憂慮的放大與程序的缺失——基于程序視角的民事訴訟法律監(jiān)督

李成龍

（臨清市 人民檢察院，山東 臨清252606）

《民事訴訟法》修改前后，關(guān)于檢察機關(guān)對民事訴訟進行法律監(jiān)督的討論此起彼伏，主要集中在要不要規(guī)定法律監(jiān)督、法律監(jiān)督的范圍和法律監(jiān)督的方式、手段三個方面?，F(xiàn)在，修改后的《民事訴訟法》已經(jīng)實施近一年，再度梳理這些討論，會發(fā)現(xiàn)對法律監(jiān)督的憂慮被無端地放大。同時，法律監(jiān)督的程序卻被有意或無意地遺忘。

一、放大的憂慮

對民事訴訟中法律監(jiān)督的憂慮主要是其可能有損審判機關(guān)的獨立審判，至少是有損于“審判權(quán)在法制運作方面的優(yōu)越地位?！保?］379這是質(zhì)疑法律監(jiān)督介入民事訴訟、甚至主張在民事訴訟中取消法律監(jiān)督的最基礎(chǔ)的理由。在此理由之上衍生出的種種闡釋，不斷地放大著對民事訴訟中法律監(jiān)督的憂慮。仿佛只要法律監(jiān)督介入了民事訴訟，審判機關(guān)在民事訴訟中的獨立地位便蕩然無存。而審判獨立原則是法治的起點［1］460，在民事訴訟中引入法律監(jiān)督將使法治“輸在起跑線上”，這無疑會導(dǎo)致令人驚恐的憂慮。

然而，我們似乎應(yīng)當(dāng)在驚恐中保持一份冷靜，向上述邏輯推理的起點回溯，就法律監(jiān)督是否影響審判機關(guān)在民事訴訟中的獨立地位作出事實上的判斷而不僅僅是依靠理論的推演。只要查閱一下抗訴案件維持原審結(jié)果的裁判文書，就能知曉檢察機關(guān)對民事訴訟的法律監(jiān)督主要是程序上的啟動權(quán)。如果一定要說法律監(jiān)督會對審判機關(guān)在民事訴訟中的審判造成影響，那么這種影響主要體現(xiàn)在抗訴案件裁判文書說理性的增強，而裁判文書的說理恰恰是對個案公正的論證，與審判獨立的目標(biāo)相契合。

不過，前述論證并不全面。畢竟，修改后的民事訴訟法擴展了法律監(jiān)督的范圍，也豐富了法律監(jiān)督的形式，除去啟動再審程序之外，還有權(quán)以檢察建議形式對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為進行監(jiān)督。再審程序之外的法律監(jiān)督會影響審判機關(guān)在民事訴訟中的獨立地位嗎？這個問題在之前以抗訴制度存廢為焦點的討論中一直被忽略，現(xiàn)在已經(jīng)躍然其上，亟待思考解答。

從論證規(guī)則講，論證其有易，論證其無難。“論證其‘無’的假設(shè)（有待證明的結(jié)論），一般說總是比論證其‘有’的假設(shè)來的弱些。”［2］119－120如果主張再審程序之外的法律監(jiān)督會影響審判機關(guān)在民事訴訟中的獨立地位，那么應(yīng)當(dāng)由其舉出法律監(jiān)督影響審判獨立的事實證據(jù)，而不是由持相反意見的一方論證法律監(jiān)督如何沒有影響審判獨立。在沒有事實證明法律監(jiān)督影響審判獨立之前，不宜認(rèn)定該影響的存在。

綜上，對法律監(jiān)督介入民事訴訟的憂慮被無端地擴大了，擴大的原因一是基于審判權(quán)優(yōu)位的理論路徑依賴；二是缺少對審判權(quán)、檢察權(quán)運行的實踐考量。事實上，民事訴訟中法律監(jiān)督并沒有形成如學(xué)者所說的“檢察優(yōu)勢”［1］378，相反，由于程序的缺失，其正處于比較尷尬的境地。

二、缺失的程序

按照民事訴訟法的規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)通過檢察建議對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為進行監(jiān)督，但是未規(guī)定檢察機關(guān)提出檢察建議之后的程序。比如，審判機關(guān)收到檢察建議后多長時間內(nèi)對建議內(nèi)容向檢察機關(guān)回復(fù)、審判機關(guān)收到檢察建議后以何種形式對建議內(nèi)容進行審核、審判機關(guān)與檢察機關(guān)就建議所涉事項認(rèn)識不一時如何處理等等問題均未明確。這就可能造成民事訴訟中法律監(jiān)督虎頭蛇尾的局面。畢竟，在缺乏程序規(guī)制的情況下，監(jiān)督效果很大程度上將取決于被監(jiān)督方是否配合，法律監(jiān)督甚至失去了啟動程序的剛性。

