地方政府倫理決策過程中的困境及路徑選擇

劉道寧

（西南交通大學 公共管理學院，四川 成都 610031）

20世紀70年代以來，新公共管理理論占據(jù)政府管理的主導地位。各國政府致力于行政改革，“小而全”的政府便是其改革目標，要求政府提高服務效率。這對政府制定實施各項社會政策提出了嚴格的要求，政府政策制定涉及倫理價值等一系列問題。地方政府是國家政策方針的貫徹執(zhí)行者，其決策倫理取向和價值追求直接影響經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。

一、地方政府倫理決策失范問題的提出

人的行為從倫理道德角度可以分為倫理行為和非倫理行為。倫理行為是指在一定的道德支配下所發(fā)生的有利于或者有害于社會的行為。這里主要強調(diào)的是在道德意識支配下進行，按其產(chǎn)生的后果又可以劃分為道德行為和不道德行為兩種。在道德與不道德的行為發(fā)生之前，必然存在一個決策過程，這個過程就是倫理決策過程。倫理決策一般認為是根據(jù)一定的背景下的道德標準，對決策方案進行的倫理分析、判斷和選擇，從而提高決策倫理性的過程。①倫理決策就是在合法性的基礎上對決策進行合理性制約，追求決策的合理合法性，目的是為了制定高效政策，減少決策實施所帶來的負面影響。公共政策是對社會公眾利益的權威性分配，保障社會公眾的利益需求。地方政府的決策行為往往直接關系到民眾的切身利益，如果在決策過程中缺乏對倫理原則的要求，那么，必然會出現(xiàn)決策的負面效應，對公共管理和社會秩序產(chǎn)生不利的影響。

1、政策公共性的缺失。公共政策必須是對社會公眾謀利的政策，具有公共性。公共性要求政策的制定和實施具有以下特點：一是合法性。政府的權力由公眾委托，受公眾的制約，其權力來源必須合乎法律要求。二是公共事務。公共政策的實施對象是全體公眾，而不是與特殊階層利益相關的事務。三是互動過程。在政策制定的過程中，公民平等參與、政策公開透明、公眾參與監(jiān)督。四是服務性。政策必須為公眾利益服務，必須符合公眾利益的要求。政府權力來源自人民，在制定各項政策時，必須以公共性為首要的價值取向?；鶎诱母黜椆舱叨寂c人民的利益息息相關，如果在政策的制定過程中缺乏對行政倫理的嚴格約束，追求滿足自身利益而非法侵占公共利益，無視公眾利益，將會導致政府政策的無效，甚至負效應，產(chǎn)生嚴重的社會后果，影響社會的穩(wěn)定有序發(fā)展。

2、政府信任危機。誠信的政府必須以“為人民服務”為行動出發(fā)點，各項政策的制定和實施應符合人民群眾的根本利益，以為民謀福利之心，贏得民眾的信任。如果政府在政策制定過程中缺乏必要的倫理約束，權力濫用，便會出現(xiàn)多種失信的政策行為，使群眾對基層政府產(chǎn)生懷疑，導致政府的信任危機。政府的誠信缺失主要體現(xiàn)在：一是政策制定的隨意性。政策制定盲目，沒有根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展實際進行政策規(guī)劃。二是政策制定的多變性。朝令夕改，缺乏對政策的合理的長期規(guī)劃。三是政策制定的偏向性。由于地方“尋租”行為的存在，地方政府為了自身利益，在政策制定過程中存在保護主義，暗中默許違法行為的發(fā)生。四是政策制定的干預性。政府政策干預市場經(jīng)濟的正常運行，導致市場混亂。失信的政策制定，必然導致民眾對政府的反感，影響社會公共事務的正常處理。

3、政策制定過程只囿于政府，民眾缺乏參與渠道。政府政策是服務于社會大眾的，其制定實施應受到各方參與。一是由于政策的公共性所致，政策的公共性要求民眾在政策制定的過程中參與互動。二是由于政府自身在制定政策時的缺陷：政策信息的來源單一、專業(yè)性不足等。如果缺乏必要的倫理約束，后果更加嚴重。基層政府政策決策直接面向人民群眾，其影響更為顯著。政府作為政策的制定者、實施者甚至是某些政策的獲利者，難免會在決策過程中摻雜個體因素，掙脫倫理約束，與民奪利。民眾由于在決策過程中參與不足，便在利益的爭取中處于不利的地位，長此以往，便會失去對政府決策的興趣，對政府決策過程更加漠然。決策主體的單一化、決策權力的集中化、決策信息的不完全化、決策行為的非倫理化等，在基層政府的決策過程中表現(xiàn)的尤為突出。②而民眾自身的參與意識、維權意識薄弱，又使得基層政府為決策的失誤準備好了借口。公眾參與基層政府決策的過程沒有健全的制度保障，只會流于形式，基層政府在制定利民政策時面臨瓶頸在所難免。

