農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給模式構(gòu)建

張 浩

（嘉興職業(yè)技術(shù)學(xué)院 工商與旅游分院，浙江 嘉興314036）

農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。一直以來，由于政府在供應(yīng)農(nóng)村公共產(chǎn)品方面受到財政實力限制，并且農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化運(yùn)作缺乏動力，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，結(jié)構(gòu)失衡，效率低下。建立起以政府為主體、私人部門、農(nóng)村自治組織以及第三部門共同參與的多元化供給模式是符合我國國情的現(xiàn)實選擇。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定

農(nóng)村公共產(chǎn)品是用于滿足農(nóng)村生產(chǎn)生活需要的產(chǎn)品或服務(wù)，它屬于公共產(chǎn)品的范疇，因而也具有一般公共產(chǎn)品的特征，即有受益的非排他性、消費(fèi)的非競爭性以及效用的不可分割性。農(nóng)村公共產(chǎn)品按照消費(fèi)過程的不同性質(zhì)，可分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品和農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純農(nóng)村公共產(chǎn)品，諸如：大江大河治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、農(nóng)村環(huán)保事業(yè)和農(nóng)業(yè)氣象信息等，它們在消費(fèi)過程中擁有完全的非排他性與非競爭性。而大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，僅有不完全的非排他性與非競爭性，如：農(nóng)村鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村小型水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)病蟲防治、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療等。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境

近年來，為加快農(nóng)村改革發(fā)展，中央財政支農(nóng)力度的不斷加大，也推行了免費(fèi)義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及鄉(xiāng)村道路建設(shè)等重大舉措，這些措施緩解了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的狀況，但從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總體來看，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給還存在著供給總量缺乏、結(jié)構(gòu)性失衡、供給效率低下等方面的突出問題。具體表現(xiàn)在：

（一）總量缺乏

農(nóng)村公共品供給不足主要是由于我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的。建國后，受到工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的影響，政府財力更多的向城市傾斜，財政負(fù)擔(dān)著城市公共產(chǎn)品供給，然而農(nóng)村公共產(chǎn)品在稅費(fèi)改革前由于資金得不到保障，所以只能依靠制度外向農(nóng)民攤派供給成本，而稅費(fèi)改革后，通過向農(nóng)民收費(fèi)、集資和攤派的制度外籌資方式被廢除，加上多數(shù)基層政府財政困難，這就造成農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、社會保障等方面明顯落后于城市，并成為阻礙農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要環(huán)節(jié)。

（二）結(jié)構(gòu)失衡

現(xiàn)行的公共產(chǎn)品決策機(jī)制是自上而下的，即由政府部門來決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，而基層政府在政治目標(biāo)的激勵下，出于政績和自身利益的考慮，傾向于提供樓宇、馬路燈等有形的硬件公共品，而不愿意提供農(nóng)業(yè)科技成果、信息技術(shù)服務(wù)等軟件公共品；偏好于新建公共產(chǎn)品項目而不愿意維護(hù)和管理現(xiàn)有的存量公共產(chǎn)品，這樣就造成了政府供給和農(nóng)民對公共產(chǎn)品偏好的不一致，并且供給不足和供給過量的現(xiàn)象并存，有限的資源得不到有效利用。

（三）效率低下

由于公共產(chǎn)品的特殊性和私人供給的無效率，所以提供農(nóng)村公共產(chǎn)品被理所當(dāng)然地認(rèn)為是政府的基本職責(zé)。政府可以憑借政治權(quán)利和國家強(qiáng)制力等手段，通過稅收等手段從資金上保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，避免市場失靈產(chǎn)生的后果。然而，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了過多的層層下移的事務(wù)，而沒有相應(yīng)的比較穩(wěn)定的財力保障，特別是在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都只能維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，而沒有財力來供給公共品。另外，由于缺乏激勵和競爭機(jī)制以及農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制等問題，導(dǎo)致在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面出現(xiàn)政府失靈，因而效率低下。

