中國金融監(jiān)管現(xiàn)狀及美國金融監(jiān)管改革之借鑒

巫利娟

摘 要：當(dāng)前我國金融監(jiān)管制度還是“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，面對金融國際化、金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營等對我國金融監(jiān)管發(fā)起巨大挑戰(zhàn)，我國的這種分業(yè)監(jiān)管模式是否適應(yīng)如今金融領(lǐng)域的發(fā)展？美國的金融監(jiān)管改革是在金融危機(jī)發(fā)生之后各方力量妥協(xié)的結(jié)果，其在保護(hù)投資者、監(jiān)管體系改革、防范系統(tǒng)風(fēng)險以及對金融衍生品的監(jiān)管等方面推出了相應(yīng)的改革措施，尤其是對金融監(jiān)管體系的改進(jìn)，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；金融監(jiān)管改革；風(fēng)險

中圖分類號：D910 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0090-02

自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域還是法學(xué)領(lǐng)域，提及和研究最多的莫過于“金融監(jiān)管”這個詞語，當(dāng)然這也是有其獨(dú)特背景的。從正面來講，《“十二五”時期上海國際金融中心建設(shè)規(guī)劃》中明確指出要將上海建設(shè)成為國際金融中心，中小企業(yè)發(fā)展和壯大中對資金的需求等等；從反面來講，一系列與融資有關(guān)的案件的爆發(fā)，中小企業(yè)擔(dān)保鏈斷裂等等都讓我們一次又一次地把金融監(jiān)管問題提上研究的日程，這已經(jīng)是實務(wù)界和理論界都亟待解決的問題。本文欲從我國當(dāng)前金融監(jiān)管現(xiàn)狀及問題展開討論，通過分析和借鑒美國金融監(jiān)管改革的措施，提出一些完善我國金融監(jiān)管的建議。

一、中國金融監(jiān)管現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國金融監(jiān)管制度還是“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，這種監(jiān)管模式的誕生是金融市場分業(yè)經(jīng)營制度決定的。但是，我們也必須看到金融國際化、金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營等給金融分業(yè)監(jiān)管發(fā)起的巨大挑戰(zhàn)。

（一）金融監(jiān)管缺少協(xié)調(diào)機(jī)制

2003年，我國建立了“監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制”，這是在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管下，三會之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)的渠道。雖然，這種協(xié)調(diào)方法在目前的分業(yè)監(jiān)管模式下對于監(jiān)管信息交流，重大監(jiān)管事項磋商等方面起到了一些作用，但這不能從根本上解決分工監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營之間的矛盾，即使人民銀行具備一定的統(tǒng)一監(jiān)管職能，但是，人民銀行是不履行具體的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的，因此，它也不能掌握全部的金融監(jiān)管信息。

（二）金融監(jiān)管內(nèi)容不全面，監(jiān)管形式單一

但是，我國目前的監(jiān)管狀態(tài)是注重金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入和經(jīng)營上的合規(guī)性，對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營中可能會出現(xiàn)的經(jīng)營風(fēng)險的監(jiān)管不規(guī)范。對金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量、財務(wù)盈虧狀況以及日常的業(yè)務(wù)運(yùn)營缺乏相對應(yīng)的監(jiān)管措施，對金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制的監(jiān)管更是缺乏。而且，我國采用行政手段較多，這種方式能夠迅速平息風(fēng)險，從而保持市場暫時穩(wěn)定，但這很難觸及根本問題，并不能從根本上解決風(fēng)險。

（三）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度和行業(yè)自律制度不健全

內(nèi)控制度是防范金融風(fēng)險的最為直接的保障，也是金融機(jī)構(gòu)和行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。雖然，我國建立了一套金融機(jī)構(gòu)基本的內(nèi)控制度，行業(yè)自律是行業(yè)的自我約束和自我規(guī)范，它是一種自我管理方式，配合政府共同維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。但實際的操作中，這套制度因流于形式并沒有發(fā)揮多大作用，至于風(fēng)險防范更是形同虛設(shè)。當(dāng)前，我國金融行業(yè)自律組織在金融監(jiān)管領(lǐng)域中，還沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此，需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。

二、美國監(jiān)管制度的改革

經(jīng)過兩年多的努力，2010年7月15日，美國國會正式通過了《金融監(jiān)管改革法案》即《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》——這是美國金融監(jiān)管改革中取得的最為重要的階段性成果。

