資源開發(fā)利益補償機制初探

韓 雄

（中共阜康市委黨校，新疆 阜康 831500）

資源的開發(fā)、轉(zhuǎn)化及收益分配是一個系統(tǒng)工程，是各利益主體相互博弈的結(jié)果。從現(xiàn)行資源開發(fā)及轉(zhuǎn)換體制來看，資源開發(fā)會帶來三種必然性結(jié)果：一是資源開發(fā)地通過大量的資源輸出，形成短暫的繁榮景象，但是生態(tài)破壞、環(huán)境污染、居民貧困化加劇。二是初次分配不合理，忽略了資源地居民的利益，而且資源稅收及補償費用目前依然按照四級分配法（國家、省、市、縣），把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會排除在外，導(dǎo)致財權(quán)事權(quán)不對等和基層組織的貧困。三是由于資源地出售初級產(chǎn)品，在資源開發(fā)轉(zhuǎn)化過程中必然“培養(yǎng)”一批食利階層和暴發(fā)戶，從而使貧富分化加劇。鑒于此，打破現(xiàn)有的利益分配規(guī)則、建立新型資源開發(fā)利益補償機制成為我們必須正視的問題。

一、建立新型資源開發(fā)利益補償機制需要明確的概念界定

現(xiàn)行資源稅改革方案，依然按照國務(wù)院《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》征收和使用礦產(chǎn)資源補償費，其受益主體和補償主體不明確，資源稅分成過分強調(diào)地方收入而忽視當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，造成資源型城市政府財政強大、企業(yè)利益積聚和當(dāng)?shù)鼐用裆罹狡鹊默F(xiàn)狀。為了改變這種狀況，必須在明確以下幾點的基礎(chǔ)上建立新型資源開發(fā)利益補償機制。

（一）受益主體

受益主體是資源開發(fā)及轉(zhuǎn)化過程對其生產(chǎn)、生活造成重大影響的當(dāng)?shù)鼐用瘛⒎ㄈ撕推渌M織。主要包括：因資源開發(fā)及轉(zhuǎn)換而失地的當(dāng)?shù)鼐用瘢皇苜Y源開發(fā)及轉(zhuǎn)化所造成的外部負(fù)效應(yīng)影響的人群，比如受生態(tài)環(huán)境惡化、水資源污染影響的人群；在資源開發(fā)過程中只盡義務(wù)而權(quán)利被忽略的各級政府和村委會。

（二）補償主體

補償主體主要是資源開發(fā)及轉(zhuǎn)化的受益者。一是資源勘探開發(fā)及轉(zhuǎn)化的企業(yè)。它們在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，對當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和居民的生產(chǎn)生活造成重大影響，是資源開發(fā)的最大受益者，理所當(dāng)然地成為補償主體。二是國家。國家在資源開發(fā)過程中得到了40%的資源補償費，資源地民生補償應(yīng)該作為國家扶貧開發(fā)的攻堅區(qū)域，國家應(yīng)當(dāng)為此進行補償。三是受益區(qū)政府。受益區(qū)政府在資源開發(fā)過程中得到了60%的資源補償費，主要用于地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源保護、礦產(chǎn)資源管理，沒有將對當(dāng)?shù)乩媸軗p的老百姓進行補償考慮在內(nèi)，而這部分補償是不容忽視的。

（三）補償范圍

一是資源開發(fā)造成當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)的負(fù)外部效應(yīng)補償。主要包括生態(tài)環(huán)境破壞（或惡化）補償和征地補償。生態(tài)環(huán)境破壞（或惡化）補償指資源開發(fā)和轉(zhuǎn)化企業(yè)對其資源開發(fā)和使用過程中造成生態(tài)環(huán)境的惡化給予的經(jīng)濟上的補償。征地補償指由資源開發(fā)企業(yè)對當(dāng)?shù)鼐用裢恋卣魇战o予的經(jīng)濟補償。這種補償必須按照土地蘊含礦產(chǎn)資源的評估價進行，而不能完全按照國家公共設(shè)施建設(shè)征地辦法進行。二是對生產(chǎn)生活影響的補償。即對資源開發(fā)特別是旅游開發(fā)中被限制使用部分資源或為保護景區(qū)而搬遷的當(dāng)?shù)鼐用襁M行補償。三是未來發(fā)展權(quán)益補償，也稱代際補償。即由于開發(fā)資源的不可再生性，過度的開發(fā)必然導(dǎo)致資源枯竭，對可持續(xù)發(fā)展尤其是后代利益產(chǎn)生重大影響，需要由現(xiàn)實利益對未來發(fā)展權(quán)益進行補償。四是道德因素補償。包括對由資源開采造成的失地農(nóng)民的補償?shù)?。除這些補償外，還應(yīng)該考慮到物價水平進行一些社會保障方面的補償。

所以，筆者認(rèn)為資源開發(fā)利益補償費用=資源開發(fā)造成當(dāng)?shù)刎?fù)的外部效應(yīng)補償（生態(tài)環(huán)境破壞補償+征地補償）+對生產(chǎn)生活影響的補償+未來發(fā)展權(quán)益補償+社會保障+〔（資源開發(fā)造成當(dāng)?shù)刎?fù)的外部效應(yīng)補償+對生產(chǎn)生活影響的補償+未來發(fā)展權(quán)益補償+社會保障）×（通貨膨脹率-基準(zhǔn)利率）〕。

