政府與市場(chǎng)功能界定中的問(wèn)題及對(duì)策

夏正智

（中共聊城市委黨校 經(jīng)濟(jì)管理教研室，山東 聊城 252000）

在不同的歷史發(fā)展時(shí)期和不同的國(guó)家，由于國(guó)情基礎(chǔ)和發(fā)展需要的不同，市場(chǎng)與政府發(fā)揮作用的功能和程度也有所不同。對(duì)于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)而言，關(guān)鍵是根據(jù)國(guó)情基礎(chǔ)和發(fā)展需要，合理界定市場(chǎng)與政府發(fā)揮功能和作用的領(lǐng)域邊界和作用程度。黨的十八大報(bào)告指出：經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。因此，進(jìn)一步探索適合中國(guó)發(fā)展需要的政府與市場(chǎng)關(guān)系，明確政府與市場(chǎng)發(fā)揮功能作用的邊界，對(duì)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革、實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)在新的發(fā)展基礎(chǔ)和新的歷史條件下的新飛躍具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系中面臨的問(wèn)題

應(yīng)該說(shuō)，在政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理上，對(duì)于不同國(guó)家和不同時(shí)期并沒(méi)有非常嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)劃一的通行準(zhǔn)則，而是各有所側(cè)重并不斷演化。經(jīng)過(guò)30多年的市場(chǎng)化改革，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，并以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，讓市場(chǎng)與政府共同發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和控制作用，較好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民生活水平的提高。但是，在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，也存在市場(chǎng)化改革不到位、市場(chǎng)化改革過(guò)度和政府職能錯(cuò)位、缺位、越位的問(wèn)題，以及政治體制改革滯后等一系列問(wèn)題。

（一）市場(chǎng)改革不徹底與改革過(guò)度并存

1、市場(chǎng)化改革在部分關(guān)鍵領(lǐng)域不到位的問(wèn)題。比較突出的主要是土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、文化市場(chǎng)等關(guān)鍵性要素、商品和服務(wù)的供給市場(chǎng)。我國(guó)土地市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)重滯后，沒(méi)有形成真正意義上的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)；土地一級(jí)市場(chǎng)政府高度壟斷，土地財(cái)政成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，在部分地區(qū)甚至成為地方財(cái)政支柱，土地市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重不足。房地產(chǎn)市場(chǎng)由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)壟斷開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)主體受到極大政策限制；勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育不充分，城鄉(xiāng)、地區(qū)分割的社會(huì)保障制度成為勞動(dòng)力就業(yè)和流動(dòng)的重要障礙；資本市場(chǎng)準(zhǔn)入限制較多，利率市場(chǎng)化和匯率市場(chǎng)化改革進(jìn)展緩慢，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分；能源市場(chǎng)、交通通訊市場(chǎng)，煙草鹽業(yè)市場(chǎng)，甚至出租車市場(chǎng)、生豬屠宰市場(chǎng)等形成寡頭壟斷，市場(chǎng)化程度嚴(yán)重不足；文化市場(chǎng)政策限制眾多，市場(chǎng)主體受到嚴(yán)格限制，市場(chǎng)準(zhǔn)入條件苛刻。這些領(lǐng)域由于市場(chǎng)化改革不到位，造成我國(guó)在部分關(guān)鍵性要素商品和服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度嚴(yán)重滯后，政策性壟斷狀況非常嚴(yán)重，收入分配在初次分配中嚴(yán)重失衡，社會(huì)財(cái)富分配兩極分化、社會(huì)矛盾不斷加劇甚至激化，導(dǎo)致內(nèi)需不足、分配失衡、社會(huì)不穩(wěn)。

