北洋政府時期長蘆緝私營領(lǐng)導(dǎo)指揮體制述論

畢昱文

摘 要：長蘆緝私營為長蘆鹽區(qū)專門負(fù)責(zé)查緝私鹽、維護蘆鹽產(chǎn)銷、保護長蘆鹽稅收入的武裝組織。它組建于晚清時期，北洋政府時期得到擴編整編。規(guī)模逐漸擴大，各種營制逐步建立健全。其中，其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的發(fā)展更顯示了其時代特征。該項體制分為上級領(lǐng)導(dǎo)體制和內(nèi)部指揮系統(tǒng)兩種。其上級領(lǐng)導(dǎo)體制在晚清時期實行長蘆鹽運使一元負(fù)責(zé)制。到北洋政府時期，隨著“善后大借款”五國銀行團令北洋當(dāng)局組建的鹽務(wù)稽核總所和長蘆鹽務(wù)稽核分所介入長蘆鹽政的管理，長蘆緝私營的上級領(lǐng)導(dǎo)體制由一元領(lǐng)導(dǎo)走向鹽務(wù)稽核所及長蘆運使二元領(lǐng)導(dǎo)制。該營的內(nèi)部指揮系統(tǒng)主要由緝私統(tǒng)領(lǐng)、管帶、隊官、隊長構(gòu)成。隨著北洋軍閥勢力的消長，長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)也頻繁更迭，見證了那個時代的風(fēng)云變幻。

關(guān)鍵詞：北洋政府時期；長蘆緝私營；領(lǐng)導(dǎo)指揮體制 中圖分類號：K258.2

文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003—9864（2013）01—0022—08

鹽稅居田賦之次，為北洋政府財稅收入主要來源之一。北洋政府時期，為當(dāng)時全國主要產(chǎn)鹽區(qū)之一的長蘆鹽區(qū)私鹽泛濫，嚴(yán)重影響官引銷售。為了保證鹽稅收入、遏制私鹽，北洋政府多管齊下，其中投入經(jīng)費最多、最為倚重的是擴編晚清時期建立的長蘆緝私營，進行武力禁私。長蘆緝私營為長蘆鹽區(qū)專門負(fù)責(zé)查緝私鹽、維護蘆鹽產(chǎn)銷、保護長蘆鹽稅收入的武裝組織。其前身是“長蘆鹽巡營”，組建于1904年（光緒三十年）。1910年（宣統(tǒng)二年），鹽巡營在奉命整編了津武口岸的商汛和永平七屬① 的緝私局后，改編為“長蘆緝私營”。北洋政府時期，長蘆緝私營的規(guī)模逐步擴大，各項制度逐步建立。從建立至1930年被國民政府改編為“稅警”②，長蘆緝私營共存續(xù)了26年。它形式上仿照清末新軍軍制編組，實行的是陸軍編制，但其職責(zé)卻與陸軍迥異。實質(zhì)上，長蘆緝私營是有著陸軍軍制形式但執(zhí)行警察職責(zé)的一種兩兼武裝組織，是中國現(xiàn)代警察的雛形。

截止目前，學(xué)術(shù)界對北洋政府時期的鹽務(wù)緝私研究尚處于起步階段，涉及該領(lǐng)域的文章少，專著更沒出現(xiàn)。緝私營隊，作為緝私法律令則最重要的執(zhí)行者、緝私要務(wù)的第一線人員——更未引起學(xué)者們的關(guān)注。本文挖掘利用河北省檔案館珍檔“長蘆鹽務(wù)”檔案，厘清了長蘆緝私營的營制及緝務(wù)概況。限于篇幅，現(xiàn)采擷其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制加以述評。該體制發(fā)展更顯示了長蘆緝私營的時代特征。

為了考察長蘆緝私營領(lǐng)導(dǎo)體制對其營隊發(fā)展和緝務(wù)運行的作用，在以下文中，筆者把長蘆緝私營的領(lǐng)導(dǎo)體制分為上級行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和緝私營內(nèi)部指揮系統(tǒng)兩個部分來敘述。

一、長蘆緝私營上級領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)

長蘆緝私營的上級領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)從晚清到北洋政府時期，經(jīng)歷了由一元領(lǐng)導(dǎo)走向二元領(lǐng)導(dǎo)的過程。