二、倫理決策的過程及倫理失范的原因

一般來說，倫理決策的過程經(jīng)歷倫理認知、倫理判斷、倫理意圖、倫理行為四個階段。其中，前三個階段可以看做是對決策的整體感知，倫理行為側(cè)重于決策的過程以及執(zhí)行的情況。地方政府鑒于其特殊的政治地位，一方面要貫徹執(zhí)行上級政府的政策命令，另一方面要顧及本地居民實際情況，可以說，地方政府的每一項決策都涉及倫理因素的考量?；鶎诱谡咧贫ㄔ囆羞^程中，不可避免產(chǎn)生一系列倫理失范行為，危害別人的利益，最為典型的就是貪污腐敗現(xiàn)象。因此，決策過程中倫理失范會造成嚴重的影響。

1、決策者本人倫理意識的缺乏?；鶎诱臎Q策很多都是由領導者個人完成，領導者個人的素質(zhì)也就決定了決策的質(zhì)量。在對待同一問題的不同見解，也會形成不同的決策后果。行政決策的實質(zhì)，就是對利益在不同群體之間進行合理的價值分配。因此，決策主體應具備較高的倫理價值素養(yǎng)，正確處理社會利益的分配。然而，在現(xiàn)實的執(zhí)行過程中，公共管理者由于本身的雙重人格的特點，往往會在面對自身利益和社會利益時采取不正當?shù)膽B(tài)度，對社會資源進行強制性占有、分配，為滿足自身的利益需求，損害社會的整體利益，這也是導致倫理決策失范的內(nèi)在本質(zhì)根源。政府決策者是為一方人民服務的公仆，在決策過程中應以地方大多數(shù)人民利益為出發(fā)點，具備服務意識、責任意識和公正意識。

2、政府行政環(huán)境的誘發(fā)因素。在面臨發(fā)展和協(xié)調(diào)矛盾的時候，決策者的決策行為很容易受到利益的誘導而產(chǎn)生倫理失范，造成民眾對政府的信任危機，引發(fā)社會的不和諧現(xiàn)象。地方政府是各地資源的掌管著，同時，也是各個利益集團尋租所爭取的對象。隨著行政體制的改革，地方政府行政權力不斷擴大，掌握的社會資源也逐步增加，如果公共管理者沒有堅定的政治思想覺悟和廉潔為公的價值追求，很容易為滿足私利而被利益集團利用。在涉及相關領域的決策中，為相關集體謀取利益，此時的決策已全然拋棄倫理價值一說，而成為為利益集團謀取利益的手段。政府與利益集團形成一個委托—代理關系。吳敬璉曾指出，政府腐敗的主要原因是由于政府掌握著很大的資源配置的權力，這種權力給了利益集團尋租的可能，同時也腐化了政府內(nèi)部的風氣。

3、對決策過程的監(jiān)督不力，制度建設缺乏。對于基層政府決策的倫理失范的監(jiān)督，存在職責不明和監(jiān)督缺失的狀況。一是對決策者的監(jiān)督缺乏足夠的監(jiān)督主體。監(jiān)督僅限于政府內(nèi)部的行政性監(jiān)督，很難取得實際效果；同時，公民的外部監(jiān)督缺乏足夠的合法性，公民缺乏直接監(jiān)督的渠道，很難對決策者的行為進行有效的監(jiān)督和檢查。二是在政策的制定和執(zhí)行中，由于一系列的尋租行為導致的暗箱操作，使得社會團體和公民對于決策過程的監(jiān)督難以進行，社會監(jiān)督失去其本身意義。三是對于政策結(jié)果的監(jiān)督?，F(xiàn)今對于決策結(jié)果的倫理考量還只是出于感知階段，沒有專門的法規(guī)約束，這也造成了部分決策者對倫理失范行為的危害性沒有足夠的認識。同時，對地方政府倫理決策的一些監(jiān)督保障性制度，如公眾參與制度、信息公開制度、決策監(jiān)督制度和責任追究制度等，還不夠完善。對于決策制定者來說，決策的制定只要符合合法性的要求即可，無需配合高層次的倫理要求。決策過程沒有監(jiān)督、決策后果沒有追蹤，決策完全可以按照利益最大化的標準進行。

4、決策問題本身的復雜性?？紤]地方政府的倫理決策必須要考慮地方政府的實際情況。地方政府一方面要完成上級政策命令，另一方面要爭取本地民眾利益的最大化。如果出現(xiàn)上級命令與當?shù)孛癖娎娉霈F(xiàn)矛盾時，地方政府的抉擇就顯得困難很多，所以說，政策問題本身所帶來的倫理決策困擾，也影響著地方政府的倫理決策。一般說來，政策問題的主觀道德強度會影響決策者的選擇，道德強度從社會的一致性、后果的嚴重性、后果的可能性、后果發(fā)生的時間間隔、接近性與結(jié)果的聚集度等六個方面考量。當決策者面臨復雜的決策問題時，其出現(xiàn)決策失范的可能就會比較高。

