“同票同權(quán)”實(shí)施存在的障礙及其完善

劉月

摘 要：十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》的決定，首次將“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”寫(xiě)入選舉法。但是時(shí)隔三年，在其具體實(shí)施過(guò)程中仍存在很多障礙。筆者針對(duì)“同票同權(quán)”在具體實(shí)施過(guò)程中遇到的障礙提出了一些建議：第一，放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，保障流動(dòng)人口選舉權(quán)；第二，提高農(nóng)民的參政議政能力；第三，清除歧視性法規(guī)，制定實(shí)施細(xì)則。

關(guān)鍵詞：同票同權(quán)；農(nóng)民；平等；戶籍制度改革

中圖分類號(hào)：D911 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）19-0151-02

2010年3月5日十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》的決定，這次選舉法修改最大的亮點(diǎn)是“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，即所謂的“同票同權(quán)”。從此，“四分之一條款”（按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)比例選舉人大代表）徹底退出了歷史舞臺(tái)。但是筆者認(rèn)為在其具體實(shí)施過(guò)程中仍存在很多障礙，如何將法律上的“同票同權(quán)”落實(shí)到實(shí)處，讓農(nóng)民真正享受到平等的選舉權(quán)是需要進(jìn)一步探索和研究的。

一、“同票同權(quán)”實(shí)施過(guò)程中存在的障礙

（一）農(nóng)民流動(dòng)人口選舉權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑不暢通

“同票同權(quán)”在具體實(shí)施過(guò)程中遇到的首要障礙即是農(nóng)民流動(dòng)人口選舉權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑不暢通。湖南社會(huì)科學(xué)院農(nóng)民工研究中心鄭秀華在長(zhǎng)沙對(duì)439戶進(jìn)城農(nóng)民工家庭的政治參與狀況進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查顯示：94.1%的人沒(méi)有參加過(guò)所在城市社區(qū)的委員會(huì)選舉，首要原因是“沒(méi)有資格（47.7%）”，其次是“無(wú)暇參加（13.8%）”[1]219。從上述數(shù)據(jù)可以看出，大量的農(nóng)民流動(dòng)人口在其工作生活地參加選舉的途徑是不暢通的，由于城鎮(zhèn)戶籍限制過(guò)嚴(yán)，導(dǎo)致大量農(nóng)民流動(dòng)人口在本地?zé)o法實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)。我國(guó)的戶籍制度自1958年開(kāi)始建立，經(jīng)過(guò)60年代和70年代的發(fā)展而逐步定型。該二元制的戶籍制度把全國(guó)人口分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，當(dāng)時(shí)設(shè)立這種戶籍制度是為了避免大量農(nóng)民涌入城市而導(dǎo)致城市飽和，同時(shí)也為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和保證農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，在當(dāng)時(shí)來(lái)講，的確起到了一定的積極作用。但是一方面隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，戶籍制度對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城的限制，已經(jīng)明顯阻礙了我國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展[1]58。另一方面，由于按照現(xiàn)行選舉法規(guī)定，選區(qū)可以按居住狀況劃分也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。而居住狀況主要以戶籍來(lái)核定，對(duì)于大量涌入城市的流動(dòng)農(nóng)民人口來(lái)講他們沒(méi)有固定的工作單位，居住地和戶籍所在地也相分離，考慮到回鄉(xiāng)參加選舉的成本很大，城市又對(duì)戶籍嚴(yán)格限制，導(dǎo)致農(nóng)民工既不能回原籍所在地參加選舉，又不能在居住地參加選舉，“同票同權(quán)”無(wú)法得到很好的落實(shí)。

