到公有制的企業(yè)，就可以端起“鐵飯碗”，吃起“大鍋飯”。在這種情況下，勞動力市場的自行運作，甚至勞動力市場本身，都是根本不存在的。直到20世紀80年代，在市場化經(jīng)濟體制改革進程中，國家對勞動用工制度作了一定程度的市場化改革，初步放開了勞動力市場，我國的勞動力市場才開始形成并發(fā)展起來。考察我國政府近三十年對勞動力市場的管制和干預，可以發(fā)現(xiàn)以下一些顯著的變遷路徑：

（一）從嚴格規(guī)制到相對干預

自20世紀80年代起，隨著市場化勞動制度改革，我國勞動力市場開始逐步形成?；诰S護社會穩(wěn)定以及貫徹執(zhí)行既定改革政策，勞動力市場被政府嚴格規(guī)制，一切勞動力市場的改革以及相關(guān)政策的實施都是在政府的強力主導下進行的。例如，放開農(nóng)村勞動力進城務(wù)工、控制勞動力的隨意自由流動、國有企業(yè)在1984年開始推行的“優(yōu)化勞動組合”、國有企業(yè)從1991年開始推行的“破三鐵”（鐵飯碗、鐵交椅、鐵工資）、全國1995年開始普遍推行“全員勞動合同制”、1997年開始的“人員流動和職工下崗”等。這些規(guī)制對于我國勞動力市場的形成與發(fā)展作用非常明顯。其中最為重要的是，確立了勞動力產(chǎn)權(quán)體制、勞動力流動機制以及勞動就業(yè)雙向選擇機制等。但是，這種嚴格規(guī)制是受制于當時的大環(huán)境，即政府規(guī)制的計劃經(jīng)濟勞動力產(chǎn)權(quán)制度向市場經(jīng)濟勞動力產(chǎn)權(quán)制度變遷容易使絕大多數(shù)國有企業(yè)職工利益受損，必然遇到職工不同程度和不同形式的抵制，這就要求政府來主導，以政策和行政法規(guī)引導甚至采取行政命令方式強制推行。

然而，隨著時代的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制改革的深入，這種嚴格的政府規(guī)制對于完全市場經(jīng)濟意義上的勞動力市場的建設(shè)也是存在較多阻礙的。因為市場經(jīng)濟應(yīng)當是資源配置市場化、安置渠道多元化和義務(wù)約束契約化，換言之，價格機制和供求信息將成為影響勞動力市場的主要參照系。如果政府仍然對勞動力市場實施嚴格規(guī)制，必將使得勞動力市場“國家計劃安置就業(yè)和勞動者被動就業(yè)”的單向就業(yè)機制長期化，造成政府對勞動力市場干預的渠道的唯一性、手段的行政性、強制性和不靈活性。因而，自20世紀90年代末，我國政府逐步放開對勞動力市場的諸多規(guī)制，政府僅在一些重要事項上對勞動力市場進行引導、監(jiān)督和管理。自此，政府干預從嚴格規(guī)制步入了相對干預的階段。當然，隨著生產(chǎn)要素配置市場機制的全面引入，勞動力市場也在向個人化、市場化和契約化方向進一步演化，目前這種轉(zhuǎn)變?nèi)栽谶M行中，還需要一個較長的過渡期才能完成。

（二）從分割規(guī)制到統(tǒng)一規(guī)制

我國勞動力市場的發(fā)展不僅受制于經(jīng)濟因素，更受制于政治和社會因素。正是由于經(jīng)濟改革進程的迅速推進與社會和政治領(lǐng)域中傳統(tǒng)制度變革的滯后，使我國勞動力市場演變成了一種被多重分隔的格局。對應(yīng)這種分割狀態(tài)，政府實施了分割規(guī)制，主要包括了城鄉(xiāng)二元勞動力市場分割規(guī)制。