晚清時期，長蘆鹽巡營創(chuàng)辦之時，歸長蘆鹽運使節(jié)制。該營第一任統(tǒng)領(lǐng)宋明善，由長蘆鹽運使兼辦新軍后路糧臺陸嘉榖委任，其薪餉由鹽款項下開支。長蘆鹽巡營成立后，長蘆鹽務(wù)各機關(guān)及鹽店紛紛呈請長蘆運使，要求派鹽巡兵駐防各局店，由各局店節(jié)制，不令遠(yuǎn)離。鹽巡營的巡緝區(qū)域主要為蘆鹽區(qū)各鹽務(wù)局、鹽店范圍之內(nèi)。鹽巡營實際上成了各鹽務(wù)機構(gòu)和鹽店的私人保鏢，正如當(dāng)時鹽務(wù)專家景本白所說：“說者謂緝私營之設(shè)，雖不足以禁巨梟大販，然對于小民之偷漏，不無畏懼。且引界制度未破，則鹽商全恃緝私營為護符，既可禁止小販繞越，又可援越界為私之名，以保護引岸。不知國家設(shè)立緝私營之本意，原為保護鹽稅，并非保護引商?！雹?這使得長蘆各鹽場、運路及引岸緝私廢弛，影響了鹽巡作用的發(fā)揮。

1910年，升任長蘆鹽務(wù)督轉(zhuǎn)運使的張鎮(zhèn)芳將擁有步前營、步后營的長蘆鹽巡營統(tǒng)一改編為“長蘆緝私營”，并將統(tǒng)領(lǐng)部擴大組織，增設(shè)幫統(tǒng)一員，以宋振聲兼任。緝私營隸屬于長蘆都轉(zhuǎn)運使，由運使節(jié)制。

1913年4月，袁世凱以中國鹽稅為抵押，與五國銀行團簽訂“善后大借款”合同。在五國銀行團及其政府的壓力下，北洋政府被迫同意設(shè)立鹽務(wù)稽核造報所，任用外國人參與中國鹽務(wù)管理。1913年1月，財政部制定《鹽務(wù)稽核造報所章程》，規(guī)定在財政部下設(shè)鹽務(wù)稽核造報總所，在各省設(shè)稽核造報分所。后來，在五國代表的干預(yù)下，《鹽務(wù)稽核造報所章程》按照雙方的意思進行了修改。1913年10月26日，新修訂的《鹽務(wù)署稽核總所章程》由財政總長熊希齡總長核準(zhǔn)，1914年2月公布。依據(jù)該文件規(guī)定，鹽務(wù)稽核總所的職權(quán)范圍是“審核所有一切鹽款收支賬目，以及凡為政府一切收買存儲轉(zhuǎn)運及銷售鹽斤之收支，并于呈報財政總長后，將該項收支按季造報頒布”②；與此同時，鹽務(wù)署制定了《鹽務(wù)署稽核分所章程》，該章程規(guī)定鹽務(wù)稽核分所的主要職責(zé)是“甲、華洋經(jīng)協(xié)理會同監(jiān)理發(fā)給引票或準(zhǔn)單，準(zhǔn)許納稅后運鹽，以及在各稽核分所設(shè)立之處，可征收一切鹽稅鹽課及各費，并監(jiān)督他處之征收上列各稅各費。凡該處收稅之官應(yīng)由總會辦委任，該收稅官關(guān)于所收稅款，對于分所擔(dān)負(fù)責(zé)任。乙、凡在鹽區(qū)征稅后放鹽，須以該分所華洋經(jīng)協(xié)理會同簽字之單據(jù)，或以該分所印信為憑。其管理秤鹽及由倉坨放鹽事務(wù)各員應(yīng)為分所屬官。華洋經(jīng)協(xié)理及其所屬之秤鹽及放鹽之員，對于場倉放鹽須稽查是否有正式準(zhǔn)單、是否照則完全納課、是否只照允準(zhǔn)之量數(shù)放出，并按時期向該分所所轄地點內(nèi)之場坨視察。在該地點之內(nèi)，如該處運司或運署所屬各局所之人員，有違背章程之事，須呈報總所之總會辦。倘于巡查時，見有私鹽及向領(lǐng)有牌照之場坨私運等情，亦須一律呈報。買鹽、貯鹽、運鹽并代政府售鹽之地方，各分所對于此數(shù)者應(yīng)盡之職務(wù)，由鹽務(wù)署按各地情形規(guī)定辦法?！雹?/p>

