內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入增長機制研究

娜仁圖雅，魏 龍

(1.武漢理工大學 經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430070;2.內(nèi)蒙古財經(jīng)大學 財政稅務學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

一、內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入規(guī)?，F(xiàn)狀

(一)內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入絕對規(guī)模分析

依據(jù)“瓦格納法則”，財政支農(nóng)支出規(guī)模發(fā)展變化的一般趨勢是隨著人均GDP的增長而上升，達到一定水平則相對穩(wěn)定;同時，由于各國國情的差異，不同國家以及同一個國家不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，這一規(guī)模的大小也是不同的。內(nèi)蒙古財政支農(nóng)支出規(guī)模的變化有著本身的特殊性。

1978年以來，內(nèi)蒙古財政支農(nóng)支出規(guī)模的絕對數(shù)除1981年、1995年、2000年、2005年四年負增長外，其余年份都是增長的，但增長速度相對不穩(wěn)定。財政支農(nóng)支出增長率基本上是一條波動上升的曲線，而且有的年份波折度較大(參見表1)。同時，在大多數(shù)年份財政支農(nóng)支出增速都低于財政收入增速，并且財政支農(nóng)支出占財政收入的比重基本上一路下滑，二者出現(xiàn)了較大程度的背離。這種不合理的現(xiàn)象從2008年開始回升，出現(xiàn)財政支農(nóng)支出增速高于財政收入增速，四年平均上升10.8%。(參見圖1)。這種發(fā)展變化的趨勢明顯體現(xiàn)了經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的特征和中央、地方對農(nóng)業(yè)財政投入政策的變化特征。

圖1 內(nèi)蒙古財政收入、財政支出及財政支農(nóng)支出增速

表1 內(nèi)蒙古財政收支與支農(nóng)支出占財政收支的比重 單位:億元或%

(二)內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入相對規(guī)模分析

內(nèi)蒙古財政支農(nóng)支出的相對規(guī)模與財政支農(nóng)支出的絕對規(guī)模的運行基本一致。改革開放以來，由于財政支農(nóng)支出增長速度慢于農(nóng)業(yè)GDP增長速度和財政支出的增長速度，財政支農(nóng)支出相對量一路下滑。其中，財政支農(nóng)支出占財政支出的比重從1978 年的18.51%，下降至2011年的12.36%;財政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重從1978年的12.2%，下滑到2008年的10.53%，2009年開始回升，但是回升速度較慢。因此，內(nèi)蒙古財政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重、財政支農(nóng)支出占財政支出比重運行的曲線呈現(xiàn)逐年下滑而后回升的特征(見圖2)。這一狀態(tài)隨著減免農(nóng)業(yè)稅、增加糧補等一系列措施的影響下，得到改善。

圖2 內(nèi)蒙古支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和財政支出的比重

(三)內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入強度分析

農(nóng)業(yè)財政投入強度定義為農(nóng)業(yè)財政投入占財政支出的份額與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值之比。

農(nóng)業(yè)財政投入強度(EA)

農(nóng)業(yè)財政投入強度的含義在于，農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻用農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總產(chǎn)值表示，如果這一份額比農(nóng)業(yè)財政投入占財政支出的份額小，說明財政對農(nóng)業(yè)的貢獻強于農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻，否則，說明農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻大，而農(nóng)業(yè)財政投入的強度相對不足。所以，如果 EA＞1，則說明財政對農(nóng)業(yè)的支持程度比農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻程度要大;如果EA=1，則說明財政對農(nóng)業(yè)的支持程度與農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻程度是對等的;若EA＜1，則說明財政對農(nóng)業(yè)的支持程度比農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻程度要小。

由表2所示，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入強度一直處于低水平程度。從1978年到2008年，基本上在0.3～0.5之間，從2010年開始有所上漲，但仍然小于1，反映出財政對農(nóng)業(yè)的支持程度比農(nóng)業(yè)對國民收入的貢獻程度要小。

表2 內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入強度 單位:億元/%

資料來源:根據(jù)《內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒(1978－2012)》整理計算得出.