與將當(dāng)事人申請再審作為向檢察機關(guān)申請法律監(jiān)督的前置程序類似，最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國民事訴訟法＞若干問題的通知》中要求：“當(dāng)事人申請對民事審判程序中審判人員違法行為、民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督，法律規(guī)定當(dāng)事人可以提出異議、申請復(fù)議、提起訴訟，當(dāng)事人沒有按照法律規(guī)定行使權(quán)利或者人民法院正在處理的，人民檢察院不予受理?！笨梢?，最高人民檢察院采取了在法律規(guī)定當(dāng)事人可以提出異議、申請復(fù)議、提起訴訟的情形下，先由人民法院處理的思路。

就民事訴訟法中的異議、復(fù)議程序而言，民事訴訟法并未規(guī)定審判機關(guān)處理當(dāng)事人提出異議、申請復(fù)議的部門和人員，如若由作出原決定的部門、人員處理異議、復(fù)議事項，則有違回避原則也可能使異議、復(fù)議流于形式，不利于當(dāng)事人利益的保護。如若由審判監(jiān)督部門的審判監(jiān)督人員處理異議、復(fù)議事項，似乎更符合回避要求。這種處理方式在當(dāng)事人按照法律規(guī)定向人民法院提出異議、申請復(fù)議時并無問題。

但是，當(dāng)當(dāng)事人對人民法院處理結(jié)果不滿向檢察機關(guān)申請法律監(jiān)督，檢察機關(guān)提出檢察建議后時，由哪個部門、哪些人員審核檢察建議所涉事項的問題就會非常突出。因為基層人民法院的審判監(jiān)督人員數(shù)量有限，往往不足以安排不同的人員對同一事項進行兩次審查。此種情況下，唯一的可能就是將檢察建議所涉事項提交審判委員會討論決定，每星期兩次甚至更多次數(shù)的審判委員會能夠?qū)崿F(xiàn)對法律監(jiān)督所涉事項的及時審核，并且通過審判委員會討論決定有關(guān)事項也助于體現(xiàn)法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性。不過，目前尚沒有就將檢察建議所涉事項提交審判委員會的程序規(guī)定，這就意味著法律監(jiān)督案件進入審判委員會討論決定的不確定性與救濟滯后的可能性。

具體到法律監(jiān)督的細(xì)節(jié)，如果出現(xiàn)人民法院不予立案、不處理異議且不出具相應(yīng)的法律文書時，如何把握檢察機關(guān)審查認(rèn)定當(dāng)事人已經(jīng)向人民法院申請立案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)？如果堅持沒有相應(yīng)的法律文書不予受理，那么將使應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情形脫離法律監(jiān)督范圍之外。如果僅依據(jù)當(dāng)事人的申訴、控告材料，則可能導(dǎo)致不符合受理條件的案件進入法律監(jiān)督程序，有損法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性。即使檢察機關(guān)運用《民事訴訟法》第二百一十條賦予的調(diào)查核實有關(guān)情況的權(quán)力，仍需面對調(diào)查核實的程序、調(diào)查核實的效力等一系列程序問題。

三、制度的整合

行文至此，也許會有一種“自由落體般”的沮喪［3］。畢竟，不論是放大的憂慮還是厚重的期望，出發(fā)點都是法律監(jiān)督能夠在民事訴訟中發(fā)揮足夠的影響，而前述分析恰恰動搖了這一基礎(chǔ)。這迫使我們調(diào)整思維的進路，重新審視相關(guān)的制度，也正是制度的整合能夠完善民事訴訟中的法律監(jiān)督制度，支撐其發(fā)揮作用。

具體而言，民事訴訟中的法律監(jiān)督需要與人民法院的信訪制度銜接、整合。相對于法律監(jiān)督程序設(shè)計的缺失，人民法院信訪程序已較為完備。包括中央政法委《關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作意見》、最高人民法院《關(guān)于建立和完善多元化解涉訴信訪機制的規(guī)定》、最高人民法院《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》在內(nèi)的一系列規(guī)定從評估預(yù)防、受理接待、多元化解、案件終結(jié)等事項入手構(gòu)建了信訪案件處理程序。同時，通過建立涉訴信訪統(tǒng)計通報考評等機制，不斷強化了上級法院對下級法院辦理信訪案件的督導(dǎo)。

盡管涉訴信訪制度在聯(lián)系人民群眾、維護司法公正方面發(fā)揮了一定的作用，但是其弊端也較為明顯。最主要的就是涉訴信訪統(tǒng)計通報考評等機制加強了上級法院在“審判系統(tǒng)內(nèi)部的司法行政方面的權(quán)力”［1］386，進而導(dǎo)致對下級法院審判獨立的損害。

