基層民事檢察監(jiān)督實務(wù)中存在的問題及對策

鄭金寬

內(nèi)容摘要：修改后的《民事訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)開展民事檢察監(jiān)督的權(quán)力，對完善和強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式起到了積極作用。但在實踐中，存在一些抵制監(jiān)督的現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了《民事訴訟法》的實施。本文通過深入分析這些問題產(chǎn)生的原因，認(rèn)為一方面檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都應(yīng)該有所作為，另一方面加強(qiáng)立法也是解決“監(jiān)督難”的有效途徑。

關(guān)鍵詞：民事檢察監(jiān)督 檢察機(jī)關(guān) 審判機(jī)關(guān)

修改后的《民事訴訟法》充分肯定了民事檢察監(jiān)督具有監(jiān)督公權(quán)力、救濟(jì)私權(quán)利的屬性，擴(kuò)大了監(jiān)督范圍，增加了監(jiān)督方式，強(qiáng)化了監(jiān)督手段，較好地體現(xiàn)了司法體制改革關(guān)于加強(qiáng)檢察監(jiān)督的要求。但是，基層司法實踐中抵制監(jiān)督、排斥監(jiān)督的問題依然比較嚴(yán)重，檢察機(jī)關(guān)不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題也比較普遍，在一定程度上限制了民事檢察監(jiān)督的作用。

一、司法實踐中存在的主要問題

民事檢察監(jiān)督從無到有、從粗到細(xì)、從淺到深，一直在爭論中發(fā)展。不僅理論上有爭論，立法中有爭論，而且反映在司法實踐中也比較強(qiáng)烈。盡管立法解決了審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)要接受檢察權(quán)監(jiān)督的理論分歧，特別是修改后的《民事訴訟法》還加大了民事檢察監(jiān)督的廣度和深度。但是，陳舊僵化的思想慣性仍然發(fā)揮著明顯的作用，讓社會普遍感到民事檢察監(jiān)督這個公權(quán)力“有權(quán)無力”，“監(jiān)督難”、“難監(jiān)督”仍然是民事司法實踐中的突出問題。

（一）檢察機(jī)關(guān)的主要問題

長期以來，民事檢察監(jiān)督工作起步晚、力量弱、困難大，給檢察干警留下了“監(jiān)督軟”、“監(jiān)督難”的陰影，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督是主流，監(jiān)督能力不強(qiáng)、監(jiān)督效果欠佳是常態(tài)。突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.工作定位不準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的定位是全面監(jiān)督公權(quán)、有限救濟(jì)私權(quán)。這就要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把主要精力放在監(jiān)督審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)是否正確行使等方面，重點監(jiān)督、糾正審判機(jī)關(guān)在實施《民事訴訟法》中存在的各種違法問題，而不是重點救濟(jì)當(dāng)事人的私權(quán)利。這是因為當(dāng)事人私權(quán)利的主要救濟(jì)渠道在審判機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪守“審判救濟(jì)在先、檢察救濟(jì)在后”的原則，只要當(dāng)事人在審判系統(tǒng)中沒有充分行使法定救濟(jì)權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)不宜“搶跑”，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向?qū)徟袡C(jī)關(guān)主張權(quán)利。但是，在司法實踐中，許多基層檢察機(jī)關(guān)存在兩個問題：一是重救濟(jì)當(dāng)事人私權(quán)利、輕監(jiān)督審判人員和執(zhí)行人員的公權(quán)力。二是重實體輕程序，研究當(dāng)事人申訴案件只重視審查證據(jù)和法律關(guān)系，很少關(guān)注審判人員、執(zhí)行人員違法行為的問題，造成民事檢察監(jiān)督工作本末倒置。