2、市場(chǎng)化改革過(guò)度的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的改革過(guò)度。教育、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生防疫、住房、養(yǎng)老等領(lǐng)域一般被視為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，在其供給方面政府不同程度介入，部分公共產(chǎn)品和服務(wù)由政府無(wú)償供給。但在上世紀(jì)90年代，在教育產(chǎn)業(yè)化、住房商品化、科技市場(chǎng)化、養(yǎng)老社會(huì)化等理論的影響下，這些公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化改革過(guò)度，政府供給全面退出或過(guò)度退出市場(chǎng)供給，導(dǎo)致教育醫(yī)療收費(fèi)過(guò)高、住房?jī)r(jià)格不斷上漲、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過(guò)度沉重，衛(wèi)生防疫等公共服務(wù)由無(wú)償服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敺?wù)，教育、住房、醫(yī)療成為壓在居民頭上的新的“三座大山”。居民生活壓力大增，國(guó)內(nèi)需求嚴(yán)重不足，社會(huì)問(wèn)題層出不窮。市場(chǎng)化改革的不到位和改革過(guò)度的并存，不僅導(dǎo)致我國(guó)居民生活負(fù)擔(dān)加重、國(guó)內(nèi)需求不足、收入和財(cái)富分配失衡、社會(huì)矛盾加劇等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，而且導(dǎo)致我國(guó)對(duì)深化改革的認(rèn)識(shí)也出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，推進(jìn)改革的呼聲和反對(duì)改革的聲音都在不斷增強(qiáng)。

（二）政府職能錯(cuò)位、缺位與越位并存

1、市場(chǎng)化改革不到位，政府職能錯(cuò)位。一是土地市場(chǎng)的缺失伴隨政府對(duì)土地市場(chǎng)配置的高度壟斷。一方面政府絕對(duì)壟斷土地要素市場(chǎng)需求，從而壓低土地征用價(jià)格，另一方面，政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)供給、放開(kāi)二級(jí)市場(chǎng)，從而獲取高額土地使用權(quán)出讓收益。這種土地資源的政府配置為土地財(cái)政奠定制度基礎(chǔ)，導(dǎo)致政府過(guò)多獲取土地資源收益，產(chǎn)生嚴(yán)重腐敗，加劇社會(huì)矛盾。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)在政府干預(yù)下，成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的特權(quán)，不僅限制了其他經(jīng)濟(jì)主體對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的均等進(jìn)入，而且維護(hù)了房地產(chǎn)企業(yè)的暴利性開(kāi)發(fā)收益，讓房地產(chǎn)價(jià)格屢屢暴漲，居民住房負(fù)擔(dān)不斷加重，嚴(yán)重壓制社會(huì)需求，還導(dǎo)致房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域腐敗叢生。二是資本市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革不足直接導(dǎo)致的就是金融暴利和金融腐敗并存，高利貸頻發(fā)，金融系統(tǒng)穩(wěn)定性受到空前挑戰(zhàn)。三是能源市場(chǎng)、交通通訊市場(chǎng)，煙草鹽業(yè)市場(chǎng)，以至出租車市場(chǎng)、生豬屠宰市場(chǎng)等領(lǐng)域的寡頭壟斷，也是政府職能錯(cuò)位的直接結(jié)果，它讓壟斷企業(yè)獲取暴利，普通居民利益受損。由此，我國(guó)呈現(xiàn)出政策性壟斷、權(quán)力壟斷、黑色壟斷與自然壟斷并存，壟斷收益過(guò)高、居民負(fù)擔(dān)加重、社會(huì)利益受損的嚴(yán)重社會(huì)不公局面。由此，推進(jìn)市場(chǎng)化改革、限制政府職能的要求特別強(qiáng)烈，“大市場(chǎng)、小政府”的自由主義經(jīng)濟(jì)政策在專家學(xué)術(shù)界（因?yàn)樗麄兡軌蛟谳^高層次上看待和分析經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和問(wèn)題）受到強(qiáng)烈歡迎。

