區(qū)域環(huán)境治理中地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

曾永安

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

環(huán)境問題是一個(gè)關(guān)系到人類生存發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的全局性問題。隨著社會(huì)的發(fā)展和人類生活水平的提高，人們對于生活中的環(huán)境問題的重視程度也越來也高，對環(huán)境的治理越來越要求政府發(fā)揮更大作用。在最近幾十年間，我國的經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)化快速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值已居全球第二，但我們可以看到，我國的發(fā)展是一種高投入、低效率的粗放式的發(fā)展模式，承接了發(fā)達(dá)國家落后淘汰的產(chǎn)業(yè)。在這種發(fā)展模式下，雖然經(jīng)濟(jì)取得了很好的成績，但也帶來了巨大的環(huán)境壓力和生態(tài)破壞。中國每年因環(huán)境污染所造成的經(jīng)濟(jì)損失和人口死亡都是一個(gè)巨大的數(shù)據(jù)。聯(lián)合國秘書長提出的“綠色行政”的概念，以求有效可持續(xù)地解決全球性的環(huán)境困境。中國作為全球環(huán)境污染的一個(gè)重要的來源國，應(yīng)該為環(huán)境污染做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

中國用犧牲環(huán)境的方式換得了經(jīng)濟(jì)的增長，但是，經(jīng)濟(jì)增長之后并沒有利用更多的資源來綜合治理環(huán)境。我國現(xiàn)階段的環(huán)境污染治理投資額占GDP的比例普遍偏低。無論是中央政府還是地方政府對于環(huán)境問題沒有得到應(yīng)有的重視程度。對于生態(tài)政府的治理，中央與地方政府間形成了一種“智豬博弈”的局面［1］。也就是無論中央政府在生態(tài)治理上如何努力，地方政府都不會(huì)積極配合，不會(huì)主動(dòng)治理環(huán)境污染。由于生態(tài)環(huán)境的治理是一個(gè)典型的公共物品，公共物品的提供必然會(huì)有“溢出效應(yīng)”，地方政府都會(huì)存在一種“搭便車”的心理，使得地方政府之間在區(qū)域性的環(huán)境中沒有相應(yīng)的激勵(lì)措施，最終會(huì)放任生態(tài)環(huán)境的破壞，同時(shí)地方政府之間存在著一種競爭，所謂地方政府之間的競爭，是指不同行政區(qū)域地方政府之間為了吸引資本、技術(shù)等可流動(dòng)性生產(chǎn)要素在投資環(huán)境、市場制度、公共服務(wù)與物品供給、政治效率等方面展開的跨區(qū)域之間的競爭［2］。以利益導(dǎo)向的競爭會(huì)對工業(yè)生產(chǎn)所帶來的污染的一種負(fù)效應(yīng)放松規(guī)制，造成環(huán)境的更大破壞。但另一方面，這些“區(qū)域公共物品”還有著高度滲透性和不可分割性的特點(diǎn)，因而區(qū)域政府又不得不去解決這些問題［3］。而在政府分權(quán)化改革進(jìn)程中，地方政府成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，自然是成為環(huán)境保護(hù)和治理主體。在區(qū)域性環(huán)境治理中，地方政府間的合作是一個(gè)必然措施，在集體性行動(dòng)中，要采取一些選擇性的激勵(lì)措施以避免“搭便車”，從而共同治理區(qū)域性環(huán)境問題。地方政府間的合作包括沒有隸屬關(guān)系的地方政府間的合作、有隸屬關(guān)系的上下級政府間的合作。在這里我們主要是以相鄰區(qū)域平級的地方政府間的合作為論述標(biāo)本。

一、當(dāng)前我國區(qū)域性環(huán)境中治理的難題

加強(qiáng)地方政府之間在治理環(huán)境中的橫向合作不僅具有經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也具有很重的政治效果。有利于整合資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低政府之間的交易費(fèi)用，降低環(huán)境破壞，同時(shí)有利于地方政府之間加強(qiáng)制度建設(shè)，提高政府的協(xié)調(diào)和調(diào)控能力。雖然當(dāng)前我國有些地方政府已經(jīng)開展了相關(guān)的環(huán)境政治聯(lián)合行動(dòng)，也取得了一些成績，但是，還是存在著很多進(jìn)一步深入的障礙。