（一）加大金融消費(fèi)者的保護(hù)力度

金融監(jiān)管立法領(lǐng)域，保護(hù)消費(fèi)者是最為基本的價值原則。由于信息的不對稱性和相對弱勢的主體地位，消費(fèi)者僅僅依靠金融機(jī)構(gòu)披露的金融產(chǎn)品信息，是無法做出精確判斷的，這就要求在投資者保護(hù)上，除了基本的制度構(gòu)建之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)。美國金融改革在這點(diǎn)上主要采取了四項措施：一是設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局；二是設(shè)立投資者顧問委員會、投資者保護(hù)辦公室以及巡視官；三是設(shè)立專門的信用評級機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室；四是加強(qiáng)對企業(yè)高管薪酬的監(jiān)督。

（二）整合監(jiān)管體系，強(qiáng)化監(jiān)管職能

新的監(jiān)管體系下，美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)被整合為四家，即美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、貨幣監(jiān)理署和國家信用社管理局。其撤銷了美國儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理署，并將其合并到貨幣監(jiān)理署，部分職能轉(zhuǎn)移到美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司。各部門具體職能劃分為：美聯(lián)儲負(fù)責(zé)監(jiān)管五千多家銀行控股公司和約八百五十家州注冊銀行；聯(lián)邦存款保險公司負(fù)責(zé)對在各州注冊的非聯(lián)儲成員銀行進(jìn)行監(jiān)管；貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)對在聯(lián)邦注冊的國民銀行及儲蓄存款機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；國家信用社管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管所有參加聯(lián)邦保險的信用社[1]。新法案同時也提出了在財政部內(nèi)部建立一家新的聯(lián)邦保險辦公室，對保險行業(yè)進(jìn)行專門監(jiān)管。這意味著原來主要由各州進(jìn)行監(jiān)管的美國保險公司，將來需接受聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管[2]。

（三）加強(qiáng)防范系統(tǒng)性風(fēng)險

《金融監(jiān)管改革法案》提出，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，主要職責(zé)就是監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的各種系統(tǒng)性風(fēng)險。從這次金融危機(jī)爆發(fā)的過程來看，一些重要的金融機(jī)構(gòu)因其規(guī)模大、市場關(guān)聯(lián)度高等因素，本身經(jīng)營狀況的惡化直接沖擊了整個金融體系，甚至波及實體經(jīng)濟(jì)。因此，改革法案針對性地強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管的重要性，將該監(jiān)管權(quán)力賦予美聯(lián)儲。美聯(lián)儲通過維持較高資本充足率、限制高風(fēng)險投資等防控性措施來控制可能對金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅的金融機(jī)構(gòu)，以維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行。美聯(lián)儲成為系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管者，監(jiān)管范圍擴(kuò)大到整個金融系統(tǒng)的各個角落，這標(biāo)志著美聯(lián)儲在金融穩(wěn)定運(yùn)行過程中的作用和權(quán)威得到加強(qiáng)[3]。

（四）加強(qiáng)對金融衍生品的監(jiān)管

金融危機(jī)爆發(fā)之前，金融衍生品一直呈上升趨勢，促使“儲蓄”向“投資”轉(zhuǎn)化，這在提高市場資本運(yùn)轉(zhuǎn)效率的同時，也對于金融市場的監(jiān)管提出了更高的要求。而美國監(jiān)管當(dāng)局在金融危機(jī)之前對金融衍生品一直是放松的態(tài)度，這也使金融衍生品規(guī)模迅速擴(kuò)大，并伴隨著風(fēng)險的日益凸顯。因此，金融危機(jī)之后，美國金融監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行了深刻的反思，并出臺了一系列的改革方案：一是限制高風(fēng)險的衍生品交易；二是加強(qiáng)對金融衍生品的信息披露；三是對參與金融衍生品交易的影子銀行加強(qiáng)監(jiān)管。

三、美國金融監(jiān)管改革之于我國金融監(jiān)管的啟示

（一）保護(hù)投資者權(quán)益

沒有投資者的金融市場是死的，如果不把保護(hù)投資者作為金融市場的價值基礎(chǔ)，那么，金融最終是要走向毀滅的。目前中國金融消費(fèi)者保護(hù)制度基本處于空白狀態(tài)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》并沒有針對金融產(chǎn)品的特殊性設(shè)置特殊的法律規(guī)則，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會也無法對金融產(chǎn)品消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行有效保護(hù)。同時，隨著中國金融市場進(jìn)一步發(fā)展和金融產(chǎn)品復(fù)雜程度的加深，我國有必要借鑒美國的措施，設(shè)置專門的消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)或者部門，完善金融產(chǎn)品銷售與購買以及售后環(huán)節(jié)的金融監(jiān)管，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的自律和約束，切實保護(hù)消費(fèi)者和投資者的利益[4]。