二、內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入與全國比較分析

中國財政分權(quán)改革使得地方財政支出責任不斷擴大，2011年中國地方財政支出占財政支出的比重已達到78.7%。在這樣背景下，地方農(nóng)業(yè)財政投入表現(xiàn)將決定著中國農(nóng)業(yè)財政投入的整體狀況。比較研究地方農(nóng)業(yè)財政投入與國家的農(nóng)業(yè)財政投入有著重要的現(xiàn)實意義。

內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入絕對量與國家農(nóng)業(yè)財政投入絕對量，不具備可比性，但可以從相對量方面來做比較。

圖3 內(nèi)蒙古與全國財政支農(nóng)支出占財政支出份額

農(nóng)業(yè)財政支出占財政支出比較，兩者總體上波動較大。但是，內(nèi)蒙古的波動較大，而全國的相對來說較穩(wěn)定。表3、圖3顯示，內(nèi)蒙古的這一比重呈現(xiàn)下降，全國的基本上從2013年開始逐年上漲。全國的最高水平是1979年的13.6%，內(nèi)蒙古的最高水平為1980年的21.56%。內(nèi)蒙古的平均值為12.09%，全國的平均值為13.55%。

表3 內(nèi)蒙古與全國農(nóng)業(yè)財政投入的比較

圖4 內(nèi)蒙古與全國財政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)GDP份額比較

從農(nóng)業(yè)財政投入占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的份額來看，內(nèi)蒙古的情況更不樂觀。表3、圖4顯示，內(nèi)蒙古的歷史最高點位為2011年的17.77%，最低點位1998年的3.21%;而全國的歷史最高點為，2010年的21.12%，歷史最低點為1994年的4.74%。內(nèi)蒙古的平均值為7.12%，全國的平均值為8.74%。兩項指標均高于內(nèi)蒙古。

農(nóng)業(yè)財政投入強度表現(xiàn)出了與上述兩方面類似的特點，即全國農(nóng)業(yè)財政投入的力度要比內(nèi)蒙古強。就全國總體水平而言，農(nóng)業(yè)財政公共投資強度也在低于1。這說明，中國農(nóng)業(yè)財政投入強度無論是與發(fā)達國家還是發(fā)展中國家相比，財政投入強度都是非常弱的。

三、內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入規(guī)模不足的原因分析

(一)財政支農(nóng)資金供給渠道約束

內(nèi)蒙古的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金主要來源于五個方面:一是國家政府預算農(nóng)業(yè)資金支出;二是地方政府預算農(nóng)業(yè)資金支出;三是金融系統(tǒng)農(nóng)業(yè)信貸資金;四是農(nóng)業(yè)對外引進外資;五是農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)戶“內(nèi)部積累”。

隨著內(nèi)蒙古社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)投入環(huán)境已有了很大改善，農(nóng)業(yè)投入量不斷擴大，但由于農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)性和高風險及投資的長期性、投資收益率低，造成農(nóng)業(yè)投資占社會投資的比重仍然較低。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展從財政、金融、外資利用等方面獲得的資金規(guī)模都沒有達到農(nóng)業(yè)所需求，這使農(nóng)業(yè)基礎設施建設滯后，科技成果轉(zhuǎn)化率低下。在這里只從財政層面分析農(nóng)業(yè)資金供給渠道約束的問題。

一是中央財政支農(nóng)的資金供給增長約束。改革開放以來，中國國民經(jīng)濟的實力不斷增強，國民生產(chǎn)總值的絕對規(guī)模越來越大，中央財政預算能力也越來越強。在這個條件下，農(nóng)業(yè)財政支出不僅絕對量越來越大，投資結(jié)構(gòu)也趨于合理化，財政支農(nóng)支出充分發(fā)揮了中國農(nóng)業(yè)資本形成的主渠道作用。但與世界主要發(fā)達國家相比，農(nóng)業(yè)財政投資占社會總投資的比重、農(nóng)業(yè)財政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)都顯得相對不足，農(nóng)業(yè)財政投入占財政支出比重、農(nóng)業(yè)財政投入占農(nóng)業(yè)GDP的比重明顯偏低，農(nóng)業(yè)財政投入速度降低(見表4)。說明在中國財政支農(nóng)支出絕對規(guī)模持續(xù)擴大的情況下，中央對農(nóng)業(yè)的財政投入強度仍相對偏低。

表4 全國及內(nèi)蒙古財政用于“三農(nóng)”投入情況 單位:億元

二是內(nèi)蒙古地方財政的投資趨利傾向?qū)ω斦мr(nóng)資金的約束。從某種程度上來講，農(nóng)業(yè)投資是社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的有機結(jié)合?，F(xiàn)階段政府作為農(nóng)業(yè)投資的主體，卻忽略了農(nóng)業(yè)投資的公共性與長期性，而且農(nóng)業(yè)對地方財政收入的直接貢獻相對較小。因此，地方政府受利益最大化的驅(qū)使下，總是對農(nóng)業(yè)這種長線、低效益產(chǎn)業(yè)的投資缺乏動力。

