西雙版納州實(shí)施城鎮(zhèn)上山戰(zhàn)略的思考

田 毅 周玉燕 林 海

（中共西雙版納州委黨校 教研室，云南 景洪 666100）

2011年，云南省委書記秦光榮提出“用地上山”，走“山地城鎮(zhèn)”的發(fā)展思路。不久，云南省委、省政府作出了“保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)”的戰(zhàn)略決策，提出了“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”的思路。地處西南邊疆的西雙版納州，山多壩少，山區(qū)、半山區(qū)面積占95%，壩區(qū)面積僅占5%，壩區(qū)既是市縣和多數(shù)鄉(xiāng)級(jí)城鎮(zhèn)所在地，又是優(yōu)質(zhì)良田集中地和糧食、蔬菜主產(chǎn)地，可利用平地資源十分有限。同時(shí)，西雙版納州又是我國沿邊開放的前沿，與老撾、緬甸山水相連，毗鄰泰國，位居中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)結(jié)合部、交匯點(diǎn)，伴隨著中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)的建成、國家西部大開發(fā)和云南建設(shè)面向西南開放“橋頭堡”戰(zhàn)略的推進(jìn)，區(qū)位優(yōu)勢更加凸顯，已成為國內(nèi)外投資者投資開發(fā)的熱點(diǎn)地區(qū)。如今，西雙版納州迎來了新一輪的大開放、大開發(fā)，“城鎮(zhèn)上山”也在這片熱土落實(shí)展開。

一、西雙版納州實(shí)施城鎮(zhèn)上山戰(zhàn)略需考慮的幾個(gè)問題

山地城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅對(duì)西雙版納州的耕地保護(hù)和小城鎮(zhèn)的建設(shè)具有非常大的意義，同時(shí)對(duì)于改善山地鄉(xiāng)村的社會(huì)狀況和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有非常大的意義。西雙版納州在推進(jìn)山地城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，需綜合考慮以下5個(gè)方面的問題。

1、環(huán)境問題。低丘緩坡開發(fā)利用是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，它的開發(fā)利用不同于一般的土地整理，投入大，難度高。像西雙版納州這樣原始森林茂密的低丘開發(fā)，存在著生態(tài)環(huán)境的特殊性與復(fù)雜性，受上山片區(qū)地形條件影響，征地、拆遷、安置、地災(zāi)防治及廢水、廢氣、廢料的排放問題等，也使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨挑戰(zhàn)。目前，各試點(diǎn)區(qū)域雖然編制了相關(guān)規(guī)劃，但缺乏行之有效的生態(tài)保護(hù)措施。

2、控制成本的問題。土地問題的核心是利益問題。西雙版納州低丘緩坡開發(fā)，開發(fā)成本會(huì)增加，因此，控制成本就成為低丘緩坡開發(fā)的一個(gè)重要指標(biāo)。當(dāng)然，直接的建設(shè)成本是可以適當(dāng)提高，但社會(huì)成本、環(huán)境成本應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格限制。因此，在三者之間如何平衡，如何采取有力的政策措施，降低山地開發(fā)成本，成為西雙版納州山地城鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)制約因素。

3、用地上山與林業(yè)農(nóng)業(yè)的保護(hù)問題?！俺窃诹种小⒘衷诔侵小笔俏麟p版納州的特殊州情，低丘緩坡開發(fā)確實(shí)不可避免會(huì)造成城鎮(zhèn)周邊的林地會(huì)被占用。即便山地和荒山荒坡也是寶貴的不可再生的稀缺資源，同樣需要科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約使用。但如何在引導(dǎo)用地上山的同時(shí)，牢固樹立集約用地、科學(xué)用地的理念；如何發(fā)揮好部門職能，正確處理推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展與加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)的辯證關(guān)系；如何充分發(fā)揮林業(yè)在保護(hù)生態(tài)、改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面的特殊優(yōu)勢等，都是低丘緩坡開發(fā)值得注意的問題。

4、地質(zhì)災(zāi)害的處理問題。西雙版納州地方好，一年四季饑荒少。但西雙版納州也是個(gè)地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，全州納入群測群防網(wǎng)的重點(diǎn)監(jiān)測地災(zāi)隱患點(diǎn)100多處，且年均都在增加，全州各縣市都有成災(zāi)記錄。面對(duì)滑坡、泥石流這些大自然無法避免的“永恒法則”，在低丘荒坡開發(fā)的同時(shí)該如何處理好地質(zhì)災(zāi)害問題，值得重視。