以立案為例，為緩解涉訴信訪的壓力，法院在實踐中已經(jīng)形成了使立案問題從一個法律問題變成一個政治問題和社會問題的“立案政治學(xué)”［4］，基層法院在受理案件時不僅要考察法律規(guī)定的立案要件，還要考察案件的社會地位、案件強度和社會信息［4］。盡管上述分析是以行政訴訟為基礎(chǔ)得出的考察結(jié)論，但是其同樣適用于民事訴訟，盡管表現(xiàn)的可能更為隱晦。

事實上，在侵害集體組織成員權(quán)益糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛等民事案件中，基層法院通常都會從案件當(dāng)事人數(shù)量、潛在案件的規(guī)模等角度考量涉訴信訪的風(fēng)險。對于可能有較大涉訴信訪風(fēng)險的案件，法院往往采取不立案且不出具相應(yīng)法律文書的方式將糾紛排除在法院系統(tǒng)之外。盡管當(dāng)事人可能就應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情形進行信訪，但是往往因其缺乏已經(jīng)向法院申請立案的證據(jù)而難以進入信訪程序。

對于已經(jīng)受理的案件，為緩解涉訴信訪的壓力，法院、法官通常具有在“實體層面強制當(dāng)事人接受調(diào)解的心理傾向”［5］，并會通過營造使權(quán)利人讓步的“囚徒困境”［6］等方法將這種心理傾向付諸現(xiàn)實。

可見，審判機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的信訪處理機制已經(jīng)現(xiàn)實地影響到下級法院的審判獨立。轉(zhuǎn)變涉訴信訪的處理思路，將民事訴訟中審判人員的違法行為從信訪程序中剝離歸于法律監(jiān)督之下，是克服司法行政權(quán)力對審判獨立的必由之路也是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。并且，從信訪到法律監(jiān)督的制度整合已經(jīng)具備相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，不會產(chǎn)生巨大的整合成本，關(guān)鍵是實現(xiàn)從信訪處理程序向?qū)徍朔杀O(jiān)督事項的轉(zhuǎn)變，以彌合法律監(jiān)督程序的缺失。

為維護法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性，審判機關(guān)應(yīng)參照訴訟程序處理檢察建議所涉事項。具體程序設(shè)計可以為：收到檢察機關(guān)提出檢察建議三日內(nèi)，審判機關(guān)的審判監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)受理；受理后三日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向相關(guān)部門或人員告知檢察建議涉訴事項，要求其七日內(nèi)提出意見建議并調(diào)取案件材料；相關(guān)部門或人員提出意見建議或逾期未提出意見建議的，審判監(jiān)督部門于十五日內(nèi)根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出處理意見經(jīng)審判委員會討論決定后向檢察機關(guān)作出書面回復(fù)，寫明對檢察建議所涉事項的調(diào)查及處理情況；檢察機關(guān)與審判機關(guān)就檢察建議所涉事項認(rèn)識不一致的，分別上報一級機關(guān)處理；檢察機關(guān)與審判機關(guān)就檢察建議所涉事項認(rèn)識一致的，啟動案件終結(jié)程序。

制度整合后，人民法院的信訪程序主要負(fù)責(zé)對案件審理工作的意見、批評和建議對審判人員審判紀(jì)律、審判作風(fēng)的批評和意見等事項。這樣既增強了信訪程序聯(lián)系人民群眾的專業(yè)性又緩解了涉訴信訪的壓力，實現(xiàn)了信訪案件的合理分流，最終有利于司法權(quán)威的形成，這正是法律監(jiān)督的目標(biāo)所在。

四、管理的創(chuàng)新

毋庸置疑，民事訴訟的法律監(jiān)督主要針對法官的職務(wù)行為。以法官職務(wù)行為為規(guī)制對象的管理體制會對法律監(jiān)督的效果產(chǎn)生現(xiàn)實、直接的影響。限于文章的篇幅，本文主要關(guān)注對法官有所損益的處分行為。根據(jù)馬斯洛需求層次理論的分析，免予處分的安全是比自我實現(xiàn)更為迫切的需求，因此也會對法官的職務(wù)行為產(chǎn)生更為顯著的影響。至于可能為法官帶來職級晉升的激勵機制因其牽涉甚廣，暫不討論。