2.依職權(quán)主動監(jiān)督少。修改后的《民事訴訟法》明確了檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的規(guī)定，從監(jiān)督公權(quán)力的角度出發(fā)，要求民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是積極的、主動的，不應(yīng)當(dāng)完全依賴當(dāng)事人的申訴。但是，在司法實踐中，被動等待當(dāng)事人申訴是普遍現(xiàn)象，依職權(quán)主動尋找發(fā)現(xiàn)違法審判、違法執(zhí)行等問題是個別現(xiàn)象。事實上，大量的涉法涉訴信訪案件，并沒有轉(zhuǎn)化成到檢察機(jī)關(guān)申訴、控告的案件，這些信訪案件中，或多或少隱含著違法審判、違法執(zhí)行的問題，由于檢察機(jī)關(guān)很少依職權(quán)啟動監(jiān)督，客觀上造成了相關(guān)規(guī)定成了“休眠”條款，損害了法律的嚴(yán)肅性，不利于司法公正。

3.重視不夠，能力不足。囿于民事檢察監(jiān)督理論的分歧，特別是立法不完善的影響，基層檢察機(jī)關(guān)對民事檢察監(jiān)督工作重視不夠，能力不足。具體表現(xiàn)在：一是人員不足?；鶎訖z察機(jī)關(guān)民行部門一般都是一人科或者兩人科，與法院民事審判、執(zhí)行隊伍相比有著天壤之別，全部精力只能應(yīng)對當(dāng)事人申訴，沒有更多的精力去主動發(fā)現(xiàn)審判、執(zhí)行人員的違法行為問題。二是破解困難的方法少。大多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)的民行檢察人員是從刑事檢察轉(zhuǎn)崗而來的，對《民法》和《民事訴訟法》缺乏系統(tǒng)地學(xué)習(xí)，理論水平不高，實踐經(jīng)驗不足，面對工作中存在的各種問題和困難往往束手無策，特別是在面對排斥監(jiān)督、抵制監(jiān)督的違法行為時缺乏韌勁，不敢堅持原則。

（二）審判機(jī)關(guān)的問題

監(jiān)督和被監(jiān)督永遠(yuǎn)是一對矛盾。在民事訴訟中，作為被監(jiān)督者的審判機(jī)關(guān)對待監(jiān)督的思想和態(tài)度對民事檢察監(jiān)督影響深遠(yuǎn)。司法實踐中，政法委不監(jiān)督個案，人大常委會不監(jiān)督個案，而且由于《民事訴訟法》也缺乏對被監(jiān)督者履行義務(wù)方面的規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的剛性不足，使一些審判、執(zhí)行人員養(yǎng)成了不受其他公權(quán)力監(jiān)督的習(xí)慣，不可避免地產(chǎn)生了公權(quán)力失去監(jiān)督的通病，具體表現(xiàn)在以下幾點。

1.配合難。修改后的《民事訴訟法》的一個突出特點就是進(jìn)一步強(qiáng)化了民事檢察監(jiān)督。維護(hù)司法公正是審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)工作配合的工作指引，從發(fā)布司法解釋、司法政策再到具體的司法監(jiān)督，都應(yīng)當(dāng)有利于加強(qiáng)民事檢察監(jiān)督工作，有利于維護(hù)司法公正、權(quán)威。但是，在《民事訴訟法》的一些釋義文本中，背離立法本意的解釋充斥其間，給司法實踐帶來了思想混亂，一些審判人員對檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督不理解、不支持、不配合，刁難、阻撓的現(xiàn)象時有發(fā)生，使檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在貫徹、實施《民事訴訟法》的過程中經(jīng)常產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的分歧，限制了民事檢察監(jiān)督作用的發(fā)揮。

2.調(diào)卷難。調(diào)閱民事審判卷宗、執(zhí)行卷宗是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的必要條件。但是，“調(diào)卷難”的問題一直伴隨著民事檢察監(jiān)督工作。2010年最高人民檢察院和最高人民法院共同印發(fā)了《關(guān)于調(diào)閱訴訟卷宗有關(guān)問題的通知》，明確了調(diào)閱卷宗的程序和條件，成為審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)需要共同遵守的標(biāo)準(zhǔn)，看起來似乎解決了“調(diào)卷難”的問題。但是，由于《關(guān)于調(diào)閱訴訟卷宗有關(guān)問題的通知》只是一個宣示性的規(guī)定，對于遵守和不遵守并沒有剛性的約束，實際執(zhí)行效果并不理想。修改后的《民事訴訟法》卻以該問題已經(jīng)解決為由，并沒有確定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)卷權(quán)，使過去長期存在的“調(diào)卷難”的問題仍然繼續(xù)存在?；鶎訉徟袡C(jī)關(guān)甚至人為地增加一些調(diào)卷門檻，導(dǎo)致拖延搪塞調(diào)卷現(xiàn)象層出不窮。因此可以說，“調(diào)卷難”是困擾民事檢察監(jiān)督工作的最大障礙。