（二）探索統(tǒng)一監(jiān)管體制的可行性

美國并不屬于采用統(tǒng)一監(jiān)管模式的國家，雖然其在改革過程中曾嘗試整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，成立單一的機(jī)構(gòu)監(jiān)管銀行，但最終只撤銷了聯(lián)邦儲蓄管理局，同時加強(qiáng)美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)，而因為復(fù)雜的監(jiān)管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的問題，并沒有得到根本性的解決。監(jiān)管體制上，我們可以借鑒英、德兩國的經(jīng)驗，建立專門的單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實行統(tǒng)一監(jiān)管。而這樣做目的在于，全面掌控金融監(jiān)管信息，全面掌握金融市場運(yùn)行狀況，制定、實行統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，從而有利于防范系統(tǒng)性風(fēng)險。在保證金融穩(wěn)定的前提下，發(fā)揮金融為整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)作用，同時，達(dá)到有效地保護(hù)投資者、存款人和消費(fèi)者利益的效果。

（三）重視對系統(tǒng)風(fēng)險的防范

系統(tǒng)風(fēng)險對于金融市場是極大的威脅。美國建立了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，賦予其對系統(tǒng)風(fēng)險的監(jiān)管權(quán)，這就使宏觀的系統(tǒng)性風(fēng)險有了統(tǒng)一監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，并明確系統(tǒng)性風(fēng)險評估和管理方式，從而為防范系統(tǒng)性風(fēng)險奠定基礎(chǔ)。因此，我國應(yīng)意識到系統(tǒng)性風(fēng)險的重要性，它存在銀行、證券和保險的各個角落，一旦某一環(huán)節(jié)出問題，其會迅速蔓延，甚至導(dǎo)致整個金融體系的崩潰。所以，將來中國金融監(jiān)管改革的方向應(yīng)該體現(xiàn)現(xiàn)代金融市場中高度關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性風(fēng)險要求，高度認(rèn)識和防范系統(tǒng)性風(fēng)險，將影響到整個市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

（四）擴(kuò)大金融監(jiān)管范圍

具體來講，可以從以下幾個方面著手：建立金融衍生品信息披露制度；商業(yè)銀行要建立科學(xué)的衍生品授信風(fēng)險管理構(gòu)架，加強(qiáng)對交易方的資信調(diào)查，促使商業(yè)銀行構(gòu)建合理的衍生品定價機(jī)制；我們應(yīng)制定統(tǒng)一的金融衍生品市場交易基本性制度，統(tǒng)一衍生品市場參與者的行為，并針對性質(zhì)不同的衍生品制定個性化的管理制度和方案；加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的合作，建立監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時，在經(jīng)濟(jì)和金融全球化不斷深入的大環(huán)境下，我國應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管的國際間合作。只有這樣，我們才能更好地利用金融衍生品市場的相關(guān)功能，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，并為“資本市場服務(wù)于實體經(jīng)濟(jì)”營造良好的運(yùn)行環(huán)境[4]。

（五）加強(qiáng)征信行業(yè)的培育和完善

征信行業(yè)的良好運(yùn)行可以提高監(jiān)管效能，從而促進(jìn)金融行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。但是，我國《征信管理條例》還未正式出臺，這給我國的征信行業(yè)帶來了極大的不確定性。因此，我國應(yīng)當(dāng)重視對于征信行業(yè)的制度規(guī)制和市場模式構(gòu)架：一要盡快出臺有關(guān)征信方面的制度規(guī)定；二要重視對信用評級市場培育，提升征信行業(yè)水平；三要推動獨(dú)立評級機(jī)構(gòu)發(fā)展完善等。

參考文獻(xiàn)：

[1]美國金融改革法案“消費(fèi)者至上”加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)管[N].中國經(jīng)濟(jì)時報，2010-07-22.

[2]范文波，李黎明.美國金融監(jiān)管改革法案及其對中國的啟示[J].當(dāng)代財經(jīng)，2011，（2）.

[3]何德旭，饒云清，饒波.美國金融監(jiān)管制度改革的新趨勢及啟示[J].上海金融，2011，（1）.

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