2、市場(chǎng)化改革過(guò)度，政府職能缺位。與一般商品要素市場(chǎng)相比較，在公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域，我國(guó)存在市場(chǎng)化改革過(guò)度的問(wèn)題。而市場(chǎng)化改革的過(guò)度相伴隨的是政府職能的缺位，即政府公共服務(wù)職能的過(guò)度退出。一般而言，隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的提高，在教育、科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、住房等涉及全局利益和公共利益的方面，政府應(yīng)該不斷增強(qiáng)介入和支持的力度，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容和數(shù)量，甚至直接提供越來(lái)越多領(lǐng)域的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域過(guò)度市場(chǎng)化，政府把眾多公共產(chǎn)品和服務(wù)推向社會(huì)和居民，特別是在準(zhǔn)公共領(lǐng)域，這種政府退出更為嚴(yán)重。而這種政府過(guò)度退出公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為，導(dǎo)致嚴(yán)重的政府職能缺位，由此，增加政府公共服務(wù)的強(qiáng)度和力度的呼聲在社會(huì)居民（因?yàn)槠胀ù蟊娛鞘袌?chǎng)化改革過(guò)度、政府職能缺位的受損者）中不斷上漲，重新審視改革、實(shí)現(xiàn)政府職能回歸的要求也非常強(qiáng)烈。

（三）政治體制改革滯后產(chǎn)生的不良影響

政治體制改革滯后對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變帶來(lái)多重影響。第一，沒(méi)有以政治民主化為主要內(nèi)容的政治體制改革的相應(yīng)跟進(jìn)，多元利益集團(tuán)沒(méi)有相互談判、相互妥協(xié)的協(xié)調(diào)決策機(jī)制。既得利益集團(tuán)的主導(dǎo)性地位直接阻礙推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)體制改革必然難有突破性進(jìn)展。第二，沒(méi)有政治民主化機(jī)制，政府腐敗嚴(yán)重，直接影響經(jīng)濟(jì)體制改革的設(shè)計(jì)和改革效率?；蛘呤遣荒茉O(shè)計(jì)出讓各方都盡可能獲益的最優(yōu)或次優(yōu)體制，或者即使能夠設(shè)計(jì)出良性經(jīng)濟(jì)體制，也難以實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，市場(chǎng)與政府資源配置職能的嚴(yán)重錯(cuò)位，市場(chǎng)壟斷現(xiàn)象層出不窮。在政治體制改革滯后的情況下，每一項(xiàng)改革方案的設(shè)計(jì)都會(huì)受到各種利益集團(tuán)的影響和制約，甚至經(jīng)濟(jì)體制改革向錯(cuò)誤的方向發(fā)展。把市場(chǎng)化等同于私有化，權(quán)力集團(tuán)以改革的名義把國(guó)家資產(chǎn)以極為便宜的價(jià)格“化公為私”；把轉(zhuǎn)變政府職能等同于強(qiáng)化政府或部門管理，以加強(qiáng)管理的名義增設(shè)項(xiàng)目或政策限制，從而形成權(quán)力尋租、政策壟斷和權(quán)力壟斷，加劇腐敗或利益分配不均，以致最終形成推進(jìn)改革與政府職能轉(zhuǎn)變的“左”“右”兩難。正是由于這些影響的存在和不斷深入，我國(guó)很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家把推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政治體制改革上，認(rèn)為政治體制改革是攻破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最后堡壘的唯一有效手段。

二、合理界定政府與市場(chǎng)功能邊界的對(duì)策

正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，合理界定政府與市場(chǎng)的功能邊界，關(guān)鍵在于尊重市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。

（一）推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源要素的基礎(chǔ)性配置作用

市場(chǎng)本身具有優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)合理分配的功能和作用。在一般性商品生產(chǎn)領(lǐng)域，要通過(guò)市場(chǎng)化改革，盡可能建立類似完全競(jìng)爭(zhēng)的商品資源市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)資源的高效配置和商品生產(chǎn)的充分自由競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利的最大化。對(duì)于我國(guó)目前的狀況而言，重點(diǎn)應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面的改革：一是推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，建立土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地資源要素的自由供給和充分競(jìng)爭(zhēng)。二是放開(kāi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，允許各類經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)土地利用規(guī)劃從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)和建設(shè)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的充分市場(chǎng)化。三是開(kāi)放資本市場(chǎng)，推進(jìn)利率市場(chǎng)化和匯率市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)的自由進(jìn)入和退出，以高度市場(chǎng)化的資本價(jià)格引導(dǎo)資本的高效配置和運(yùn)用。四是平等對(duì)待公有制經(jīng)濟(jì)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的自由平等競(jìng)爭(zhēng)，減少甚至消除政策性壟斷。五是放松政策管制，減少行政審批和不當(dāng)干預(yù)，嚴(yán)格實(shí)施《反壟斷法》，削弱壟斷現(xiàn)象、強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。六是統(tǒng)一社會(huì)保障制度，改革戶籍管理制度，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力和人口在全國(guó)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)、自主就業(yè)和自由定居。通過(guò)這些關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革，提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度，實(shí)現(xiàn)資源、產(chǎn)業(yè)、要素的充分市場(chǎng)化配置，從而建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源要素的基礎(chǔ)性配置功能和作用。