（一）部分地方政府的跨區(qū)域合作觀念滯后，地方保護(hù)主義濃厚

本位主義下的地方保護(hù)，分工不合作是地方政府間合作的巨大障礙，本位主義為了追求局部利益甚至不顧損害區(qū)域整體利益。在區(qū)域環(huán)境合作治理過程中,受地域主義和集權(quán)主義觀念的雙重影響，我國政府間關(guān)系呈現(xiàn)一種縱向集權(quán)和橫向阻隔的特點(diǎn)，很多地方政府及其工作人員的府際競爭的意識(shí)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于府際合作的意識(shí)，府際合作在理念上并沒有成為他們的內(nèi)在選擇。GDP的增長成為衡量地方政府官員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，為了獲得晉升，地方領(lǐng)導(dǎo)人往往是把主要精力和資金放置于一些經(jīng)濟(jì)高增長和政績工程上，而對于環(huán)境的破壞則沒有充分的認(rèn)識(shí)。

自我國進(jìn)行分稅制改革后，中央的權(quán)力得到一定程度的削弱，地方政府權(quán)力得到進(jìn)一步強(qiáng)化，成為獨(dú)立的利益主體，各地方政府成為一個(gè)獨(dú)立的理性“經(jīng)濟(jì)人”。作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府把實(shí)現(xiàn)自身利益最大化作為政府的行為導(dǎo)向，甚至直接使用行政手段謀求地方局部利益，此類現(xiàn)象集中表現(xiàn)在地方政府為了吸引資金和技術(shù)等資源而降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻，有些高耗能和高污染的企業(yè)也被奉為神明，這種地方政府間惡性競爭的出現(xiàn)，使地方政府行為帶有嚴(yán)重的短期性、局部性，影響區(qū)域內(nèi)資源的整合以及整體利益的實(shí)現(xiàn)，使環(huán)境得不到有效的控制和有效的治理，進(jìn)而無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。各地方政府間的利益博弈導(dǎo)致合作陷入困境。

（二）尚未建立有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)

地方政府間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，是地方政府間開展環(huán)境綜合整治合作規(guī)范化、有序化運(yùn)作的重要保障。雖然在環(huán)境的治理方面，相關(guān)地方政府已經(jīng)取得了一些共識(shí)，但是對于相關(guān)的合作規(guī)劃和合作路徑并沒有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。各地方政府對于合作的重要性有清醒的認(rèn)識(shí)，但一旦出現(xiàn)相互沖突，則往往會(huì)以地方利益為主導(dǎo)。相關(guān)的常態(tài)性的合作協(xié)調(diào)機(jī)制也相當(dāng)缺失，有些組織形式制度化的程度也是相當(dāng)?shù)颓医M織形式分散，并沒有一套制度化的議事和決策決策機(jī)制，也沒有一套功能性的組織機(jī)構(gòu)，可以說我國的地方政府間的合作很多是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人來推動(dòng)的［4］。地方政府間的合作也因而時(shí)常受困于地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的人事更迭，無形中增加了合作協(xié)調(diào)的成本和難度，對于協(xié)調(diào)也是出現(xiàn)了一種輪流坐莊、對話協(xié)商、自愿承諾的方式開展工作的非制度化的協(xié)商組織機(jī)制，缺乏區(qū)域合作的執(zhí)行力和相關(guān)的約束力，不能有效地約束各地方政府在環(huán)境綜合治理中的一些損害環(huán)境的行為，這就在很大程度上制約著地方政府之間環(huán)境的合作治理。特別是當(dāng)前各省市行政力量仍然很強(qiáng)，這種合作協(xié)調(diào)機(jī)制相當(dāng)程度上還難以擺脫地方政府的制約，或者在某些方面還得借助地方政府的行政權(quán)力來推進(jìn)彼此之間的合作協(xié)調(diào)。同時(shí)，在地方政府之間的合作中，中央政府角色出現(xiàn)缺位，未能及時(shí)提供有效的環(huán)境政策或制度保障，中央政府應(yīng)當(dāng)在宏觀層面上積極進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新，打破區(qū)域政府合作的體制障礙，打破地方政績考核制度以及轉(zhuǎn)變地方政府間競爭模式，為區(qū)域政府間合作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