我國存在城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，勞動力市場也形成了城鄉(xiāng)二元勞動力市場。長期以來，我國對不同的勞動力市場實施不同的規(guī)制，限制勞動者在不同勞動力市場的自由流動。農(nóng)村勞動力不能自由進入城鎮(zhèn)勞動力市場，并且，城市的行政等級越高，對農(nóng)民限制得越嚴。1984年，國務(wù)院允許農(nóng)民“自帶口糧”進入小城鎮(zhèn)，使城鄉(xiāng)勞動力市場之間持續(xù)了26年的分隔終于開始松動。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國逐步放開了農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)勞動力市場的限制，但城鎮(zhèn)勞動力仍然不能隨意進入農(nóng)村勞動力市場。進入21世紀，我國黨和政府明確提出推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、建設(shè)一體化的勞動力市場的政策目標。這表明政府對城鄉(xiāng)二元勞動力市場的分割規(guī)制將被統(tǒng)一規(guī)制所取代。

（三）從具體規(guī)制為主到宏觀調(diào)控為主

如果政府為勞動力市場上的每一個主體進行匹配并替代市場主體作出選擇，那么政府干預的手段必然是具體而細致到足以阻礙市場機制的正常運作。自20世紀80年代我國勞動力市場形成后很長一段時期，政府依然為勞動者的就業(yè)或企業(yè)的招聘實行強制調(diào)配，以盡量滿足社會大眾的就業(yè)需求。但是，這種具體規(guī)制方式與市場經(jīng)濟的運行格格不入，不利于我國市場經(jīng)濟體制的構(gòu)建。因而，從具體規(guī)制為主到宏觀調(diào)控為主，是市場經(jīng)濟的必然要求。目前，我國基本實行就業(yè)促進和就業(yè)保障制度，即主要從宏觀層面對勞動力市場進行調(diào)控。勞動者的就業(yè)通過勞動力市場來解決，而政府的責任主要在于努力創(chuàng)造就業(yè)機會，不再直接限制或包辦勞動者就業(yè)，只有當勞動者自行尋求勞動機會或確保勞動機會有所不能時，政府始補充提供勞動者以適當機會，或提供其維持生活必要之資金。因此，我國政府的干預作用主要表現(xiàn)在宏觀層面的創(chuàng)造就業(yè)機會和實行失業(yè)救濟。

三、我國勞動力市場政府干預的發(fā)展趨勢

在我國，勞動力市場以市場調(diào)節(jié)為主，勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)是基本形態(tài)。由于我國勞動力嚴重過剩導致了勞動力供需不平衡，對整個社會的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴重的負面影響。據(jù)勞動和社會保障部、國家發(fā)展和改革委員會制定的《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要（2006—2010年）》的統(tǒng)計，到2010年，全國勞動力總量達到8.3億人，城鎮(zhèn)新增勞動力供給5000萬人，而勞動力就業(yè)需求崗位只能新增4000萬個，勞動力供求缺口在1000萬個左右。政府為維持社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展，有必要進行干預，促進就業(yè)，保持勞動力市場的供需平衡。這是我國勞動力市場政府干預的基本發(fā)展趨勢。

（一）實施積極的勞動力市場支持政策[6]

1.應(yīng)加強職業(yè)指導，改進職業(yè)介紹方法，提高就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的工作效率。投入大量資金建立和完善勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)，為勞動力市場供求雙方提供迅速、準確、權(quán)威、完善的信息服務(wù)，增加人們獲得有關(guān)工作缺位和求職者技能信息的可能性，并幫助求職者與雇主聯(lián)系。

2.應(yīng)大量建立公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)。公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)成為就業(yè)服務(wù)體系中的主體部分，也應(yīng)成為政府促進就業(yè)的主要手段。應(yīng)當規(guī)定政府對公共就業(yè)服務(wù)事業(yè)的職責，如制定公共就業(yè)服務(wù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、舉辦公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、投入公共就業(yè)服務(wù)經(jīng)費、維護公共就業(yè)服務(wù)秩序等。

（二）完善就業(yè)調(diào)控體系

1.構(gòu)建勞動力市場預測預警，主要包括：職業(yè)需求預測、勞動力供給預測、失業(yè)率預警線等。

2.實行就業(yè)規(guī)劃，主要是就經(jīng)濟增長與就業(yè)增長的關(guān)系、就業(yè)人口的增加和布局、失業(yè)率的控制等作出規(guī)劃。既有專門的就業(yè)規(guī)劃，也有作為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃組成部分的就業(yè)規(guī)劃；既有年度規(guī)劃，也有中期規(guī)劃和長遠規(guī)劃。