5、社會(huì)保障體系的完善問題。山地城鎮(zhèn)的建設(shè)條件特殊，除了保障耕地的安全以外，更要為山地城鎮(zhèn)的發(fā)展提供良好的后備支撐。由此，就必然涉及到政策的保障與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障，同時(shí)，面對(duì)周邊村鎮(zhèn)老百姓戶籍、勞動(dòng)就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、人口與計(jì)劃生育等問題，該如何完善社會(huì)保障體系建設(shè)，也應(yīng)考慮到開發(fā)的過程中，從而確保整個(gè)建設(shè)活動(dòng)的有序進(jìn)行。

二、西雙版納州實(shí)施城鎮(zhèn)上山戰(zhàn)略的現(xiàn)狀及面臨的問題

1、現(xiàn)狀?！俺擎?zhèn)上山”并不是要到大山里去建城鎮(zhèn)，而是盡量避免占用優(yōu)質(zhì)耕地，提倡向山坡、丘陵等方向發(fā)展，雖然建設(shè)成本高，但卻可以保障必要的建設(shè)用地，同時(shí)給子孫后代留下更多良田?；诖耍麟p版納州委、州政府結(jié)合本地實(shí)際，及時(shí)出臺(tái)《西雙版納州人民政府貫徹〈云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展意見〉的實(shí)施意見》，對(duì)加強(qiáng)耕地保護(hù)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展有關(guān)工作作了具體、明確的規(guī)定和部署。同時(shí)，全州一市兩縣三區(qū)（景洪市、勐臘縣、勐?？h、磨憨經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、西雙版納旅游度假區(qū)、景洪工業(yè)園區(qū)）也成立了由縣（市、區(qū)）委書記為組長的專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從各級(jí)黨委層面為整體推動(dòng)保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)和低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點(diǎn)工作提供了有力的組織保障。西雙版納將省級(jí)旅游小鎮(zhèn)之一的嘎灑鎮(zhèn)旅游度假區(qū)、磨憨口岸、勐臘縣7.5萬噸/年橡膠工業(yè)綜合開發(fā)利用項(xiàng)目列為州試點(diǎn)，開展先行先試。國土部門通過深入調(diào)研和大量的政策宣講工作，對(duì)試點(diǎn)區(qū)域用地規(guī)劃進(jìn)行了全面調(diào)整，將原規(guī)劃占用壩區(qū)耕地的重點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)整到丘陵山地，使1.83萬畝壩子耕地保留了下來。嘎灑旅游度假區(qū)西雙版納雅居樂旅游度假項(xiàng)目擬用建設(shè)用地約1萬畝，國際溫泉養(yǎng)生旅游度假項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)用地5880畝，均已調(diào)整到丘陵緩坡地和園地。中國磨憨——老撾磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作保稅物流園區(qū)項(xiàng)目原規(guī)劃3600畝用地中耕地占80%，現(xiàn)已將其中的2889畝調(diào)整為緩坡丘陵地。云錳集團(tuán)有限公司計(jì)劃總投資11.6億元的勐臘7.5萬噸/年橡膠綜合開發(fā)利用項(xiàng)目，原規(guī)劃占用耕地面積1千畝，也已調(diào)整為緩坡地。試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，將進(jìn)一步提高全州土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，拓展建設(shè)用地發(fā)展空間，使有限的壩區(qū)耕地得到有效保護(hù)，促進(jìn)了全州的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展。

2、面臨的困難和問題。一是資金籌措困難。城鎮(zhèn)上山是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，受上山片區(qū)地形條件影響，征地、拆遷、安置、地災(zāi)防治及土地一級(jí)開發(fā)等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金投入較大，因本州經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)力有限，融資困難，一定程度上制約了建設(shè)進(jìn)度。二是規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)偏少。由于土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)約束性規(guī)劃，新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求尚有一定差距，西雙版納州試點(diǎn)項(xiàng)目是在符合土地利用總體規(guī)劃前提下啟動(dòng)的，優(yōu)先保障一期開發(fā)用地指標(biāo)，但后續(xù)幾年規(guī)劃指標(biāo)保障嚴(yán)重不足，從一定程度上影響了低丘緩坡的開發(fā)利用。三是開發(fā)建設(shè)時(shí)序不夠科學(xué)合理。低丘緩坡試點(diǎn)開發(fā)周期為4年，期限從2012年至2015年，受國家宏觀調(diào)控政策以及招商引資困難等因素的影響，難以做到完全按建設(shè)時(shí)序完成開發(fā)任務(wù)，影響了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。四是受地形坡度、地質(zhì)條件、地災(zāi)防治及水、電、路基礎(chǔ)設(shè)施用地等因素的影響，建設(shè)成本高，可開發(fā)利用土地受限，建筑密度和容積率受到一定限制。五是受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，縣級(jí)應(yīng)收取的壩區(qū)耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)存在收繳困難，從一定程度上影響城鎮(zhèn)上山。