同時(shí)，在地方政府環(huán)境綜合治理中，一個(gè)跨區(qū)域的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是不可或缺的?？v觀西方各國地方政府之間合作的實(shí)踐，建立一個(gè)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)的協(xié)調(diào)和管理是不可或缺的。在我國，各地區(qū)先后成立了一些區(qū)域合作協(xié)調(diào)組織，但各地方政府更多地關(guān)注局部利益，對于組織所通過的一些有利于環(huán)境發(fā)展的措施不采用。組織機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的法律地位，出現(xiàn)一種職能不全，人員兼職等現(xiàn)象，使得組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)管理功能并沒有很好的發(fā)揮。

（三）地方政府合作法制保障的缺失

法律制度是政府行政和區(qū)域合作的一個(gè)制度體系，是區(qū)域合作有序合法的制度化基礎(chǔ)，但到目前為止，我國還沒有關(guān)于區(qū)域合作的專門法律法規(guī)，法律只規(guī)范了各級政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)，對于上級機(jī)關(guān)在跨域事務(wù)的角色扮演，地方政府在府際合作中合作機(jī)制的建立權(quán)利與責(zé)任分擔(dān)等問題根本沒有談及，這將對政府間的合作行為帶來隱患，府際合作事務(wù)的處理就變成爭權(quán)諉責(zé)的情形。諸如地方政府之間如何發(fā)展橫向溝通與合作關(guān)系、區(qū)域沖突的調(diào)解與裁決、區(qū)域協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)的法律地位等方面的問題都找不到相關(guān)的法律依據(jù)。這就不能給區(qū)域內(nèi)的府際合作提供一個(gè)科學(xué)規(guī)范的框架，會(huì)使府際合作缺乏法律和制度支持而面臨一系列的相關(guān)問題。

（四）環(huán)境治理中相關(guān)的治理責(zé)任分?jǐn)偫Ь?/h3>

區(qū)域環(huán)境的綜合治理是以相關(guān)的經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的。沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一切就只會(huì)是泡影。當(dāng)前我國在發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，但由于各政府的“搭便車”心理和政府追求單純的經(jīng)濟(jì)利益，使得地方政府在環(huán)境投資方面嚴(yán)重不足，各級政府總是期望別的政府能夠更好地治理區(qū)域環(huán)境，同時(shí)自己可以破壞環(huán)境來取得經(jīng)濟(jì)的增長，這樣的模式使得各地方政府都沒有足夠的動(dòng)力去促進(jìn)環(huán)境的發(fā)展。同時(shí)，由于環(huán)境破壞程度的不同，各地方政府經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展，使得經(jīng)濟(jì)相對較差的地方政府總是希望經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能夠更多地投入資金去治理環(huán)境，而發(fā)達(dá)地區(qū)也希望地方政府應(yīng)該負(fù)起同樣的責(zé)任，這樣就陷入了一種推卸責(zé)任的因境。經(jīng)濟(jì)決定政治，政治對經(jīng)濟(jì)起反作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡是制約地方政府環(huán)境合作治理中的一大難題。同時(shí)，地方政府間區(qū)域環(huán)境的合作缺少中央的財(cái)政支持，中央政府對于地方政府間的投資力度偏小，在地方政府財(cái)力不足和缺少中央政府財(cái)力支持現(xiàn)狀并存的環(huán)境下，地方政府間府際合作陷入困境。同樣，我國目前在各種合作區(qū)域中各種利益補(bǔ)償機(jī)制沒有建立起來，利益補(bǔ)償欠缺，使得具有“經(jīng)濟(jì)人”理性的地方政府,在這種缺乏利益補(bǔ)償和利益保障的情況下，各弱勢和利益受損害的地方政府就會(huì)主動(dòng)回避或撤出合作而導(dǎo)致地方政府合作成為泡影。