由此可見，鹽務(wù)稽核所把持了中國鹽政的財政和稅收大權(quán)。鹽務(wù)署及各鹽區(qū)鹽運使僅有管理鹽務(wù)行政事務(wù)之權(quán)。實際上，在以后的工作中，稽核所的管理范圍并不局限于上述章程規(guī)定內(nèi)容。為了保證中國對五國銀行的償債能力和維護各債權(quán)國利益，稽核所把自己的權(quán)力觸角伸向了中國鹽務(wù)的諸多領(lǐng)域：除了負(fù)責(zé)管理鹽稅、改革鹽稅征收辦法外，還試圖改革中國實行恒久的引岸專商制，整頓、管理場產(chǎn)，控制、監(jiān)督緝私營的經(jīng)費使用、造報及緝私活動等等。

長蘆鹽務(wù)稽核分所成立于1913年4月，設(shè)立于天津，為全國13處分所之一。首任華人經(jīng)理嚴(yán)璩（嚴(yán)復(fù)長子），洋人協(xié)理為日本人鄭永昌。是年11月，設(shè)立豐財、蘆臺稽核支所。因為長蘆緝私營的薪餉、緝私活動本身處處需要強大的財政支持，所以，其經(jīng)費使用、緝務(wù)活動乃至營制規(guī)章都成了鹽務(wù)稽核總所和長蘆鹽務(wù)稽核分所干預(yù)、監(jiān)督的內(nèi)容。

就在鹽務(wù)稽核總所和長蘆稽核分所成立后不久，為了明確緝私營的領(lǐng)導(dǎo)歸屬，北洋政府財政部下達(dá)了各鹽區(qū)緝私營均歸各鹽運使或榷運局長指揮節(jié)制的命令。1913年5月，財政部奉大總統(tǒng)令，飭令各鹽區(qū)緝私營要歸各鹽運使或榷運局長節(jié)制：“奉大總統(tǒng)令整理鹽務(wù)首在緝私，非有得力營隊，無以收查緝之效。各省原有緝私營隊向歸鹽運使節(jié)制，或直隸于督銷局，且餉項均由鹽款項下支給，其性質(zhì)實與普通軍隊不同。現(xiàn)在各省鹽運使及榷運局長均經(jīng)先后任命，嗣后各該管區(qū)域之緝私營隊?wèi)?yīng)即由該鹽運使，或榷運局長分別節(jié)制，隨時調(diào)遣，以資整頓而一事權(quán)”②。但是，緝私營領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的整頓并不是一蹴而就的，在財政部飭令下達(dá)之后，各地緝私營領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)系仍長時間處于混亂狀態(tài)。

為了進一步規(guī)范緝私營的領(lǐng)導(dǎo)歸屬，1915年10月，鹽務(wù)署明定各鹽區(qū)運使、運副及緝私營權(quán)限職責(zé)，“惟各省運使運副與緝私統(tǒng)領(lǐng)職務(wù)雖屬相因，而事權(quán)要各有定。若非明為厘正，俾有遵循，則平時措置既不免諉卸之心，臨事指揮且恐啟紛歧之漸”③。財政總長兼鹽務(wù)署督辦周學(xué)熙頒布了《各省鹽運使運副及緝私營辦事權(quán)限章程》④。依照該章程，各鹽區(qū)鹽運使俱兼緝私營督察長之責(zé)，運副俱兼督察官，承鹽務(wù)署命令，督察所轉(zhuǎn)鹽務(wù)地方緝私營一切事務(wù)，包括監(jiān)督考核緝私統(tǒng)領(lǐng)履行職責(zé)情況、餉項開支等，還有對緝私營隊節(jié)制調(diào)遣之權(quán)等。緝私統(tǒng)領(lǐng)，對于緝私事宜，負(fù)完全責(zé)任，所有員弁兵丁之賞罰進退，悉由統(tǒng)領(lǐng)主持擔(dān)任。統(tǒng)領(lǐng)對鹽運使負(fù)責(zé)?？梢姡L蘆運使對緝私營負(fù)有監(jiān)督管理之責(zé)，甚至在特別情況下，還可以直接指揮緝私營各營行動。