地方財力的強弱直接決定著一個地方發(fā)展快慢速度。地方政府為了擴展自己的財源，對其產(chǎn)業(yè)投資的方向、重點，在很大程度上受到各個產(chǎn)業(yè)對地方財政收入貢獻大小的支配。農(nóng)業(yè)投資回收期長、收入不穩(wěn)定，對地方財政的直接貢獻相對較少，這就勢必影響著和制約地方政府對農(nóng)業(yè)投入的積極性。因此，在比較利益、局部利益、眼前利益的驅(qū)使下，將資金投向于工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，導致地方農(nóng)業(yè)財政投入增長速度降低。

改革開放以來，尤其是“十五”以來，內(nèi)蒙古的市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，己進入全面“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新階段，完全有條件、有經(jīng)濟實力來落實實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針。但是農(nóng)牧業(yè)基礎薄弱，農(nóng)田水利設施建設步伐不快，每年新增有效灌溉面積只有75萬多畝，已建有效灌溉面積僅有4500多萬畝，只有耕地面積的41%;農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式比較粗放，產(chǎn)業(yè)化、組織化、信息化水平有待進一步提高;農(nóng)牧業(yè)生態(tài)環(huán)境仍然很脆弱，全區(qū)草原退化、沙化、鹽漬化面積6.75億畝，可持續(xù)發(fā)展面臨較大困難;農(nóng)牧業(yè)基層人才短缺，科技推廣進展緩慢。

(二)缺乏監(jiān)督和激勵機制

在客觀環(huán)境和微觀基礎的機制扭曲作用下，財政系統(tǒng)缺乏科學的管理制度、規(guī)范的工作程序、嚴格的執(zhí)法系統(tǒng);財政收支缺乏實現(xiàn)最小支出最大收入的有效激勵，缺乏健全的依法理財和依法監(jiān)督系統(tǒng);沒有一套客觀的標準就沒有評價和選擇的依據(jù)，監(jiān)督和激勵也就無章可循，當目標眾多，財力有限時，財政支農(nóng)支出的支出方式是照顧到各方面利益，而不是通過競爭性的選擇和實際需要分配財力。財政收支法規(guī)滯后、管理制度彈性太大。在這樣的情況下，鼓勵有效收支活動的激勵機制很難建起，優(yōu)化財政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善增長質(zhì)量等問題也就難以解決。

四、建立穩(wěn)定的內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)財政投入增長機制的對策建議

內(nèi)蒙古東西跨度大，旱澇和沙塵暴等自然災害頻繁發(fā)生、自然資源和環(huán)境承載壓力非常大。因此，針對內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)自身特點和公共財政投入農(nóng)業(yè)不足的問題，必須加大農(nóng)業(yè)投資規(guī)模，加大財政支農(nóng)力度，將農(nóng)業(yè)財政支出占農(nóng)業(yè)增加值的比重應提高的23%以上。

(一)逐年提高財政對農(nóng)牧業(yè)投入強度

財政投入是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要資金來源?，F(xiàn)階段，內(nèi)蒙古已進入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新農(nóng)村建設時期，國民收入分配格局應傾向有利于“三農(nóng)三牧”方向。為此，按照財政收入增長率略高于地區(qū)生產(chǎn)總值增長率和量入為出、積極穩(wěn)妥、收支平衡的原則，強化財源建設，不斷增強財政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村公共物品、公共服務的能力。

(二)合理確定財政支農(nóng)支出規(guī)模

合理的財政支農(nóng)支出規(guī)模對內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展有著非常重要意義。因此，遵循公共財政和民生為本的原則，更加規(guī)范財政支農(nóng)支出范圍、支出重點更為科學，提升各級財政供給水平。

加大財政對農(nóng)業(yè)的投入，不僅依靠中央財證，更重要的是要調(diào)動各級政府的積極性參與農(nóng)業(yè)投入。其中關(guān)鍵是明確各級政府的供給職責，合理界定各級政府農(nóng)業(yè)財政投入的職責范圍，一級事權(quán)要有一級財權(quán)，規(guī)范約束各級地方財政的支農(nóng)行為。