（五）以經(jīng)濟(jì)為中心的考核機(jī)制造成環(huán)境的重視程度下降

十一屆三中全會(huì)后，我國工作重心從政治向經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，上級政府對下級政府的考核機(jī)制經(jīng)歷了從以“政治掛帥”到以“經(jīng)濟(jì)掛帥”的轉(zhuǎn)變。有的地方干部績效考核體系“在經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放和市場化的過程中,地方政府的合作性基礎(chǔ)發(fā)生了變化。在這種新的制度環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方官員業(yè)績的最重要指標(biāo)之一”。當(dāng)前，上級政府對下級政府的考核以GDP為核心，這種業(yè)績又以上多少項(xiàng)目、建多少企業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長速度等指標(biāo)來進(jìn)行簡單量化和比較。而環(huán)境治理的效果是一個(gè)長期的過程，效果不易顯現(xiàn)，同時(shí)，有一定任職期限的領(lǐng)導(dǎo)人出于經(jīng)濟(jì)理性的考慮，勢必會(huì)放棄長期效果不是很顯著的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，出于晉升的考慮，會(huì)對有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施進(jìn)行更大投資，而對于環(huán)境重視程度會(huì)明顯下降，就降低了各級地方政府環(huán)境合作的愿望和積極性。

我們可以看到，現(xiàn)階段我國區(qū)域性環(huán)境治理中還有許多的因素影響著環(huán)境的治理。區(qū)域環(huán)境的治理是一個(gè)制度化的、區(qū)域性動(dòng)態(tài)化的合作過程，要從全面的觀點(diǎn)看待區(qū)域環(huán)境的綜合整治。

二、環(huán)境治理中合作協(xié)調(diào)參與機(jī)制的建立

環(huán)境治理是一項(xiàng)典型的公共物品，作為政府，環(huán)境的治理是政府理所當(dāng)然的職責(zé)。但由于環(huán)境的無界限，使得現(xiàn)在的環(huán)境破壞具有全球性和區(qū)域性特征，作為地方政府，由于資源的有限性，各地方政府之間的協(xié)調(diào)合作是綜合治理區(qū)域性環(huán)境的一個(gè)重要舉措。

（一）加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)，建立健全綜合協(xié)調(diào)組織

地方合作的各參與方往往是在友好協(xié)商的基礎(chǔ)上通過行政協(xié)調(diào)來加強(qiáng)交流與合作的，通過地方政府首長之間的對話交流，協(xié)調(diào)解決地方間的爭端，提出共同解決區(qū)域性公共問題的思路。行政協(xié)調(diào)以增進(jìn)各方利益為出發(fā)點(diǎn)，以共同促進(jìn)區(qū)域性環(huán)境的綜合治理。

利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系。當(dāng)利益調(diào)節(jié)機(jī)制運(yùn)作良好時(shí)，地方政府間關(guān)系發(fā)展就比較順利，在環(huán)境的綜合治理進(jìn)程中構(gòu)建區(qū)域政府合作機(jī)制是必然趨勢，必須建立和健全雙贏的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。建設(shè)區(qū)域政府間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，各地方政府應(yīng)根據(jù)資源稟賦理論盤點(diǎn)自身的資源優(yōu)勢和劣勢，作為與其他地方政府開展合作關(guān)系的客觀依據(jù)。其次，建立長期的互動(dòng)機(jī)制。