（二）農(nóng)民代表的履職能力普遍較低

蔡定劍教授曾在《民主是一種現(xiàn)代生活》中談到影響民主進(jìn)程的幾種因素，他肯定了受教育水平對(duì)民主意識(shí)的提高有一定的影響，但并不是決定因素。蔡定劍教授用大量的調(diào)研數(shù)據(jù)論證了農(nóng)民的政治覺(jué)悟和政治熱情很高，甚至不亞于大學(xué)生。筆者同意蔡定劍教授的看法，也不否認(rèn)近些年農(nóng)民的民主意識(shí)確實(shí)逐漸增強(qiáng)。但是，在現(xiàn)實(shí)中一個(gè)問(wèn)題不容忽視。很多農(nóng)民知道應(yīng)該去行使自己的權(quán)利，也想表達(dá)自己的意愿和訴求，但是由于受教育水平的制約，大多農(nóng)民對(duì)于法律的具體規(guī)定還是很陌生的，再加上很多農(nóng)民文化水平很低，不識(shí)字，即使成為代表也不能很好地履職。也就是說(shuō)受教育水平雖然不是民主意識(shí)的決定因素，但是卻在很大程度上影響著農(nóng)民代表的履職能力。法律上賦予了農(nóng)民擁有平等的選舉權(quán)，大大提高了農(nóng)民參政議政的政治熱情，但是代表的職責(zé)不僅僅是要反映群眾的聲音，更重要的是參與立法，參與國(guó)家大事的討論和決策。這些工作是需要有一定的法學(xué)素養(yǎng)和知識(shí)儲(chǔ)備做前提的。因此，筆者認(rèn)為只有提高了農(nóng)民的整體素質(zhì)，不斷提高農(nóng)民代表的履職能力，才能保證選出的農(nóng)民代表能夠更好地反映民意，進(jìn)而將“同票同權(quán)”發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（三）地方立法不夠規(guī)范導(dǎo)致歧視現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)憲法第三十三條第二款明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等?！苯┠陙?lái)，也陸續(xù)頒布了一些法規(guī)，逐步放寬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的門檻、打破城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，以法律的形式賦予了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民具有一樣平等就業(yè)權(quán)利。尤其在實(shí)行“同票同權(quán)”以后，法律逐漸趨于完善。但是由于制度、歷史、文化等各方面的原因?qū)е碌胤饺源嬖诤芏嗥缫曅苑ㄒ?guī)，例如：武漢市對(duì)使用外來(lái)勞動(dòng)力的管理規(guī)定，“黨政機(jī)關(guān)的工勤人員不能用農(nóng)民工，高精尖行業(yè)管理人員等科技含量高的行業(yè)工種禁用農(nóng)民工，商業(yè)、車工、鉗工等行業(yè)要控制使用。若違規(guī)使用，對(duì)用人單位處以罰款，并限期清退”[2]。可以說(shuō)，我國(guó)幾乎所有的大城市都有類似的規(guī)定，而這些規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)把農(nóng)民工從整體上排斥在城市主流社會(huì)之外。筆者認(rèn)為這些就業(yè)歧視現(xiàn)象并沒(méi)有因?yàn)榉傻闹鸩酵晟贫玫接行У母纳?。?duì)農(nóng)民工的就業(yè)歧視勢(shì)必會(huì)影響到其政治權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)，也會(huì)在一定程度上打消農(nóng)民代表的積極性。增強(qiáng)農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)，除了在法律上予以保障以外，筆者認(rèn)為提高其社會(huì)地位是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

二、完善“同票同權(quán)”實(shí)施的幾點(diǎn)建議

（一）放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，保障流動(dòng)人口選舉權(quán)

近些年來(lái)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于戶籍制度改革的問(wèn)題很關(guān)注，從中央到地方也在逐步進(jìn)行改革。2011年2月26日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，規(guī)范了一些戶籍制度改革的措施，逐步放寬戶籍限制。筆者認(rèn)為這是具有進(jìn)步意義的，但是由于我國(guó)特殊的國(guó)情，戶籍制度改革不是一蹴而就的，在具體實(shí)踐中仍存在著很多的障礙。筆者認(rèn)為隨著農(nóng)民素質(zhì)的不斷提高，農(nóng)民群體中出現(xiàn)了很多管理技術(shù)人員、私營(yíng)業(yè)主、個(gè)體戶等，其中不乏有才能的知識(shí)分子。但是，在現(xiàn)行戶籍體制下，簡(jiǎn)單地將他們列為農(nóng)業(yè)人口，導(dǎo)致其選舉權(quán)不能有效便捷的實(shí)施，是不公平的。因此可以對(duì)符合條件的農(nóng)民放寬政策讓其加入本地戶籍，從而保障其選舉權(quán)可以在本地得以實(shí)現(xiàn)。具體的放寬政策各地方可以根據(jù)本地方的實(shí)際情況具體實(shí)施。此外，還可以借鑒國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)，比如美國(guó)自建國(guó)以來(lái)就沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)制定阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的相關(guān)政策和法律，其他州的憲法都規(guī)定人的自由居住權(quán)不受侵犯。美國(guó)為了推進(jìn)西部開(kāi)發(fā)，還制定了鼓勵(lì)人口向西部流動(dòng)的政策[1]68。因此應(yīng)該逐步放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，最終取消戶籍的限制，讓更多的流動(dòng)人口可以廣泛參加本地的選舉。