三、多元化供給模式的現(xiàn)實必然性

（一）政府單獨(dú)供給模式缺乏效率和可行性

雖然這些年我國的財政收入在持續(xù)快速的增長，但對于我國這樣一個有9億農(nóng)村人口的大國而言，國家仍然沒有足夠的財力去包攬所有農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，所以，完全依靠政府來滿足農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品日益增長的需求，缺乏可行性。另外，政府為主體的單一供給模式只是各級政府通過指令形式下達(dá)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給品種、數(shù)量和結(jié)構(gòu)，而忽視了農(nóng)民真實需求的表達(dá)，這種單一的資金籌集模式和供給方式由于缺乏激勵和競爭機(jī)制，不光加重了政府負(fù)擔(dān)，而且也降低了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的復(fù)雜性決定了單一化的供給缺乏效率

由于我國農(nóng)村區(qū)域自然因素和地形地貌的不同以及發(fā)展水平的差異，就產(chǎn)生了不同的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求，因而農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求更具差異性和復(fù)雜性。另外，從我國建國以來的歷史各個階段來看，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給都是政府作為生產(chǎn)和供應(yīng)的唯一主體。這種單一供給主體的最大問題在于供應(yīng)和需求的脫節(jié)，進(jìn)而影響到供給效率。以政府為主體的單一供給制度是由行政指令來決定所有的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。雖然政府為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活提供了一些公共產(chǎn)品，但由于受到政績考核的需要以及面子形象工程的壓力，政府并沒有根據(jù)地區(qū)差別提供差異化的、符合農(nóng)民需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，致使農(nóng)村公共產(chǎn)品出現(xiàn)重復(fù)供應(yīng)和供應(yīng)缺乏并存的現(xiàn)象，在公共產(chǎn)品提供中出現(xiàn)政府失靈問題，總體效率損失嚴(yán)重。

（三）多元主體的供給模式是符合現(xiàn)實的合理選擇

農(nóng)村公共產(chǎn)品從單一供給主體向多元供給主體轉(zhuǎn)變是解決供給難題的理性選擇。要解決我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的難題，就必須拋棄完全依靠政府作為唯一提供公共物品主體的傳統(tǒng)供給模式，實行政府在發(fā)揮農(nóng)村公共物品供給基礎(chǔ)性作用的同時，充分發(fā)揮私人、社區(qū)、社會自治組織的作用，這樣不僅緩解了供給資金困難問題，而且還能夠更好的滿足農(nóng)村公共物品需求的地區(qū)差異性和多樣性，更能夠在農(nóng)村公共物品的供給上形成競爭的局面和互補(bǔ)的合作，從而實現(xiàn)供給制度的優(yōu)化。

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給模式設(shè)計

（一）多元化的供給主體構(gòu)建

鑒于我國的現(xiàn)實國情，解決農(nóng)民需求多元化和政府資金有限性之間矛盾的唯一辦法就是改變原有供給制度，從一元供給到多元供給轉(zhuǎn)變，由政府部門、私人部門、農(nóng)村自治組織和第三部門共同提供公共品。

1.政府。由于公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性使得市場方式容易出現(xiàn)搭便車和缺乏效率問題，所以，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過程中應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位。政府應(yīng)供應(yīng)對社會生產(chǎn)和農(nóng)民福利影響較大的、外部性高以致市場不能很好配置的農(nóng)村公共產(chǎn)品。對于受益范圍遍及全國的外溢性極強(qiáng)的公共產(chǎn)品；而由地方政府供應(yīng)那些受益范圍局限于某個地區(qū)的公共產(chǎn)品；對于產(chǎn)生外溢的跨區(qū)域公共產(chǎn)品，則由中央政府協(xié)調(diào)和適當(dāng)投入，各個受益的地方政府共同承擔(dān)和供應(yīng)。

2.私人?？扑沟恼{(diào)查研究讓我們改變了公共產(chǎn)品必須由政府經(jīng)營的刻板認(rèn)識，私人提供和經(jīng)營公共產(chǎn)品同樣是可行的。在制度許可和技術(shù)可行的前提下，一些具有排他性、外部性不強(qiáng)、易收費(fèi)又有利可圖的農(nóng)村公共服務(wù)完全可以按照市場運(yùn)行的原則私人提供和經(jīng)營的。由私人提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品一般限于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的規(guī)模和范圍一般較小，涉及的消費(fèi)者數(shù)量有限，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械、小型水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品市場信息等，可以通過明晰產(chǎn)權(quán)，按照誰投資，誰受益的原則，通過私人主體的市場化供應(yīng)模式來供應(yīng)。