在實際工作中，長蘆鹽運使的確在行政上對緝私營進行了指揮管理，比如經(jīng)常調(diào)遣緝私營前往私鹽嚴(yán)重地區(qū)或發(fā)生危急情況地區(qū)展開查緝活動或處置事件；對鹽務(wù)署等上級機關(guān)和緝私營行政事務(wù)上傳下達(dá)、布置實施；對緝私營一些重要事情或違法情弊進行處置，比如對緝私營軍風(fēng)紀(jì)亂象經(jīng)常給予批評和指導(dǎo)。等等。但是，在當(dāng)時社會條件下，緝私營在名義上歸長蘆鹽運使節(jié)制，實際上存在很大獨立性，長蘆運使對其事務(wù)并不能完全控制。原因是民國年間，為了增加鹽稅收入，鹽政集權(quán)，權(quán)歸中央，不再由各省督撫兼充。緝私營統(tǒng)領(lǐng)人事任免權(quán)不在長蘆運使，而在大總統(tǒng)。軍餉雖出自鹽稅，但制權(quán)卻不歸鹽官。長蘆緝私營雖然名義上由長蘆運使節(jié)制，但在當(dāng)時的戰(zhàn)爭環(huán)境下，手握兵權(quán)的緝私統(tǒng)領(lǐng)并不會完全聽命于運使。統(tǒng)領(lǐng)不愿去做的事情，運使也無可奈何。

與此相對照的，是鹽務(wù)稽核總所和長蘆鹽務(wù)稽核分所對長蘆緝私營的全面控制和監(jiān)督。鹽務(wù)稽核總所在建立之初就著手開始對中國積弊已久的鹽政進行改革。長蘆鹽務(wù)稽核分所在總所的領(lǐng)導(dǎo)下，也對長蘆鹽區(qū)的場產(chǎn)、運銷、稅收、緝私等進行了一系列的整改，這就包括對緝私營各方面事務(wù)的變革。為了爭奪對緝私營的管控權(quán)，長蘆稽核分所與長蘆鹽運使之間曾幾次上演爭權(quán)之戰(zhàn)。1915年8月，長蘆稽核分所邀請緝私營統(tǒng)領(lǐng)宋明善籌商整頓緝私營辦法，擬具“長蘆分所條擬整頓長蘆緝私營辦法”11條，上報稽核總所?；丝偹拚?，飭知長蘆鹽運使及緝私營嚴(yán)格照章實行①。依據(jù)此條款，長蘆稽核分所對長蘆緝私營的經(jīng)費開支、營制改革、日常緝務(wù)、營隊布防、駐扎處所、統(tǒng)領(lǐng)部地址等等都極力插手控制、管理，幾欲置長蘆鹽運使于無用無權(quán)之地。長蘆運使為了維護自己的權(quán)力，則努力把稽核分所對緝私營的管控限制在僅能稽查、監(jiān)督長蘆緝私營的各經(jīng)費賬目范圍內(nèi)，緝私營的行政、經(jīng)費、改制、緝務(wù)等事項則置于自己的職權(quán)范圍之內(nèi)。1916年5月，長蘆鹽運使將稽核分所制訂的“十一條”進行了修正。鹽運使認(rèn)為整頓緝私營事務(wù)皆屬運使管轄范圍之內(nèi)，稽核分所僅有輔助之責(zé)；各營隊所用款項，應(yīng)報運使知照，稽核分所僅有查核之責(zé)；緝私營日常緝務(wù)應(yīng)報運署核準(zhǔn)而非稽核分所；改革事宜也應(yīng)由運使主持。依照相關(guān)章程規(guī)定，稽核所對緝私營負(fù)有用款經(jīng)費稽查之責(zé)，而鹽運使對緝私營主要負(fù)有行政管理之責(zé)。而稽核分所的實際管轄范圍遠(yuǎn)出于此。二者由此矛盾迭生，長蘆運使和長蘆稽核分所展開了激烈的權(quán)力角逐。