三、切實(shí)推進(jìn)西雙版納州城鎮(zhèn)上山戰(zhàn)略的對(duì)策

1、完善各級(jí)土地利用總體規(guī)劃。一是繼續(xù)強(qiáng)化規(guī)劃的地位，在前期利用低丘緩坡山地綜合開發(fā)利用取得成效的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)研究山地、開發(fā)山地、利用山地、保護(hù)山地的經(jīng)驗(yàn)，并提出向荒山荒坡要建設(shè)發(fā)展用地、生態(tài)用地的措施和進(jìn)一步完善山地城鎮(zhèn)建設(shè)的思路和方法，迅速組織和啟動(dòng)編制低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃及實(shí)施方案的編制工作，要抓住國家新農(nóng)村建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，做好村鎮(zhèn)規(guī)劃工作，確實(shí)引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)朝著節(jié)約集約用地的方向發(fā)展。二是加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，克服村莊拆并整理中普遍存在的產(chǎn)權(quán)制度障礙，保護(hù)好農(nóng)民和集體的合法土地權(quán)益。同時(shí)，國土、林業(yè)、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)等部門積極協(xié)調(diào)溝通，《城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃》、《土地利用總體規(guī)劃》和《林地保護(hù)利用規(guī)劃》之間的協(xié)調(diào)和銜接還需進(jìn)一步加強(qiáng)。三是切實(shí)轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用方式，嚴(yán)格保護(hù)壩區(qū)耕地，促進(jìn)山區(qū)土地資源節(jié)約、高效利用，解決好加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和保護(hù)耕地的矛盾，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)民受益、生態(tài)優(yōu)美等多重效應(yīng)。

2、始終貫徹生態(tài)立州的理念。實(shí)施城鎮(zhèn)上山，一是必須堅(jiān)定不移地實(shí)施生態(tài)立州、綠色發(fā)展戰(zhàn)略，嚴(yán)格保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，不以征服自然、犧牲環(huán)境、毀壞生態(tài)的方式，不以破壞生態(tài)生命景觀系統(tǒng)為代價(jià)推進(jìn)城鎮(zhèn)化。傣族的“水、林、田、糧、人”生態(tài)文化觀保護(hù)著我們賴以生存的這方水土，因此，西雙版納州應(yīng)充分依托自然地形地貌，做好“山”字文章，形成具有地方民族特色的山地城鎮(zhèn)建筑風(fēng)格。二是堅(jiān)持以生態(tài)文明的理念推進(jìn)“城鎮(zhèn)上山”的項(xiàng)目，切實(shí)做到項(xiàng)目策劃與環(huán)評(píng)審查同步，項(xiàng)目審批與環(huán)評(píng)審批同步，項(xiàng)目建設(shè)與污染處理、生態(tài)修復(fù)同步，堅(jiān)決避讓自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)和存在隱患地區(qū)，確保山地城鎮(zhèn)安全、宜居。

3、探索創(chuàng)新投融資機(jī)制，解決城鎮(zhèn)上山資金不足的問題。城鎮(zhèn)上山，最大的難題是資金投入不足。西雙版納州應(yīng)當(dāng)盡快建立“城鎮(zhèn)上山”專項(xiàng)扶持資金，用于支持和改善山地城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)。在城鎮(zhèn)上山過程中，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起幕后推動(dòng)者的重任，一是推進(jìn)銀政合作，以政府信譽(yù)及財(cái)政資金為擔(dān)保，融入銀行資金用于山地城鎮(zhèn)建設(shè)。學(xué)習(xí)宜良縣經(jīng)驗(yàn)：建立低丘緩坡開發(fā)基金，縣政府每年財(cái)政投入上億元，并積極開展融資，引入市場機(jī)制。比如，在與企業(yè)簽訂低丘緩坡用地投資協(xié)議時(shí)首先收繳一定額度的押金，而且投資規(guī)模不得低于3000萬元，吸引企業(yè)參與開發(fā)低丘緩坡。二是要改革投融資方式，大力探索和推行BT、BOT等代建制度，融入大量的企業(yè)資本和社會(huì)資本建設(shè)山地城鎮(zhèn)。三是要積極整合各個(gè)渠道的財(cái)政投入項(xiàng)目和資金，如把交通、城建、水利、林業(yè)、新農(nóng)村、扶貧等各口資金集中起來，重點(diǎn)突破，投入到山地城鎮(zhèn)建設(shè)中，以解決資金分散和不足的問題。