三、規(guī)范地方政府倫理決策的主要難點

為保證地方政府決策的公平正義，有效實施，就要對地方政府決策行為進行倫理化規(guī)范，當前對地方政府倫理決策規(guī)范的主要難點有以下幾點。

1、政府官員整體倫理價值意識不高，倫理化沒有量化標準。地方政府的主要目標是追求地方經(jīng)濟的發(fā)展，對潛在的利益因素考慮較少，這也是經(jīng)濟人假設對地方政府的基本要求。一味追求經(jīng)濟的發(fā)展會帶來嚴重的社會后果，導致民眾對社會的不滿。對與官員決策的倫理化沒有統(tǒng)一固定可以衡量的標準，某些決策從一個角度來看可能是符合倫理要求，但從另一角度看的話，可能偏離倫理決策的要求。如何確定倫理決策的標準要求，這是未來倫理決策制度建設的難點。

2、政府對專業(yè)化信息的壟斷給監(jiān)督帶來困難。政府憑借特定的權力對公共物品和公共資源進行分配，在此過程中必然會有倫理失范行為的出現(xiàn)，這就需要社會對政府行為進行監(jiān)督。然而，由于政府活動的日益復雜化和專業(yè)化，對于政府公開的信息，一般民眾很難進行專業(yè)的分析和解讀，這也造成民眾對專業(yè)化政府活動的監(jiān)督不足，為公共管理者提供謀取私利的可能空間。③

3、地方政府決策日益復雜，問題本身的復雜性給地方政府帶來決策困境。地方政府面臨的問題基本上處于兩難的境地，一方面追求經(jīng)濟社會的發(fā)展，另一方面要顧及社會民生，既要貫徹好上級的政策命令，又要迎合民眾的利益要求。在很多情況下，地方政府處于一個兩難抉擇的境地。如何協(xié)調(diào)處理好二者的關系，也是規(guī)范政府倫理決策行為的一個難點。

四、提高地方政府倫理決策水平的制度選擇

規(guī)范地方政府決策的倫理行為，需要公共管理者自身素質(zhì)和倫理價值判斷意識的提高，同樣需要一系列的制度約束。規(guī)范地方政府的倫理決策可以從以下幾個方面入手。

1、加強對管理者的倫理道德建設。一是要對公共管理者進行倫理價值的教育和培訓，在其思想中滲入倫理價值的理念。培訓學習應與時俱進，注重方法，結(jié)合案例研究，使管理者明確了解倫理知識、倫理信息、倫理資源和倫理動力。④二是對管理者進行職業(yè)規(guī)劃，弄清部門權力和職責權限，明確重要與非重要事情的處理，明確倫理判斷標準。三是對領導干部進行深層次的倫理價值學習，樹立正確的倫理價值觀念和倫理判斷意識。

2、加強制度建設，完善激勵保障機制。在制度建設中，主要是加強監(jiān)督和問責制度，同時對倫理規(guī)范行為進行激勵保障。一是擴大決策的參與主體，簡化行政程序。決策主體應涉及公民、專家、各民主黨派和社會團體，保證決策信息的充分性。二是實行決策程序的公開，定期舉行聽證會制度，聽取反饋意見，了解政策問題的進程，減少決策的隨意性。三是對決策施行進行監(jiān)督，擴大監(jiān)督主體，完善監(jiān)督渠道，保障監(jiān)督反饋機制；鼓勵各社會團體、階層對地方政府決策行為進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)倫理失范行為。同時，對已施行的失范行為應有必要的問責機制，對造成嚴重后果的決策，應追究管理者的責任。當然，這其中還要具體規(guī)定決策失范的具體認證體系，這是一個長期系統(tǒng)的工程；建立行政倫理的激勵保障機制，將倫理決策納入公共管理者的任免、加薪等考核標準之中，提高公務人員的物質(zhì)待遇水平；對在倫理道德方面做出貢獻的人員給予一定的物質(zhì)精神獎勵，樹立典范，激發(fā)管理者對決策倫理價值的追求。⑤

3、加強對政府決策的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控，減少功利性因素對地方政府決策的影響。一是要在地方政府內(nèi)部建立道德規(guī)范體系，使地方政府決策符合科學化、民主化、公平正義的要求。二是要在地方政府內(nèi)部展開責任意識、廉潔意識和倫理意識的教育，整頓部門工作風氣，為政府倫理決策提供良好的外部環(huán)境。三是上級部門也應及時了解地方政府的實際情況，部署命令不應與當?shù)孛癖娎鎯r值相悖，減少地方政府在面對上級要求和群眾需求不一致時的兩難抉擇境地。

注釋：

①吳紅梅、劉洪：《西方倫理決策研究述評》，《外國經(jīng)濟與管理》，2006年第12期。

②徐元善：《論基層政府決策倫理的失范與制度安排》，《中國行政管理》，2007年第9期。

③鄯愛紅：《行政倫理責任：抑制行政腐敗的有效路徑》，《國家行政學院學報》，年第6期。

④查麗艷：《行政倫理建設：有效防治行政腐敗的新視角》，《民主與法治》，2011 年第 3 期。

⑤苗月新：《公共管理倫理缺失之成因及其對策研究》，《中國行政管理》，2011年第4期。