二、建立新型資源開發(fā)利益補償機制的途徑

（一）依據(jù)馬克思的級差地租理論測定資源稅稅額

依據(jù)馬克思的級差地租理論，可以遵循礦產(chǎn)品按照劣質(zhì)礦產(chǎn)資源定價的原則，計算出同一礦種劣等資源的價格，測算出同一種不同類別資源的級差收益，進而制定出同一礦種不同類別的單位可采儲量資源稅定額，使稅收定額基本能反映不同行業(yè)之間、同一礦種不同類別之間的級差收益。政府應(yīng)該按照同種資源開采回采率來限制企業(yè)準(zhǔn)入門檻，以回采率為依據(jù)制定階梯式資源稅，對于那些回采率低的企業(yè)課以重稅，并將其全部用于資源地居民的養(yǎng)老保險及生態(tài)補償上。

（二）加大資源地生態(tài)補償力度

十八大報告明確將“生態(tài)文明”建設(shè)上升為一種國家發(fā)展戰(zhàn)略，這也必然要求加大對資源地及資源轉(zhuǎn)化地的生態(tài)補償力度。一是要在加大生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)上，按照開發(fā)者付費、收益者補償、破壞者賠償?shù)脑瓌t，從國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三個層面，通過轉(zhuǎn)移支付、項目支持等措施，對資源輸出地的環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)給予合理補償。二是提高礦產(chǎn)資源補償費費率，據(jù)測算我國礦產(chǎn)資源補償費費率平均為10%左右，而國外一般為15%以上，如果國家不足額征收礦產(chǎn)資源補償費或資源稅，就會使國家應(yīng)得的財產(chǎn)收益流失到礦山企業(yè)。為了提高資源地補償力度，筆者認(rèn)為礦產(chǎn)資源補償費費率應(yīng)提高到15%。

（三）加大資源開發(fā)利益補償?shù)馁Y金投入

一是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。國家和省一級政府要加大對主要依靠財政支持的開發(fā)補償區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付力度。二是以資源開發(fā)企業(yè)反哺資源所在地的形式，加大資源地小城鎮(zhèn)建設(shè)，使資源地失地農(nóng)民“走得出，穩(wěn)得住”。三是制定資源稅返還政策。資源地一般只出售初級產(chǎn)品，高附加值產(chǎn)業(yè)可能在其他地區(qū)，因此，筆者認(rèn)為，高附加值地區(qū)應(yīng)將資源增值稅按照5:5的分成返還給資源地，其中80%返還給當(dāng)?shù)鼐用瘢?0%返還給當(dāng)?shù)卣?，用于配套設(shè)施建設(shè)。同時，應(yīng)積極爭取社會資金對資源開發(fā)地的社會事業(yè)的補償投入。四是國家和地方資源稅分成比率應(yīng)重新調(diào)整，按照8:2即80%返還當(dāng)?shù)卣?0%上交國庫的原則，使地方事權(quán)、財權(quán)統(tǒng)一。

（四）實施優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略，培育資源市場體系

首先，國家應(yīng)加大對資源地項目的支持力度，實行積極的產(chǎn)業(yè)政策，在資源地優(yōu)先安排資源和深加工項目，鼓勵資源性加工企業(yè)落地加工。對于投資于能源、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的資金，要給予較大的優(yōu)惠力度和較長的優(yōu)惠期限，使資源在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化。這樣做，一方面可以解決當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)問題，增加農(nóng)民收入；另一方面可以提高礦產(chǎn)品的附加值。

其次，要確立反映資源天然價值、代際補償價值以及生態(tài)環(huán)境補償?shù)鹊膬r格形成機制。要按照成本核算理論，將資源的勘探和開發(fā)成本、開采后的補償成本、環(huán)境污染的治理成本等列入企業(yè)成本核算范圍，從銷售收入中提留出來。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，積極建設(shè)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)交易市場、企業(yè)碳排放交易市場等，從而促進資源產(chǎn)權(quán)、資源產(chǎn)品的自由流動。

（五）以資源稅改革為契機，推進資源開發(fā)利益共享機制建設(shè)

2010年國家選擇新疆為資源稅改革試點，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，合理提高了稅率標(biāo)準(zhǔn)，提高了黑色金屬、有色金屬和其他非金屬資源稅的額度上限，提高了礦產(chǎn)資源補償費和探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費的征收標(biāo)準(zhǔn)。但是在現(xiàn)行體制下，自然資源所有權(quán)邊界模糊，資源所在地居民被排除在所有權(quán)之外，與自然資源權(quán)益分離。再加上事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一，使資源開發(fā)企業(yè)與基層政府及當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾不斷積累。因此，應(yīng)積極推進資源開發(fā)利益共享機制建設(shè)，明確中央政府、資源所在地政府、資源開發(fā)企業(yè)以及資源地居民四方的股份比例，并使每一方按照股份比例分享資源開發(fā)帶來的成果。