3.反饋難?！睹袷略V訟法》第208條規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議”。顯然，檢察建議是民事檢察監(jiān)督的常規(guī)手段，理應(yīng)得到審判機(jī)關(guān)的尊重。2011年最高人民檢察院和最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》中對檢察建議的反饋作出了明確規(guī)定，充分體現(xiàn)了最高人民法院的態(tài)度。但是，實際效果卻逐級遞減，一些基層審判機(jī)關(guān)對檢察建議存在不同的態(tài)度，存在著不理睬、不反饋的問題，有的甚至還拒收檢察建議，使檢察建議的監(jiān)督作用難以發(fā)揮。

二、“監(jiān)督難”的社會危害

在民事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)存在的問題和審判機(jī)關(guān)存在的問題合成了“監(jiān)督難”問題，削弱了民事檢察監(jiān)督的職能作用，使一些違法行為不能得到及時、有效地糾正，也對《民事訴訟法》的施行帶來了消極影響，具體表現(xiàn)在以下幾點。

1.減損了監(jiān)督效果?！睹袷略V訟法》的目的之一，是通過加強(qiáng)檢察監(jiān)督及時糾正違法審判、違法執(zhí)行的行為，促進(jìn)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)依法規(guī)范行使，促進(jìn)司法公正。但是，由于審判機(jī)關(guān)在民事訴訟中的強(qiáng)勢地位，發(fā)生的各種排斥監(jiān)督、抵制監(jiān)督的問題，直接造成民事檢察監(jiān)督工作不能正常運行，該糾正的違法行為得不到糾正，該救濟(jì)的私權(quán)得不到有效保障，浪費檢察資源，影響工作效率，使立法預(yù)期大打折扣。

2.損害了法律尊嚴(yán)。法律諺語：“法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)”。司法機(jī)關(guān)和司法人員更應(yīng)當(dāng)信仰法律，自覺執(zhí)行法律。修改后的《民事訴訟法》確立了抗訴、檢察建議、調(diào)查違法等多元化的檢察監(jiān)督格局。但是，對新增加的檢察建議、調(diào)查違法等法定的監(jiān)督手段，一些審判機(jī)關(guān)不配合、不反饋，客觀上造成這些監(jiān)督手段形同虛設(shè)，使法律規(guī)定得不到執(zhí)行，架空了強(qiáng)化法律監(jiān)督的規(guī)定，損害了法律尊嚴(yán)。

3.挫傷了監(jiān)督者的積極性。民事訴訟中的當(dāng)事人、訴訟代理人以及旁聽的群眾，都是審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督者。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著《民事訴訟法》規(guī)定的具體監(jiān)督職責(zé)。但是，這些私權(quán)利和公權(quán)力不能及時有效地糾正審判、執(zhí)行工作中的違法行為。久而久之，自然會使社會各界對民事檢察監(jiān)督失去信心，必然挫傷當(dāng)事人和檢察官的積極性。

4.放縱了違法行為。法律諺語：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗?！泵袷略V訟中的審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)也不例外。特別是司法公正是社會公正的最后一道防線，審判人員是這道防線的重要守護(hù)者，較之其他領(lǐng)域、其他行業(yè)、其他人群的腐敗，更具有危險性。因此，對審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)更需要加強(qiáng)監(jiān)督。實際上，該立案不立案、該保全不保全、該調(diào)查不調(diào)查、該送達(dá)不送達(dá)、該執(zhí)行不執(zhí)行、該搜查不搜查、濫用中止執(zhí)行、截留執(zhí)行款等問題時有發(fā)生，司法領(lǐng)域中腐敗問題廣受詬病，這些無不與監(jiān)督乏力有關(guān)。