實質(zhì)上，雖然運使與稽核分所在其建立之初有權(quán)力爭奪，但由于稽核所背后是強大的外國政府支持與“善后大借款”合同約束，相對于中國的軟弱落后，且受制于人，二者在緝私營管控問題上的權(quán)力之爭，不久之后稽核所就占了上風(fēng)。長蘆運署幾乎成了稽核總所和長蘆稽核分所對于緝私營發(fā)號施令的一個傳話筒?；怂粌H操縱了緝私營的經(jīng)費管理與監(jiān)督，而且得寸進尺，在管理經(jīng)費的名義下直接將手伸向了緝私營的營制及緝務(wù)管理中。1913年，長蘆稽核分所請示總所，希望與長蘆各鹽務(wù)機關(guān)直接交涉，而不需要運使來轉(zhuǎn)達(dá)：“查稽核分所，雖為獨立機關(guān)，與行政范圍不同。然因稅款及帳目出入之關(guān)系，與運使所屬各場坨、各緝私營部暨檢查局，時有交涉事件。每遇分所與各機關(guān)互相問答或應(yīng)行查報之事，必待運使為雙方轉(zhuǎn)達(dá)，是以動多遲誤。茲求辦事敏捷起見，嗣后凡在鹽稅范圍以內(nèi)，且無礙行政事項者，可否由分所與運使所屬之場坨（缺字——作者注）?！笨偹匀恢С珠L蘆分所的建議，遂批示：“鹽務(wù)稽核分所固屬獨立機關(guān)，凡關(guān)于鹽務(wù)財政問題，本有與長蘆鹽務(wù)各機關(guān)直接通信之權(quán)。如處置私鹽事宜，因其鹽稅范圍，更不妨直接通信，無須必經(jīng)運使轉(zhuǎn)行也。”① 長蘆運署只不過負(fù)責(zé)些緝私營的日常管理以及轉(zhuǎn)達(dá)緝私營與稽核分所之間的文件傳遞，并且這種中轉(zhuǎn)者的角色也因稽核分所的介入而受到了削弱。

鹽務(wù)稽核造報所（后改為鹽務(wù)稽核總所）成立后，首先對緝私經(jīng)費及長蘆運司所屬各機關(guān)的薪餉及經(jīng)費進行了整頓與改革。1913年，稽核總所令裁減長蘆緝私營經(jīng)費10萬元。長蘆運使和緝私營統(tǒng)領(lǐng)為了保存實力、維護經(jīng)費，極力宣稱緝私的重要性和各營緝私功績，表示難以按照總所要求裁減?；丝偹粸樗鶆?，堅決主張如數(shù)裁減。1913年9月14日，鹽務(wù)籌備處態(tài)度強硬，命令長蘆運使楊壽枏，兩淮正擬增募緝私兵，長蘆緝私營不能裁減經(jīng)費即裁撤兵員人數(shù)②。為了落實緝私營經(jīng)費核減，會辦丁恩還令緝私營切實呈報實際兵員數(shù)名及名單。經(jīng)過激烈斗爭，經(jīng)費裁減之后，緝私營的冗兵冗員現(xiàn)象也得到有效扼制，全營人數(shù)由1914年前的官兵長夫3174人③ 減至后來一直保持的2700人左右。此后，稽核總所和長蘆稽核分所下達(dá)了一系列有關(guān)緝私營辦公費、薪餉、津貼、旅費、輪船修理費、年終慰勞金、軍裝、房費等方面的規(guī)定，正如1913年長蘆運使楊壽枏所稱：“自奉設(shè)稽核造報分所以后，于支出款項監(jiān)督綦嚴(yán)，近準(zhǔn)函送總所核訂收據(jù)月結(jié)各式，精密異常，又自審計分處成立，疊準(zhǔn)函布章程格式，條理紛繁。究其要旨，不外于各種款目用途務(wù)求確當(dāng)”④?；怂恼D措施使緝私營的經(jīng)費管理走向了規(guī)范化、制度化和精確化。

為了對緝私營形成有效控制與監(jiān)督，使各項費用管理更加節(jié)省與合理利用，稽核總所和長蘆鹽務(wù)稽核分所對緝私營的兵員設(shè)置、設(shè)卡地點、巡緝記錄及私鹽月報都要求定期、按時上報稽核所，并對上報格式作了詳細(xì)、明確的規(guī)范。這些都促成緝私營對日常緝務(wù)及營務(wù)加強管理。

