基層政府角色轉換與健全訴求表達機制

薛金禮 孫 津

（北京師范大學 政府管理學院，北京 100875）

胡錦濤在2011年省部級領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班的講話中強調：“要形成有效的訴求表達機制”。同時，“健全群眾利益訴求表達機制”首次寫入2012年國務院政府工作報告和國家人權行動計劃（2012—2015年），這說明執(zhí)政黨和政府高度重視群眾的利益訴求表達建設，也反映了現(xiàn)有的群眾利益訴求表達機制和群眾的實際需求、期望相比有很大的差距，這給學術界深入研究如何健全群眾利益訴求表達機制提出了新任務和新要求。群眾利益訴求表達對象首先是基層政府，群眾利益訴求解決在基層政府，是群眾利益訴求表達機制健全的標志之一。那么，當前基層政府角色對群眾利益訴求表達有何影響？健全群眾利益訴求表達機制對基層政府角色轉變提出了什么要求？這是本文研究的問題。

一、基層政府角色對訴求表達機制的影響

1、基層政府的角色分析。本文所界定的基層政府指的是縣鄉(xiāng)一級政府。要健全群眾利益訴求表達機制，需要弄清當前基層政府的角色，分析其與健全群眾利益訴求表達機制的關系；而要弄清基層政府角色，需要梳理基層政府開展的主要工作，從中找出基層政府的角色和職能。能夠比較全面的反映基層政府主要工作的是年度政府工作報告，下面以H縣的政府工作報告為例，分析基層政府角色與健全群眾利益訴求表達機制的關系。2012年主要工作安排和2011年的主要工作內容大體一致，不同在于新增加了發(fā)展文化旅游產業(yè)和加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的內容。該縣政府的主要工作為園區(qū)建設、招商引資、重大項目、產業(yè)結構調整，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、商貿業(yè)、文化旅游產業(yè)，發(fā)展社會事業(yè)和改善民生等工作。社會事業(yè)主要包括完善基礎設施、提高學生入學率、人口計生管理服務、發(fā)展文化體育事業(yè)、增加有線數字電視戶數等內容；民生工作主要包括促進就業(yè)、提高居民收入和社會保障水平，實施修路、飲水等十項民生工程。第一，為了保障園區(qū)建設和招商引資工作，該縣完善土地儲備管理制度，提高土地經營水平，2011年實現(xiàn)土地出讓收入12億元，2012年計劃實現(xiàn)土地出讓收入13億元，而2011年地方一般預算收入8.43億元，土地出讓收入超過地方一般預算收入①。第二，從財政支出的結構來看，該縣財政2011年三農支出4346萬元，社會保障支出8946.82萬元，兩項支出的總額占全年地方一般預算支出154071萬元的比例為8.63%。2011年重點基礎設施建設項目中縣政府投融資投入為30.02億元②，這并不包括全年一般預算支出中投入重點項目、產業(yè)發(fā)展和基礎設施的預算內巨額投入。在建設支出如此巨大的情況下，H縣政府在2012年預算安排方面仍強調“建設資金需求量大，可用于建設的資金非常有限”。

通過上述數據分析可以清晰地看出，H縣的政府角色大體處于以經濟建設為主要任務的經濟建設型政府階段。如果不盡快轉變基層政府角色，到2020年建成公共服務型政府的困難很大。H縣的情況是否僅是當前基層政府角色的個案而不能從總體上反映基層政府的角色？據調查，近年來基層政府主要忙于三件事：一是房地產開發(fā)和城鎮(zhèn)建設，二是引進項目和工業(yè)園建設，三是搞旅游風景區(qū)的建設。在所調研的縣、鄉(xiāng)政府，都有宏大的發(fā)展規(guī)劃，都在轟轟烈烈搞上述“三大建設”③。因此，H縣政府的角色基本上反映了當前我國基層政府的總體角色，也就是大體上還處于經濟建設型政府階段，以抓發(fā)展、上項目為主要內容的GDP競賽，而政府在履行社保、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等方面的公共服務角色有待加強，政府服務企業(yè)發(fā)展和轄區(qū)居民的公共服務能力有待增強，社會建設領域的政府角色有待完善。