（二）提高農(nóng)民的參政議政能力

筆者認(rèn)為提高農(nóng)民的參政議政能力可以通過(guò)以下兩個(gè)途徑：第一，對(duì)農(nóng)民加強(qiáng)政治和法律素質(zhì)培訓(xùn)。如西方國(guó)家制定了許多培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力的政策，我國(guó)也可以專門設(shè)立農(nóng)民工學(xué)校或者定期組織培訓(xùn)，來(lái)提高其政治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)。第二，加強(qiáng)實(shí)踐環(huán)節(jié)。要通過(guò)廣泛且有效地民主實(shí)踐促進(jìn)公民政治熱情的提高。列寧說(shuō)：“除了通過(guò)實(shí)踐，除了立刻開(kāi)始實(shí)行真正的人們自治，難道還有其他訓(xùn)練人們自己管理自己，避免犯錯(cuò)誤的方法嗎？”一次直接的民主實(shí)踐超過(guò)100次的民主宣傳教育。各地政府可以多搞一些民意測(cè)驗(yàn)等活動(dòng)，積極動(dòng)員老百姓參加選舉，還可以定期組織代表回原選區(qū)開(kāi)講座，講授其政治參與的一些經(jīng)驗(yàn)和心得，讓更多的老百姓能夠在實(shí)踐中學(xué)會(huì)政治，提高整體素養(yǎng)，從而提高公民的參政議政能力，進(jìn)而有效地推動(dòng)民主和法治的建設(shè)。

（三）清除歧視性法規(guī)，制定實(shí)施細(xì)則

筆者認(rèn)為對(duì)于廣泛存在于地方的歧視性法規(guī)應(yīng)該徹底清除，只有通過(guò)消除其在就業(yè)、教育等領(lǐng)域的歧視，提高其社會(huì)地位，才能更有效地保障其政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。由于政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等多方面的因素，對(duì)農(nóng)民的歧視問(wèn)題的解決也不是一朝一夕的。各地政府也應(yīng)該積極行政，除在制度、經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的合法權(quán)益以外，還要注重在生活、文化方面對(duì)農(nóng)民的關(guān)愛(ài)。例如重慶市2007年率先在全國(guó)設(shè)定每年11月的第一個(gè)星期日為“重慶農(nóng)村工日”[1]233，重慶市通過(guò)為農(nóng)民工設(shè)立這樣的節(jié)日，來(lái)提高農(nóng)民工的社會(huì)地位，呼吁社會(huì)關(guān)注農(nóng)民工，尊重農(nóng)民工，從而提高他們的政治地位，讓他們的“話語(yǔ)”更加有說(shuō)服力和社會(huì)認(rèn)可度。

各地方也應(yīng)該盡快依據(jù)現(xiàn)行選舉法，結(jié)合本地實(shí)際，制定出具體的實(shí)施細(xì)則。例如浙江省義烏市大陳鎮(zhèn)就曾為保障外來(lái)流動(dòng)人口的選舉權(quán)而做出過(guò)努力。廣東省人民政府也出臺(tái)了農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，根據(jù)意見(jiàn)，在廣東省城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力，凡已辦理《廣東省居住證》、納入就業(yè)登記、繳納社會(huì)保險(xiǎn)的，均可申請(qǐng)納入積分登記。符合積分入戶條件的農(nóng)民工，可選擇在就業(yè)地鎮(zhèn)（街）或產(chǎn)權(quán)房屋所在地鎮(zhèn)（街）申請(qǐng)入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。在北京，戶籍也為優(yōu)秀農(nóng)民工敞開(kāi)了大門，2008年，有16位全國(guó)優(yōu)秀農(nóng)民工落戶北京。2009年年底，北京市人力資源和社會(huì)保障局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，北京市即將出臺(tái)政策，市級(jí)優(yōu)秀農(nóng)民工如為高級(jí)技師、高級(jí)工或全國(guó)勞模，有望根據(jù)本人意愿落戶北京，原北京農(nóng)村戶口可轉(zhuǎn)非。各地方放寬戶籍限制，逐步進(jìn)行戶籍制度改革，是貫徹《選舉法》同票同權(quán)的具體表現(xiàn)，有利于農(nóng)民選舉權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，各地方政府應(yīng)該積極行政，為農(nóng)民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供便利條件。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭勤建.“同票同權(quán)”的平衡調(diào)整[J].人民政壇，2010，（1）.

[2]劉玉蓉.農(nóng)民工的“市民待遇問(wèn)題”[J].十堰職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（4）.

[3]托克維爾.論美國(guó)的民主[M].張曉明，譯.北京：北京出版社，2007.

[4]約翰·羅爾斯.正義論[M]，何懷宏，等，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

[5]沈宗靈.比較憲法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2002.

[6]張尤佳，王太金.同票同權(quán)：農(nóng)民平等選舉權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)[J].社會(huì)科學(xué)報(bào)刊，2010，（2）.

[7]謝建社.中國(guó)農(nóng)民工權(quán)利保障[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

（責(zé)任編輯：陳雅莉）