除了促進緝私營進行規(guī)范管理外，為了深入、真實地掌握緝私營各項情況，1916年，稽核總所還建立了委員巡視調(diào)查制。按照《長蘆鹽運使公署、鹽務(wù)稽核分所巡視員服務(wù)規(guī)則》規(guī)定，冀岸分為四區(qū)，由巡視員分別定期巡視，除了巡查一些場產(chǎn)、灘坨、銷售等事務(wù)外，還強調(diào)要注意各地稅警情況，“駐有稅警地方應(yīng)考查其勤務(wù)是否認(rèn)真、學(xué)術(shù)科有無進步，駐在地是否扼要，暨緝獲私鹽及處置情形，以及有無庇私放私情事。隨時報告署所核辦，履行職務(wù)時如遇發(fā)生重大事件，得就近報知稅警”⑤。巡視員還要將巡視所得結(jié)果，隨時制成改革方案，分呈署所核奪施行。自此以后，運署、稽核所派巡視員定期巡查，調(diào)查范圍涉及緝私營旅費、薪餉、船只維修、房租、雜費等的實際花費情形，還考查緝私營兵夫緝務(wù)活動的一系列詳情，并隨時命令緝私營進行整改。

由此可見，在北洋政府統(tǒng)治時期，對緝私營的領(lǐng)導(dǎo)實質(zhì)上實行的是鹽務(wù)署、長蘆運使和鹽務(wù)稽核總所、長蘆稽核分所并行共施的二元制領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。并且，各級鹽務(wù)稽核所掌控著相當(dāng)多的實權(quán)，對長蘆緝私營的財務(wù)管理更具有直接監(jiān)控權(quán)。鹽務(wù)稽核所對緝私營的控制及監(jiān)督固然出于加強鹽稅收入和維護各債權(quán)國利益的目的，但在客觀上，這些監(jiān)控措施促使長蘆緝私營進行了某些改革，使其革除了某些積弊和陋習(xí)，在財務(wù)管理等方面逐漸走上了較規(guī)范化、制度化、精細(xì)化的軌道。在緝私營近代化轉(zhuǎn)型方面，還是有一定積極意義的。

二、長蘆緝私營內(nèi)部指揮體制

長蘆緝私營設(shè)有統(tǒng)領(lǐng)部，設(shè)統(tǒng)領(lǐng)一人，統(tǒng)籌管理全緝私營人員招募、訓(xùn)練、緝務(wù)、人事等等事務(wù)。下面每營設(shè)管帶、督隊官一人，均對統(tǒng)領(lǐng)負(fù)責(zé)。各營設(shè)前、后、左、右、中五隊，隊設(shè)隊官一人，隊長二人，排長一人。隊官聽從管帶節(jié)制，受管帶指揮。

長蘆緝私營設(shè)有統(tǒng)領(lǐng)部，設(shè)有統(tǒng)領(lǐng)官一員、執(zhí)法官一員、執(zhí)事官一員，另外還有正文案、總收支、會記員、稽查員、軍醫(yī)官、司事、清書、槍匠、輜重車夫、備補兵、長夫等，統(tǒng)領(lǐng)部駐扎天津南開村。統(tǒng)領(lǐng)為緝私營最高長官，受長蘆鹽運使節(jié)制與督察。長蘆運使秉承鹽務(wù)署命令，督察所轄地方鹽務(wù)緝私營一切事務(wù)，對于緝私營隊有節(jié)制調(diào)遣之權(quán)，對于統(tǒng)領(lǐng)所發(fā)號令、處分事宜，認(rèn)為違法侵權(quán)或妨害行政事實顯著者，可以知會統(tǒng)領(lǐng)即予撤銷。