區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，為解決區(qū)域合作協(xié)調(diào)缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)問題，需要建立包括指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)在內(nèi)的有力的推動(dòng)機(jī)構(gòu)，完善區(qū)域合作協(xié)商制度。區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是區(qū)域內(nèi)地方政府間合作的組織保證。沒有統(tǒng)一的跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，區(qū)域環(huán)境整治的合作就很難進(jìn)入到真正的實(shí)質(zhì)性階段。隨著區(qū)域公共事務(wù)和公共問題的大量增加，只有強(qiáng)化區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，才能有效地解決區(qū)域公共治理主體缺位的問題，走出“公用地悲劇”和“囚徒博弈困境”。當(dāng)前，要在中央政府、地方政府和市場中介組織三個(gè)層面逐步形成制度性的區(qū)域合作協(xié)調(diào)組織架構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制。

（二）建立制度化的契約治理模式

契約治理，即契約行政，是指在我國政府主導(dǎo)的區(qū)域合作模式下,政府作為區(qū)域合作的主要參與方,通過簽訂各種形式的政府間契約如規(guī)劃綱要、合作框架協(xié)議、合作宣言、合作意見、合作備忘錄等來推動(dòng)政府間合作的一種區(qū)域行政方式［5］。換句話說，契約治理就是基于政府間契約的共同治理。通過簽訂行政協(xié)議，可以明確各地方政府的共同責(zé)任和區(qū)別責(zé)任，劃清各種公共事務(wù)的調(diào)控管理權(quán)限，可以較好地解決區(qū)域性公共問題，走出集體行動(dòng)的困境。

（三）建立健全相關(guān)的法律法規(guī)

我國現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)對各個(gè)行政區(qū)執(zhí)行者的法律責(zé)任缺失使區(qū)域環(huán)境規(guī)劃無法真正落到實(shí)處。針對這一情況，要盡快建立保障區(qū)域環(huán)境合作協(xié)調(diào)的法律法規(guī)。要確立法治的原則，建立有利于進(jìn)行跨行政區(qū)域建設(shè)和管理的法律法規(guī)體系，以從根本上扭轉(zhuǎn)各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的局面。各相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)聯(lián)手制定本部門的具體實(shí)施細(xì)則。要注意強(qiáng)化立法主體、市場主體和執(zhí)法主體三者的互動(dòng)協(xié)調(diào)，形成“立法啟動(dòng)—審議—聽證—實(shí)施—修訂一體化”運(yùn)行機(jī)制。要不斷發(fā)展法律服務(wù)市場，保持執(zhí)法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。通過制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，重視健全法制化基礎(chǔ)，使地方政府做到依法行政和依法管理，通過區(qū)域法制協(xié)調(diào)來推進(jìn)區(qū)域政府合作機(jī)制的構(gòu)建。中央政府必須通過立法使地方政府間府際合作法制化，同時(shí)合作區(qū)域內(nèi)各地方政府間也應(yīng)該制定共同遵守的合作法規(guī)，以使府際合作主體有法可依，以及保證政策制定和執(zhí)行具有合法性和連續(xù)性;制定區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范，明確各地方政府的責(zé)權(quán)，使府際合作分工明確、權(quán)責(zé)相符，并制定相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制以及懲罰措施，以保證府際合作政策的順利執(zhí)行，進(jìn)而為府際合作提供良好的法律保障。

（四）增加融資渠道，確定合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制

長期以來，在流域環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，我國采用的是政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)、事業(yè)單位管理運(yùn)營設(shè)施的模式，這種政府壟斷模式從制度上排擠競爭，缺乏效率。因此，需要建立多元化流域環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制，不但要發(fā)揮財(cái)政的主要渠道，繼續(xù)加大國債資金和中央預(yù)算內(nèi)投資用于環(huán)境保護(hù)的投入力度，還要進(jìn)一步建立流域水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金，發(fā)行環(huán)境保護(hù)彩票，從事環(huán)境保護(hù)的企業(yè)優(yōu)先上市發(fā)行股票，以及企業(yè)的股份合作等形式。鼓勵(lì)各種社會(huì)資金投資流域水污染治理設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多元化的環(huán)境保護(hù)融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的股份化、投資的多元化，明確投資者之間的責(zé)、權(quán)、利，保護(hù)投資者利益，使政府投資和社會(huì)融資互相結(jié)合、互為補(bǔ)充，擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)的資金來源，解決有些地方政府環(huán)保資金緊張、投入不足的問題。