三、完善立法是解決“監(jiān)督難”的最佳途徑

破解民事訴訟“監(jiān)督難”的問題，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都有責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)主動作為。但是，民事檢察監(jiān)督終究是法律行為，是公權(quán)行為，法無授權(quán)不可為，法有授權(quán)必須為。特別是最高人民檢察院和最高人民法院都有司法解釋的話語權(quán)，對司法實踐發(fā)揮著重要的作用，如果立法模糊、分歧不解，必生內(nèi)耗。因此，亟需進(jìn)一步完善立法，加以規(guī)制。

（一）明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)卷權(quán)

民事審判卷宗、執(zhí)行卷宗全面記載了審判機(jī)關(guān)主導(dǎo)的訴訟活動，不僅反映著當(dāng)事人的意志，也反映了審判人員、執(zhí)行人員履行職務(wù)的情況，是民事檢察監(jiān)督的重要根據(jù)。離開卷宗談監(jiān)督無異于緣木求魚，其結(jié)果等于沒有監(jiān)督。正是由于調(diào)卷權(quán)有如此重要的意義，而最高人民檢察院和最高人民法院并沒有從根本上解決問題，迫切需要立法機(jī)關(guān)在今后修法時解決，應(yīng)當(dāng)具體明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)卷權(quán)和審判機(jī)關(guān)的配合義務(wù)，徹底解決“調(diào)卷難”問題。

（二）明確檢察建議的法律效力

同級監(jiān)督是民事檢察監(jiān)督的主要渠道，而“檢察建議”則是這個主要渠道中的主要手段。實踐證明，“檢察建議”沒有法律效力，對審判機(jī)關(guān)沒有約束力，這樣的監(jiān)督手段難以產(chǎn)生有效的結(jié)果。因此，既然立法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)對檢察建議這個常用的監(jiān)督手段賦予法律效力，明確審判機(jī)關(guān)回復(fù)的義務(wù)和不回復(fù)的法律責(zé)任。

（三）明確抵制監(jiān)督的制裁措施

《民事訴訟法》關(guān)于民事檢察監(jiān)督的規(guī)定，是調(diào)整檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的司法行為，規(guī)定權(quán)力和責(zé)任的行為規(guī)范，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制力來保障實施。在民事訴訟立法中，對審判、執(zhí)行權(quán)的保障非常有力，對檢察監(jiān)督權(quán)的保障比較乏力，這是“監(jiān)督難”問題的根本所在。在民事訴訟活動中，當(dāng)事人違法需要承擔(dān)法律責(zé)任，審判人員、執(zhí)行人員違法同樣也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，以此體現(xiàn)法律面前人人平等的原則。因此，立法應(yīng)當(dāng)向保障審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)一樣織起保障檢察監(jiān)督權(quán)行使的法網(wǎng)，明確禁止抵制監(jiān)督、排斥監(jiān)督的違法行為，同時根據(jù)情節(jié)和后果規(guī)定違法者所應(yīng)當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，以增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性約束。

民事檢察監(jiān)督本質(zhì)上是一種建議權(quán)，是一種程序性權(quán)力，審判機(jī)關(guān)可以不采納檢察監(jiān)督意見，但應(yīng)當(dāng)充分論證事實依據(jù)和法律依據(jù)予以釋明。法律諺語：“你可以不采納我的意見，但應(yīng)當(dāng)尊重我講話的權(quán)利”。這不僅是司法人員職業(yè)道德的要求，也是共同的法律責(zé)任。加強(qiáng)法律監(jiān)督是大勢所趨，民事訴訟領(lǐng)域概莫能外。檢察機(jī)關(guān)既要尊重訴訟規(guī)律，對私權(quán)的干預(yù)保持謙抑性，又不能被打著“尊重訴訟規(guī)律”的幌子排斥檢察監(jiān)督的言行所迷惑，要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督，確?！睹袷略V訟法》的正確實施。