按照1915年鹽務(wù)署頒布的《各省鹽運使運副及緝私營辦事權(quán)限章程》規(guī)定，緝私統(tǒng)領(lǐng)對緝私事務(wù)負(fù)有全權(quán)處理責(zé)任，并擁有緝私營人事任免調(diào)動權(quán)力。該章程規(guī)定：“統(tǒng)領(lǐng)對于緝私事宜負(fù)完全責(zé)任，所有員弁兵丁之賞罰進退，悉由統(tǒng)領(lǐng)主持。但任用員弁，須選長于緝私、經(jīng)驗素著人員，不得濫竽充數(shù)，應(yīng)隨時報由督察長核明，匯詳鹽務(wù)署?！背酥猓兯浇y(tǒng)領(lǐng)對緝私營緝私行動中所獲私鹽及附屬物品處置應(yīng)上報鹽運使查核，章程規(guī)定：“統(tǒng)領(lǐng)于所轄緝私營隊之巡緝情形及緝獲私鹽數(shù)目，須隨時報明督察長或督察官查核辦理，統(tǒng)由督察長按月匯詳鹽務(wù)署。若系重大事件并即隨時詳報?！绷硗猓y(tǒng)領(lǐng)與各級地方官及其它鹽務(wù)機關(guān)在處理相關(guān)事宜時，要稟明運使或運副。但遇緊急情況時，可以直接與之共同處置，事后再行告知運使、運副：“統(tǒng)領(lǐng)對于地方官及各場知事，并別項鹽務(wù)機關(guān)，遇有商辦事件，須報明督察長或督察官，以鹽運使或運副名義轉(zhuǎn)行其地方官等。對于統(tǒng)領(lǐng)亦如之。但事關(guān)緊急，須立時直接商辦；或在省巡緝，遇有大幫私梟拒捕特別困難情形，亟須兵力協(xié)助者，其對于將軍、巡按使，得用詳或電稟；對于地方官等，得徑以公函文電往來。仍各以督察長或督察官及鹽運使或運副存查?！雹?/p>

在緝私營日常緝私事務(wù)上，長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)緝私營各營隊的駐扎地點、兵員設(shè)置、輪換調(diào)撥、勤惰考績等。各營、隊官長負(fù)責(zé)本營官兵各種緝私事務(wù)，同時聽候統(tǒng)領(lǐng)調(diào)遣。緝私統(tǒng)領(lǐng)一般要根據(jù)私鹽流通程度、交通情況、各地產(chǎn)私規(guī)律來設(shè)置營隊駐扎地點、兵員數(shù)目、營隊軍種等。步隊分駐各灘坨，多系產(chǎn)、儲地點，還有各處海私出沒或硝私要道；馬隊駐扎在各縣出產(chǎn)硝鹽最嚴(yán)重的縣區(qū)，負(fù)責(zé)查緝鹽池淋地，并負(fù)責(zé)兼查鄰近縣區(qū)私鹽情況。各營隊駐扎地點并不是一成不變的，而是經(jīng)常隨著緝私任務(wù)的變化隨時調(diào)撥。各營遇到其防區(qū)內(nèi)發(fā)生重大或緊急情況，要呈報緝私統(tǒng)領(lǐng)，由緝私統(tǒng)領(lǐng)負(fù)責(zé)調(diào)撥營隊處置。

在平時工作中，各地鹽店、灘坨或蘆綱經(jīng)常會因為遭遇私硝充斥、匪徒打劫等事情，就向長蘆運使請求調(diào)撥緝私營隊協(xié)助處置，長蘆運使也一般會根據(jù)情況緩急命令長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)調(diào)隊前往協(xié)同處理。但緝私統(tǒng)領(lǐng)并不一定完全按照長蘆運使命令執(zhí)行，往往借口兵員不敷分配、距離遙遠(yuǎn)、經(jīng)費不足等加以婉拒。所以，長蘆緝私營統(tǒng)領(lǐng)對緝私營是全權(quán)指揮，運使的節(jié)制權(quán)限并不能完全實施。

由此看來，緝私營統(tǒng)領(lǐng)對緝私營擁有相對獨立的指揮權(quán)。緝私營雖為長蘆運署下屬機構(gòu)，但由于緝私統(tǒng)領(lǐng)一般由北洋政要任命，且人選一般為北洋政要親信或親屬，又擁兵自重，所以實際上并不完全聽從運使調(diào)配。這就使得緝私營緝務(wù)及紀(jì)律缺乏有效監(jiān)督與管理，僅僅靠緝私營官兵的自律自覺來維持緝務(wù)，會造成緝私營緝務(wù)懈怠松散，影響緝私效果。