3.農(nóng)村自治組織。農(nóng)村自治組織深植于農(nóng)民之中，對于本地農(nóng)民的偏好更為了解，由農(nóng)村社區(qū)來供給公共品更能符合區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的實際需要，更能實現(xiàn)供給的有效性。農(nóng)村自治組織應(yīng)負(fù)責(zé)村社范圍內(nèi)，多與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的小規(guī)模公共品，如村級公路的修建、農(nóng)村文體設(shè)施等。

4.第三部門。第三部門是指除了政府部門和以營利為目的的企業(yè)以外的組織，包括慈善機(jī)構(gòu)、各種類型基金會、非營利性社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織以及志愿性團(tuán)體、企業(yè)和個人。第三部門具有與社會民眾關(guān)系緊密從而服務(wù)更具針對性、運(yùn)作更科學(xué)規(guī)范從而效率更高等特征，使得第三部門在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品上發(fā)展?jié)摿薮?。這也需要政府在建立良好外部制度環(huán)境，在政策上加大支持力度、構(gòu)建監(jiān)督管理體系等方面為完善第三部門供給公共產(chǎn)品提供支持。

（二）建立農(nóng)民需求偏好表達(dá)機(jī)制

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求之間嚴(yán)重脫節(jié)，其根本原因在于現(xiàn)行的自上而下的供給決策機(jī)制。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的使用主體和受益對象，農(nóng)民應(yīng)有權(quán)決定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和種類。應(yīng)創(chuàng)建一套適合我國農(nóng)民實際的需求表達(dá)機(jī)制以及由下至上的決策機(jī)制。為了提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，首先要不斷提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識和民主監(jiān)督意識，使農(nóng)民能明確自己擁有的權(quán)利和義務(wù)，讓他們能自由表達(dá)自己的偏好，積極參與農(nóng)村事務(wù)的監(jiān)督管理，充分發(fā)揮農(nóng)民在民主決策中的主體作用。其次要建立和完善公共產(chǎn)品需求的表述機(jī)制，實施自下而上的供給決策模式，由村民大會和代表來決定提供公共品的種類、數(shù)量和資金籌集方案，在項目的決策過程中充分體現(xiàn)受益人的意愿，提供更加符合農(nóng)民偏好的公共產(chǎn)品。最后是建立健全農(nóng)村民主制度，通過民主選舉制度和農(nóng)村基層干部考核機(jī)制，使農(nóng)村基層干部真正考慮農(nóng)民的實際需求，代表全體選民意愿，以本地選民的利益最大化作為行為目標(biāo)，這樣就避免了決策結(jié)果和實際需求的偏差，減少資源的浪費(fèi)。

（三）優(yōu)化外部環(huán)境，拓寬供給渠道

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府和市場都可能會產(chǎn)生失靈，多元化主體共同提供公共品可以彌補(bǔ)各自的缺陷、提高社會資源配置效率、滿足農(nóng)民個性化的需求。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域放寬市場門檻，打破政府對公共產(chǎn)品尤其對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的壟斷，實施優(yōu)惠政策，激發(fā)民間資本和社會組織的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給熱情，明晰產(chǎn)權(quán)并保證利益實現(xiàn)，大力調(diào)動其提供公共產(chǎn)品的積極性。通過配套的法律制度和監(jiān)管體制來規(guī)范其他供給主體提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的運(yùn)行機(jī)制，從而更好維護(hù)產(chǎn)權(quán)并確保政府能減少管制和壟斷，合理運(yùn)用公共權(quán)力，實現(xiàn)政府、私人和第三部門的競爭合作機(jī)制，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。

［1］周偉.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的供給現(xiàn)狀及對策［J］.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，（3）.

［2］李建軍，周樂欣.中國農(nóng)村公共品供給制度優(yōu)化的規(guī)范分析［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009，（2）.

［3］陳世偉.我國農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元參與機(jī)制構(gòu)建研究［J］.求實，2010，（1）.