3.實施就業(yè)規(guī)劃的各種政策手段。主要包括：（1）產(chǎn)業(yè)政策。制定有利于勞動力合理分布和就業(yè)增長的產(chǎn)業(yè)政策，尤其重視發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)的政策和促進中小企業(yè)發(fā)展的政策；（2）所有制結(jié)構(gòu)政策。鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，使其成為勞動者就業(yè)的主渠道；（3）城鎮(zhèn)化政策。加快城鎮(zhèn)化進程，擴大農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的空間；（4）外貿(mào)政策。鼓勵出口貿(mào)易，改善出口結(jié)構(gòu)，保持和擴大勞動密集型產(chǎn)品出口規(guī)模；調(diào)節(jié)進口商品結(jié)構(gòu)，抵制外國商品傾銷，保護民族產(chǎn)業(yè)；（5）財政政策。利用財政優(yōu)惠政策，扶持第三產(chǎn)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展，鼓勵境內(nèi)外投資者向高失業(yè)率地區(qū)進行生產(chǎn)性投資；增加對公共工程和公益服務(wù)部門的財政支出，擴大其就業(yè)需求；增加對職業(yè)培訓、公共就業(yè)服務(wù)的財政支出，提高公共就業(yè)保障能力；（6）信貸政策。優(yōu)化信貸資金投向，支持產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強、就業(yè)潛力大的行業(yè)、部門、企業(yè)的發(fā)展；建立服務(wù)于就業(yè)促進目標的專項信貸資金；（7）投資政策。運用國有資產(chǎn)投資手段，帶動民間投資，擴大國有資產(chǎn)創(chuàng)造就業(yè)崗位的功能；（8）其他政策。如制定婦女、殘疾人就業(yè)的最低比例，保障婦女、殘疾人就業(yè)。[7]

（三）組織開展各類職業(yè)技能培訓

通過對勞動力進行職業(yè)培訓，把非熟練工人培訓成有一定技術(shù)熟練程度的工人，把不適應(yīng)職業(yè)定位要求的勞動者培訓成能夠滿足企業(yè)需要的勞動者，可以提高勞動者素質(zhì)和技能，培養(yǎng)勞動者就業(yè)競爭力。加強勞動力職業(yè)培訓的政策和措施，主要包括：

1.通過立法對各類職業(yè)培訓予以確認和保護。應(yīng)當在現(xiàn)行的《職業(yè)教育法》和職業(yè)培訓法律法規(guī)中作出針對弱勢群體的特殊保障規(guī)定，將勞動者職業(yè)培訓政策法律法規(guī)的適用對象擴展到所有勞動者；

2.將勞動力職業(yè)培訓列入各級政府的日常工作范圍，中央和地方各級政府在財政支出中安排專項經(jīng)費扶持勞動者職業(yè)培訓工作。勞動力職業(yè)培訓經(jīng)費實行政府、用人單位和勞動者個人共同分擔的投入機制；

3.建立協(xié)調(diào)有力的職業(yè)培訓領(lǐng)導和管理體制。職業(yè)培訓工作是一項綜合性很強的系統(tǒng)工程，應(yīng)從中央到基層建立由黨政分管領(lǐng)導牽頭，多部門參加的“勞動力開發(fā)就業(yè)和職業(yè)培訓領(lǐng)導小組”，統(tǒng)一領(lǐng)導和組織開發(fā)就業(yè)和職業(yè)培訓工作。[7]

參考文獻：

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[5]應(yīng)飛虎，王莉萍.經(jīng)濟法與民法視野中的干預——對民法與經(jīng)濟法關(guān)系及經(jīng)濟法體系的研究[J].現(xiàn)代法學，2002（4）： 116-125.

[6]國務(wù)院新聞辦公室.中國的就業(yè)狀況和政策白皮書[EB/OL].（2004-04-26）[2013-01-09]. http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/26/content_1440079.htm.

[7]勞動科學研究所課題組.制定《促進就業(yè)法》若干問題研究[J].中國勞動，2005（3）：10-16.

（責任編輯：王小麗）