如果說以涉訴信訪統(tǒng)計通報考評機制為代表的司法行政權(quán)力對法官的管理、制約尚具有較為隱性的特征，那么人民法院的內(nèi)部監(jiān)察制度則更為顯性地發(fā)揮著對法官的管理、制約作用。討論民事訴訟中的法律監(jiān)督離不開人民法院監(jiān)察制度，畢竟，依據(jù)《中華人民共和國法公務(wù)員法》《中華人民共和國法官法》《人民法院監(jiān)察工作條例》等規(guī)范性法律文件，對法律監(jiān)督范圍內(nèi)的民事訴訟中審判人員的違法行為，人民法院監(jiān)察部門能夠而且應(yīng)當(dāng)啟動相應(yīng)的監(jiān)察程序、形成相應(yīng)的監(jiān)察結(jié)果。

設(shè)計民事訴訟法律監(jiān)督與人民法院監(jiān)察制度的銜接機制，也許并不復(fù)雜，只消建立信息通報機制即可。問題在于銜接之后能否取得實效，很多情況下系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督效果是令人生疑的。這也是其他國家和地區(qū)由專門機構(gòu)依據(jù)專門程序負(fù)責(zé)對公務(wù)員特別是法官進行懲戒的原因。

打破封閉性，可以從法官懲戒機制的創(chuàng)新開始。盡管“生產(chǎn)生活方式對于法律形式和內(nèi)容在很大程度上的決定性作用”［7］、單純的制度移植很可能會產(chǎn)生“橘生淮北則為枳”的窘境，但是將懲戒程序的啟動、懲戒結(jié)果的決定與被懲戒對象所在系統(tǒng)相分離應(yīng)當(dāng)是法官管理發(fā)展的方向。

民事訴訟中的法律監(jiān)督與法官管理制度相結(jié)合，將成為法律監(jiān)督制度發(fā)展完善的重要契機，而且也已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。不論是我國臺灣地區(qū)監(jiān)察制度還是瑞典的議會監(jiān)察制度，其在對法官進行監(jiān)督時，都具有獨立性、權(quán)威性的特征［8］，而檢察機關(guān)法律監(jiān)督的獨立性是憲法所保障的、權(quán)威性是憲法所賦予的，已經(jīng)與履行職能的要求高度契合。尤其是在人大進行個案監(jiān)督的權(quán)力尚存爭議、審判機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督效果不彰的情況下，由檢察機關(guān)通過行使法律監(jiān)督權(quán)啟動相關(guān)懲戒程序，將是最優(yōu)也最為經(jīng)濟的制度選擇。

至于懲戒的決定權(quán)，可以交由人大常委會來行使。如此，既與人大常委會任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員的職權(quán)相適應(yīng)也有利于檢察機關(guān)謹(jǐn)慎、準(zhǔn)確地運用法律監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，對違法行為的審核與對違法人員的懲戒分屬審判機關(guān)和人大常委會兩個機構(gòu)可能隱藏潛在的矛盾，終究，對違法行為的懲戒需要以對違法行為的確認(rèn)為前提。解決這一困境，需要以案件公開為基礎(chǔ)。無論是否最終做出處分決定、都應(yīng)當(dāng)將相關(guān)材料在本級人大常委會公報上予以公布。如此，既可以進一步打破程序的封閉性將社會監(jiān)督落到實處，又可以消減司法人員違法的可能性，我們深嵌在熟人社會的背景之中，名譽、聲望的減損所帶來的痛苦與不便，能夠在心理層面消減司法人員違法的幾率。

結(jié)語

沒有完善的程序，檢察機關(guān)就可能既要面對對“檢察優(yōu)勢”的憂慮又要面對對監(jiān)督效果不彰的質(zhì)疑。前文的論述主要是對民事訴訟法律監(jiān)督程序的方向性預(yù)測。整合現(xiàn)有制度、以最小社會成本發(fā)揮法律監(jiān)督作用的程序細(xì)節(jié)尚待思考?？梢灶A(yù)見的是，制度的整合與過程的透明，將是程序設(shè)計的重心。

［1］季衛(wèi)東.法治構(gòu)圖［M］.北京：法律出版社，2012.

［2］馮象.木腿正義［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［3］蘇力.解釋的難題：對幾種法律文本解釋方法的追問［J］.中國社會科學(xué)，1997（4）.

［4］應(yīng)星，徐胤.“立案政治學(xué)”與行政訴訟率的徘徊：華北兩市基層法院的對比研究［J］.政法論壇，2009（6）.

［5］肖建國，黃忠順.論暗示性法院調(diào)解用語［J］.學(xué)習(xí)論壇，2011（10）.

［6］李喜蓮.法院調(diào)解優(yōu)先的冷思考［J］.法律科學(xué)，2010（2）.

［7］蘇力.這里沒有不動產(chǎn)：法律移植問題的理論梳理［J］.法律適用，2005（8）.

［8］王莉.社會變遷、行政法的變革與監(jiān)察專員制度的發(fā)展［J］.浙江學(xué)刊，2007（6）.