2、基層政府角色與健全群眾利益訴求表達機制的關系?；鶎诱巧e位不利于群眾利益訴求表達機制的健全。諾貝爾經濟學獎得主劉易斯說：“如果沒有一個高瞻遠矚的政府的積極推動，沒有一個國家能夠在經濟上取得進展”；另一方面，又同時強調：“政府可能會由于做得太少或做得太多而遭到失敗”④?；鶎诱巧诮洕ㄔO領域做得太多而在公共服務領域做得太少，這至少會從三個方面損害群眾利益訴求表達機制的健全：第一，基層政府在經濟領域做得太多，使政府過多卷入了充滿利益沖突的經濟領域，為了實現(xiàn)GDP的快速發(fā)展和創(chuàng)造政績，基層政府在不同群體的利益沖突中傾向站在資本等強勢群體一邊，利益受損者往往是人數眾多的普通群眾。面對權力、資本等強勢群體，利益受損的群眾缺乏必要的渠道表達利益訴求，從而不利于群眾利益訴求表達機制的健全。第二，基層政府在公共服務領域做得太少，使廣大群眾在就業(yè)、分配、住房、社會保障、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等切身利益息息相關的需求得不到保障，同樣會引發(fā)群眾新的利益表達訴求；如果基層政府在公共服務領域的職責日益完善，群眾這方面的利益訴求表達自然就大大減少，也就是通過基層政府的角色轉換，健全群眾利益訴求表達機制。第三，基層政府在經濟領域的過度干預使其卷入到利益的分配中來，并有了自己的利益，如2010年全國土地出讓金占地方財政收入的比例為76.6%⑤，而H縣2011年的土地出讓收入超過地方一般預算收入。這就使基層政府在利益和政績的驅動下動用公共權力拆遷，從經營土地中獲得巨額收益，容易侵犯群眾利益、引發(fā)矛盾。利益受損的相關群眾面對政府行為缺少有效的權利救濟和利益表達渠道，從而不利于群眾利益訴求表達機制的健全，也有損群眾對基層政府的合法性認同。

二、健全群眾利益訴求表達機制的目標及對基層政府角色轉換提出的要求

中央提出要健全群眾利益訴求表達機制，并將其作為提上日程的工作任務，對加強、鞏固黨的執(zhí)政地位和增強執(zhí)政能力意義十分重大。因此，需要根據群眾利益訴求表達機制的特點，研究基層政府角色與健全群眾利益訴求表達之間的關系，以健全群眾利益訴求表達機制作為基層政府角色和各項工作的目標導向，把健全群眾利益訴求表達機制和轉變基層政府角色統(tǒng)一起來，通過轉變基層政府角色，健全群眾利益訴求表達機制。從上分析可以看出，當前基層政府角色大體還處于經濟建設型政府階段，這種政府角色不利于群眾利益訴求表達機制的健全，因此，需要盡快實現(xiàn)基層政府的角色轉換。在中央層面提出健全群眾利益訴求表達機制的政策目標下，需要對當前基層政府角色進行研究和審視，轉變那些不利于群眾利益訴求表達的政府角色，健全群眾利益訴求表達機制。

1、群眾利益訴求表達機制健全的目標。在什么意義上我們可以說一種表達機制是健全的呢？馬克思說，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關，要實現(xiàn)自己的利益，首要環(huán)節(jié)是能夠表達自己的利益訴求，而要實現(xiàn)有效的利益表達的關鍵是能夠獲得進行表達的渠道或途徑。要健全群眾利益訴求表達機制，需要破除政府部門了解群眾利益訴求難和群眾表達利益訴求難的二難悖論，讓訴求在群眾和黨政部門間自由表達、反饋和修正，才能有魚水般的干群關系，執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎才能堅如磐石。由此可以看出，群眾利益訴求表達機制健全的目標大體包括：第一，首先承認不同群體有不同的利益訴求，不同利益群體的合法權益都受到法律的平等保護。第二，每個群體的利益訴求都需要有法定的表達渠道，表達渠道要有效、管用。第三，群眾的利益訴求基本解決在基層政府。第四，群眾利益訴求的表達要有助于社會穩(wěn)定。第五，群眾利益訴求表達機制的健全要與加強民主法治、推進公平正義統(tǒng)一起來，用民主法治的手段健全群眾利益訴求表達，采取與民主法治相悖的手段可能暫時實現(xiàn)了群眾的利益訴求表達，但無助于社會的長期穩(wěn)定。

2、基層政府角色轉換的新要求。健全群眾利益訴求表達機制的上述目標對基層政府角色轉換提出了要求。黨的十七大明確提出了建設服務型政府的要求，胡錦濤同志指出建設服務型政府的關鍵是推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務。健全群眾利益訴求表達機制對轉變政府職能提出了新的要求，要求政府承擔起提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的政府角色，通過健全民主法治實現(xiàn)公平正義，通過經濟建設型政府向服務型政府轉變，重視群眾利益訴求表達，積極回應群眾的訴求并提供優(yōu)質的公共服務，建立一個公平正義、和諧穩(wěn)定的社會，必然是群眾利益訴求表達機制健全的社會。

三、健全群眾利益訴求表達機制的新思路

任何一個國家的政府都需要一定的經濟增長，民生改善才有相應的基礎。但這是否意味著政府角色主要圍繞抓經濟、促增長而弱化政府的公共服務和社會建設職能？是否意味著政府要直接從事微觀經濟活動成為經濟增長的主要推動者？經濟增長是否要以損害群眾利益訴求表達機制的健全為代價？答案自然是否定的，要實現(xiàn)這個目標卻并非易事，需要深入研究解決問題的辦法。