4、明晰發(fā)展模式，培育支柱產(chǎn)業(yè)。一是利用嘎灑鎮(zhèn)民族特色濃郁，生態(tài)基礎(chǔ)好的優(yōu)勢，著力挖掘打造豐富多彩的民居文化、婚戀習(xí)俗、飲食文化、農(nóng)耕文化等元素，豐富旅游品種，增強(qiáng)旅游吸引力，為旅游業(yè)發(fā)展注入新的活力，形成新的增長點(diǎn)，帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)山地城鎮(zhèn)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是結(jié)合磨憨地理、地貌特征，向適建山地布局。三是要在國家確定的經(jīng)濟(jì)政策基礎(chǔ)上，積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿、價(jià)格稅費(fèi)、獎(jiǎng)懲等手段，調(diào)節(jié)社會(huì)對(duì)土地資源的需求與供應(yīng)，為山地城鎮(zhèn)的發(fā)展提供靈活的政策，不搞一刀切；對(duì)利用山地發(fā)展城鎮(zhèn)和各類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的，適當(dāng)降低建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)；對(duì)工業(yè)項(xiàng)目使用未利用山地的，土地出讓金最低標(biāo)準(zhǔn)可按《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的10%至50%執(zhí)行；對(duì)有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域給予引導(dǎo)和發(fā)展，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

5、注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本控制，強(qiáng)化公共服務(wù)能力建設(shè)。城鎮(zhèn)建設(shè)向山地發(fā)展必然帶來基礎(chǔ)設(shè)施配套投入成本增加。一是要通過調(diào)整耕地占補(bǔ)平衡政策、減免山地使用費(fèi)用等手段，努力提高利用山地的比重，大幅提高占用壩區(qū)山地的成本（云南省政府出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的意見》規(guī)定，占用壩區(qū)耕地要收取耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)。建設(shè)用地占用1平方公里以上、平均海拔2500米以下壩區(qū)耕地的，按照所在區(qū)域新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的20倍額外征收耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)。）。二是要強(qiáng)化公共服務(wù)能力建設(shè)。要因地制宜強(qiáng)化教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、應(yīng)急救援等公共服務(wù)能力建設(shè)，確保群眾出行方便、購物方便、就醫(yī)方便、孩子上學(xué)方便等。對(duì)交通、通訊、能源、水利等進(jìn)行科學(xué)安排，做到設(shè)施良好，為新型城鎮(zhèn)化提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)保障與服務(wù)。

6、貫徹以“農(nóng)民”為本，為失地少地農(nóng)民留足發(fā)展空間?！俺擎?zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”，就是要貫徹以“農(nóng)民”為本的要求，依靠市場，尊重農(nóng)民的愿望，把保障農(nóng)民權(quán)益放在城鎮(zhèn)化的首要位置，充分考慮地方產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，著重在戶籍管理、社會(huì)保障、土地流轉(zhuǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、子女入學(xué)、住房保障、公共服務(wù)等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新探索，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持農(nóng)民走出大山，入鎮(zhèn)進(jìn)城創(chuàng)業(yè)和定居生活，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，形成城鄉(xiāng)區(qū)域的合理布局，加快城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)一體化發(fā)展進(jìn)程。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，即使農(nóng)民得到一筆不菲的征地補(bǔ)償，但在失掉土地后，不僅身份尷尬，既不是農(nóng)民，也不是市民和產(chǎn)業(yè)工人，其生存和發(fā)展也會(huì)面臨許多問題。如何為失地少地農(nóng)民留足發(fā)展空間？西雙版納州可以借鑒麗江市紅山村在家門口就近城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)，村民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，是重視和保障被征地農(nóng)民權(quán)益，為失地少地農(nóng)民留足發(fā)展空間的一個(gè)樣本。嚴(yán)格執(zhí)行依法補(bǔ)償基礎(chǔ)上的“征地返還”政策，按照10%的比例返還給村集體；“返還地”一次性轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃控制，被征地村組依托“返還地”發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)?！胺颠€地”不僅為轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦氖У厣俚剞r(nóng)民提供了發(fā)展平臺(tái)，還使被征地群眾人均擁有了比較可觀的土地資產(chǎn)。不僅如此，農(nóng)村富余勞動(dòng)力主動(dòng)轉(zhuǎn)移到旅游服務(wù)業(yè)中，農(nóng)民既擁有了耕地，又能在家門口實(shí)現(xiàn)就業(yè)。