(三)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

以縮小地區(qū)財力差距、促進城鄉(xiāng)居民收入提高和支持主體功能區(qū)政策實施為重點，完善均衡性財政轉(zhuǎn)移支付辦法，加大對貧困旗縣、革命老區(qū)旗縣、少數(shù)民族聚居旗縣和生態(tài)保護重點旗縣的轉(zhuǎn)移支付力度。

完善激勵性轉(zhuǎn)移支付辦法，調(diào)動各地增收的積極性;落實中央緩解縣鄉(xiāng)財政困難的政策措施，建立健全縣級基本財力保障機制，逐步提高保障水平;健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設和管理工作，明確蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作職責，提高鄉(xiāng)級財政公共服務水平;增加對村級組織運轉(zhuǎn)的財政補助，確保運轉(zhuǎn)經(jīng)費足額及時落實到位，保障村級組織正常運轉(zhuǎn)。

(四)完善政府債務制度

國債是財政政策的重要工具，具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟的政策功能。借鑒日本經(jīng)驗，從法律上或發(fā)行時對國債的不同功能作出明確的規(guī)定，來發(fā)行農(nóng)業(yè)建設國債。發(fā)行專項國債具有籌集農(nóng)業(yè)建設資金的功能。這是政府利用國債支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要體現(xiàn)之一。

具體實施過程中，把部分國債資金重點用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)基礎設施的投入，重點支持農(nóng)村牧區(qū)電網(wǎng)改造，支持農(nóng)村牧區(qū)飲水工程，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村小型基礎設施建設。這些措施，對改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件起到非常重要的作用。

(五)靈活利用農(nóng)業(yè)財政投融資手段擴大支農(nóng)資金投入

財政投融資是20世紀40年代后期產(chǎn)生于日本的一個概念，是財政與金融有機融合的獨特的經(jīng)濟范疇(陳共，2012)。日本財務省出版的《財政投融資》書中，解釋財政投融資是:“財政投融資是以國家的制度、信用為基礎，以郵政儲蓄、企業(yè)年金等各種公共資金為來源，為實現(xiàn)國家的政策目標，并從國家整體的角度，對應由受益者負擔的領(lǐng)域，有償、統(tǒng)一、有效地分配資金的政府投融資活動”。

財政投融資是公共預算的有效補充?，F(xiàn)階段使用財政投融資手段投資農(nóng)業(yè)時，應從以下幾個方面進一步完善財政投融資。

一是要進一步拓寬財政投融資渠道。開辟多渠道的政策性資金來源，如:財政資金、郵政儲蓄資金和社會保險基金，為農(nóng)業(yè)基本建設提供長期穩(wěn)定、優(yōu)惠的資金支持。

二是完善農(nóng)業(yè)財政投融資監(jiān)督管理體系。在市場經(jīng)濟條件下，財政投融資運作同樣會面臨各種風險。防范財政投融資風險，必須建立縱向(事前、事中、事后)和橫向(內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督)相結(jié)合的立體式的監(jiān)管體系，從而提高整體監(jiān)督管理的約束力。

(六)促進農(nóng)業(yè)投資的法制化與規(guī)范化

完善現(xiàn)有《農(nóng)業(yè)法》，并應盡快制定和實施獨立的《農(nóng)業(yè)投資法》以及相關(guān)法律，建立農(nóng)業(yè)投資法律保障體系，明確投資主體的具體責權(quán)，并且根據(jù)預算管理體制創(chuàng)新的需要，健全財政法律制度體系，加快財政立法建設進程，完善農(nóng)業(yè)財政資金預算管理、政府采購管理、農(nóng)業(yè)財政資金使用績效評價、利用健全的立法手段從制度上保持農(nóng)業(yè)財政政策的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。同時，圍繞農(nóng)牧業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，健全和完善農(nóng)牧業(yè)行政執(zhí)法體系。按照經(jīng)營、檢測與行政執(zhí)法分離的原則，加強草原監(jiān)督管理、動物防疫監(jiān)督、植保植檢、農(nóng)牧機監(jiān)理等法律法規(guī)授權(quán)的行政執(zhí)法體系建設。

當前還應加快建立健全農(nóng)業(yè)保險制度的配套改革，推進農(nóng)業(yè)保險法立法，建立農(nóng)業(yè)再保險機制和巨災風險基金等，確保農(nóng)業(yè)的健康有序發(fā)展。

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