從現(xiàn)實看，強政府這個趨勢短期來看是個不可改變的事實，“由中國前30年政府主導型發(fā)展模式以及特有的歷史文化傳統(tǒng)所決定，利益整合者的角色只能由政府來擔當”⑥。因此，要健全群眾利益訴求表達機制，協(xié)調和整合各種利益關系，這個角色只能由政府來擔當。那么，轉換基層政府角色的抓手是什么？強政府能夠做到對基層政府的有力控制，控制的主要手段是對基層政府和領導干部的考核，因此，考核指標是促進基層政府角色轉換的抓手。筆者在2013年4月在華北石鎮(zhèn)的調研發(fā)現(xiàn)，上級對石鎮(zhèn)的考核主要包括科學發(fā)展綜合考核、片區(qū)特色經濟發(fā)展考核、部門業(yè)務考核和目標責任制考核，僅部門業(yè)務考核就有28個?？己酥饕獌热莅ㄘ斦杖?、招商引資、信訪穩(wěn)定、生態(tài)文明、新農村建設和農業(yè)產業(yè)化等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，處于上級政府嚴密考核構成的“壓力型體制”⑦下，2012年石鎮(zhèn)需要完成縣級政府分解的106項經濟社會主要任務指標，其中絕大部分屬于經濟發(fā)展指標，因此，石鎮(zhèn)的各項工作緊緊圍繞上級政府的考核指標展開，主要工作為產業(yè)發(fā)展、招商引資、項目建設、財政增收、信訪穩(wěn)定等方面，而公共服務領域的職能呈弱化趨勢?！八沟俑窭赵诜治稣賳T的自利性時認為，一個理性的人必然受到對其行動有影響的刺激機制的支配”⑧，因此，有什么樣的考核政策就有什么樣的基層政府角色。

稅費改革后基層政府呈現(xiàn)“地方政府公司化”?的另一推動力，是基層政府財政困境下的事權、財權不匹配?；鶎诱绕涫青l(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財權上收、事權下放的現(xiàn)狀，基層政府承擔了與其財力不相稱的事權，來自上級的轉移支付數額有限，因此，要完成考核要求的各項任務，必然要求縣鄉(xiāng)等基層政府將主要精力放在增加自身財力上，縣鄉(xiāng)等基層政府以追求經濟增長和財政增收為主要目標，也符合對基層政府的現(xiàn)有的考核指標要求，提供公共物品和公共服務等職能，因動力不足和財力限制沒有成為基層政府的主要職能。

從以上研究可以看出，要轉換基層政府角色，第一，需要進一步調整和完善對縣鄉(xiāng)等基層政府的考核指標，加大社會建設與公共服務的內容和考核分值，調整經濟工作的考核內容和方式，改變基層政府直接從事微觀經濟活動的現(xiàn)象，調整到服務于企業(yè)發(fā)展和經濟發(fā)展的軟件和環(huán)境建設。第二，要通過減少基層政府的事權、增加基層政府的財力，使基層政府的事權與財力匹配，基層政府既服務轄區(qū)百姓生活，又服務于企業(yè)發(fā)展，引導基層政府實現(xiàn)角色轉換，以基層政府角色轉換健全群眾利益表達機制。通過調整對基層政府的考核指標，提高事權與財權的匹配程度，實現(xiàn)基層政府的角色轉變，是促進群眾利益訴求表達機制健全的一種新思路。

注釋：

①H縣2012年政府工作報告[EB/OL].http：//km.xxgk.yn.gov.cn/canton_model17/newsview.aspx?id=1717316，2012-3-15/2012-09-01.

②H縣2011年地方財政預算執(zhí)行情況和2012年地方財政 預 算 （草 案 ） 的 報 告[EB/OL].http：//km.xxgk.yn.gov.cn/canton_model17/newsview.aspx?id=1682041，2012-2-13/2012-09-01.

③王嘉讓：《加強縣級政府社會管理職能的思考》，《陜西行政學院學報》，2012年第5期。

④阿瑟.劉易斯著：《經濟增長理論》，商務印書館1996年版，第411頁。

⑤南方周末編輯部：《2010年土地出讓金占地方財政收入的比例高達76.6%》，《南方周末》，2011年1月14日。

⑥張國慶、李丹陽：《市場選擇與政府推動：新時期中國政府職能轉變的價值抉擇》，《湖南社會科學》，2007年第4期。

⑦侯麟科、劉明興、陶然：《中國農村基層政府職能的實證分析》，《經濟社會體制比較》，2009年第3期。

⑧榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第28頁。

⑨祝靈君、聶進：《公共性與自利性：一種政府分析視角的再思考》，《社會科學研究》，2002年第2期。