北洋軍閥統(tǒng)治時期，時局變幻多端，中央政府更迭頻繁。隨著時局的不斷變幻，長蘆緝私營統(tǒng)領(lǐng)也屢有更動。緝私營第一任統(tǒng)領(lǐng)為宋明善，袁世凱任直隸總督時，宋為袁親兵護衛(wèi)，后受袁世凱指派，擔(dān)任長蘆緝私營統(tǒng)領(lǐng)。1913年，兼任兩淮緝私統(tǒng)領(lǐng)。宋一人兼任兩重要鹽區(qū)緝私營統(tǒng)領(lǐng)，顯赫一時。1916年6月袁世凱死后，北京政府實權(quán)基本由皖系軍閥段祺瑞把持。原為段祺瑞部下的季光恩擔(dān)任長蘆緝私營統(tǒng)領(lǐng)。宋明善調(diào)任兩浙緝私統(tǒng)領(lǐng)。1920年，直皖戰(zhàn)爭爆發(fā)，皖系失敗，季光恩失去靠山，棄職回家。

皖系失敗后，北京政府財政部把宋明善從兩浙緝私統(tǒng)領(lǐng)調(diào)回，續(xù)任長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)，后遭人算計，被直隸督軍兼四省經(jīng)略使曹錕免去統(tǒng)領(lǐng)職務(wù)，委白恩榮暫行代理。宋明善進退無路，氣憤而終。

白恩榮到任后，保薦李連仲為長蘆緝私幫統(tǒng)，兼馬后營管帶。1924年9月，第二次直奉戰(zhàn)爭爆發(fā)，曹吳失敗，白恩榮即時引退，并保薦李連仲繼任統(tǒng)領(lǐng)，得到北京政府財政部照準(zhǔn)。

在李連仲尚未上任之時，奉軍入關(guān)，時任長蘆運使的張廷諤求先遣軍頭目李際春為其保留運使一職。李即提出交換條件，委其胞弟李宏春為長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)。二人密謀以李宏春取代李連仲蒙混過去。后被天津鎮(zhèn)守使兼直隸軍務(wù)督辦公署參謀長李爽塏獲悉，遂向督辦李景林告密。李景林大怒，立即派其侄李書鳳帶兵包圍李宏春住宅，追回統(tǒng)領(lǐng)關(guān)防。此距李宏春上任剛滿18天。

事后，張廷諤倉皇離職而去，李景林即委張同禮為長蘆運使，李書鳳兼任長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)。李連仲因空缺無著，遂聯(lián)系曾任長蘆運使的段永彬（段芝貴三弟）結(jié)交張作霖把兄弟劉金標(biāo)，希望由劉出任長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)，趕走李書鳳。李景林不敢得罪張作霖，只能勸李書鳳讓出位置。劉金標(biāo)接任統(tǒng)領(lǐng)位置。至1924年10月，馮玉祥發(fā)動北京政變，囚禁曹錕，直系失敗。劉金標(biāo)也隨后下臺。

1926年，山東省軍務(wù)督辦張宗昌與李景林組成直魯聯(lián)軍，反攻直隸。褚玉璞出任直隸省軍務(wù)督辦。委任張運良兼任長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)，不久又令張兼任它職。張無暇顧及長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)職務(wù)，褚玉璞改任徐孟起為緝私統(tǒng)領(lǐng)。1928年，國民革命軍北伐成功，褚玉璞兵敗下野。徐孟起亦隨之下臺①。

這樣，長蘆緝私營成為了民國初年風(fēng)云變幻形勢的展示臺、見證者?！俺穷^變幻大王旗”，從長蘆緝私營成立到1928年的18年間，長蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)一職隨著當(dāng)時政局的變幻而變化，共經(jīng)歷了10任緝私統(tǒng)領(lǐng)。由于統(tǒng)領(lǐng)一職頻頻更換，除了宋明善任職時間較長（14年，含鹽巡營時期）外，別人均如走馬燈般更換。引發(fā)營紀(jì)混亂，財政亂象頻出，對長蘆緝私營的管理勢必形成不利影響。

綜上所述，北洋政府時期，長蘆緝私營的上級領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)主要由外國人控制的長蘆鹽務(wù)稽核分所和長蘆鹽運使組成，實行二元制領(lǐng)導(dǎo)體制。在這個體制中，長蘆稽核分所占主導(dǎo)地位。由此反映了半殖民地半封建社會在緝私營身上打下的烙印。在其內(nèi)部指揮系統(tǒng)中，緝私營統(tǒng)領(lǐng)占據(jù)全權(quán)地位，凸現(xiàn)了典型的“人治”特征。并且由于政局動蕩因素，緝私營統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)常更換，更使緝私管理造成惡劣影響，從而直接影響了其緝私效果。

（責(zé)任編輯：周 聰）