（二）深化行政管理體制改革，切實(shí)推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義的轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下要求政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，主要是創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義。為此，必須深化行政管理體制改革，明確政府的功能邊界和作用空間。一是要切實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批和管制，努力建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。二是要把政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理保持在宏觀層面，實(shí)現(xiàn)政府主要通過(guò)財(cái)政政策手段、貨幣政策手段、產(chǎn)業(yè)政策手段和分配調(diào)節(jié)手段對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀性、間接性調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，防止政府直接插手微觀經(jīng)濟(jì)主體的管理和經(jīng)營(yíng)。三是深化財(cái)政稅收體制改革，完善分稅制財(cái)政管理體制，明確劃分中央和地方的財(cái)政稅收來(lái)源和財(cái)政職能分配，明確規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，消除土地財(cái)政的動(dòng)力源泉和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的權(quán)力尋租空間。改革企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅制，開(kāi)征房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)贈(zèng)予稅等財(cái)產(chǎn)性稅收品種，調(diào)節(jié)居民收入和財(cái)產(chǎn)分配，推進(jìn)收入分配和社會(huì)財(cái)富分布的相對(duì)均衡化。四是增加政府在公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的介入范圍和規(guī)模，擴(kuò)大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域的政府投入，相應(yīng)減少城鄉(xiāng)居民在公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的承擔(dān)份額和比重，以提高社會(huì)公共福利水平，減輕居民基本生活負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需。五是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，以人為本提高社會(huì)管理水平，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、維護(hù)好社會(huì)公平正義。

（三）推進(jìn)政治體制改革，建立利益協(xié)商、權(quán)力制衡和利益調(diào)解機(jī)制

我國(guó)是實(shí)行人民民主制度的社會(huì)主義國(guó)家，人民民主是黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟，是社會(huì)主義的生命。推進(jìn)政治體制改革，一是要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的最高準(zhǔn)則。切實(shí)改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度，保證全體人民平等自由地行使公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)黨的利益、國(guó)家利益、民族利益和人民利益的高度統(tǒng)一。二是要積極探索新形勢(shì)下的權(quán)力分配和權(quán)力制衡機(jī)制。實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人民代表大會(huì)的立法權(quán)、各級(jí)政府的行政權(quán)與司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的司法監(jiān)督權(quán)之間的合理安排和權(quán)力制約，既實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效分配和行使，又能保證權(quán)力的有效制衡和監(jiān)督，以防止既得利益集團(tuán)的形成和對(duì)社會(huì)公民權(quán)利的不法侵蝕。三是要探索建立政府自潔機(jī)制。通過(guò)政府自潔機(jī)制淘汰落后、懲治不法、治理腐敗，保障政府行使公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)和人員切實(shí)以國(guó)家利益、人民利益和大局利益為重，自我約束、有效管制、合理淘汰。四是健全法治。以法律和制度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的有效治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的法治化、制度化和規(guī)范化?？傊灾袊?guó)國(guó)情和發(fā)展歷史為基礎(chǔ)，積極探索中國(guó)特色的政治民主發(fā)展道路，建立利益協(xié)商、權(quán)力制衡和利益調(diào)解機(jī)制，這也必將發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的保障和推動(dòng)作用。

①徐向藝：《從馬克思到鄧小平：政府與市場(chǎng)關(guān)系理論探索，當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》，2003年第2期。

②桁林：《政府與市場(chǎng)關(guān)系理論及其發(fā)展》，《求是學(xué)刊》，2003年第2期。

③湯黎明、張茗淇：《政府與市場(chǎng)分工的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。