公共物品的供給需要耗費(fèi)成本，這些成本包括供應(yīng)單位的運(yùn)行成本、了解受益者需求偏好的成本、尋找公共物品生產(chǎn)者的成本、公共物品生產(chǎn)的費(fèi)用、管理公共物品消費(fèi)的成本。此類供給成本規(guī)模較大，是地方政府在供給區(qū)域公共物品時(shí)容易陷入“囚徒困境”的一個(gè)重要原因。因此，合理確定成本分?jǐn)倷C(jī)制，對于優(yōu)化供給區(qū)域公共物品極為重要。在確定區(qū)域公共物品成本分?jǐn)偟倪^程中，首先必須要遵循“經(jīng)濟(jì)公平”的原則。一方面，在分?jǐn)偝杀緯r(shí)應(yīng)該以各方從合作中的受益情況為依據(jù)，那些在合作中受益較多的一方承擔(dān)較多的成本費(fèi)用，而不一定是平均分?jǐn)?；另一方面，對于首先獲取合作利益的一方，可以考慮負(fù)擔(dān)第一次合作的成本。這是因?yàn)?，區(qū)域公共物品初次供給的成本會(huì)較高，有一個(gè)愿意獨(dú)立承擔(dān)或者承擔(dān)較大份額的合作方，合作更容易達(dá)成。另外，區(qū)域公共物品的成本分?jǐn)偛荒芎鲆暋吧鐣?huì)公平”的原則。在分?jǐn)偤献鞒杀镜臅r(shí)候，不能忽視合作各方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及相應(yīng)的成本負(fù)擔(dān)能力。如果合作供給的公共物品的效用覆蓋范圍內(nèi)存在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的區(qū)域，該區(qū)域消費(fèi)者的生活水平也較低，而且這類公共物品對他們的生活還是必不可少的，在這種情況下，公共物品的供給成本可以而且應(yīng)該在其他群體中進(jìn)行分?jǐn)偂＝⒑侠淼某杀痉謹(jǐn)倷C(jī)制，有利于減少地方政府“搭便車”的機(jī)會(huì)主義行為，促進(jìn)地方政府選擇合作供給區(qū)域公共物品。

（五）各級地方政府要加強(qiáng)和培養(yǎng)非政府組織，加強(qiáng)非政府組織在環(huán)境綜合治理中的作用

按照多中心治理理論，社會(huì)的治理是多中心的，非政府組織在社會(huì)治理中具有著很重要的作用。非政府組織具有非官方性和靈活性，是市場中不可缺少的媒介，可以有效地進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和監(jiān)督政府的行為，防止環(huán)境的破壞。同時(shí)，也可作為環(huán)境破壞的公訴人，起訴相關(guān)環(huán)境污染單位。

三、小結(jié)

區(qū)域環(huán)境的治理是一個(gè)關(guān)系到社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵問題，環(huán)境的治理也不是一個(gè)地方政府和一個(gè)組織就能夠解決的。只有各級地方政府之間加強(qiáng)合作，加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)，充分動(dòng)員和發(fā)揮非政府組織、民眾的力量，才能夠取得好的效果。

［1］余敏江，劉超.生態(tài)治理中地方與中央政府的“智豬博弈”及其破解［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2011，(2).

［2］易志斌.地方政府競爭的博弈行為與流域水環(huán)境保護(hù)［J］.經(jīng)濟(jì)問題，2011，(1).

［3］陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理研究的緣起和發(fā)展［J］.政治學(xué)研究，2003，(4).

［4］汪偉全.論我國地方政府間合作存在問題及解決途徑［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2005，(3).

［5］楊愛平.區(qū)域合作中的府際契約:概念與分類［J］.中國行政管理，2011，(6).

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