鹽務(wù)稽核所人事俸給與任免制度初探

王放蘭

摘要：民國初期，北洋政府以中國鹽稅為擔(dān)保，與英、法、德、俄、日五國銀行團(tuán)簽訂了《善后大借款合同》，并由此成立鹽務(wù)稽核所，令英國人丁恩為洋會辦。清末民初，中國鹽務(wù)處于混沌狀態(tài)，為加強(qiáng)對中國鹽稅的搜刮，丁恩決心對中國鹽務(wù)實(shí)行改革。丁恩以西方文官制度為藍(lán)本，建立了鹽務(wù)稽核所人事俸給與任免制度，該制度在鹽務(wù)稽核所存續(xù)期間為其高效運(yùn)營提供了制度保障。作為我國近代文官制度的重要組成部分，這套人事管理制度為鹽務(wù)稽核所招納和培養(yǎng)了諸多專業(yè)的鹽務(wù)人才，這些專業(yè)人員最終成為中國早期鹽務(wù)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在動力。

關(guān)鍵詞：鹽務(wù)稽核所;人事俸給與任免制度;文官制度;鹽務(wù)人才中圖分類號：K261.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9864（2021）02-0053-10

一、引言

鹽務(wù)稽核所于1913年成立，1942年停止工作，是善后大借款的產(chǎn)物。《善后大借款合同》第5條規(guī)定，在財政部下面設(shè)置中央鹽務(wù)署，鹽務(wù)署下設(shè)鹽務(wù)稽核總所，由一個中國總辦和一個洋會辦共同負(fù)責(zé)。鹽務(wù)稽核總所在產(chǎn)鹽區(qū)設(shè)立鹽務(wù)稽核分所，由一個中國經(jīng)理和一個外籍協(xié)理共同負(fù)責(zé)鹽務(wù)管理工作①，經(jīng)理與協(xié)理的等級職權(quán)平等。后于1914年頒布的《鹽務(wù)署稽核總所章程》規(guī)定，鹽務(wù)稽核總所不再隸屬于鹽務(wù)署，而是隸屬于財政部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不僅有自己獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)，而且有獨(dú)立的人事任免權(quán)。至此，鹽務(wù)稽核所與鹽務(wù)署成為財政部下屬的兩個平行機(jī)構(gòu)，成為全國最高鹽務(wù)機(jī)關(guān)。而鹽務(wù)稽核所與中國傳統(tǒng)鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)不同，形成了“稽核總所-稽核分所-稽核支所”的獨(dú)立直屬管理體系②。

鹽務(wù)稽核所成立之前，不管是晚清政府，或是民國政府，都沒有成功改革鹽務(wù)。正如景學(xué)鈐概括：“鹽糊涂三字為自來之代名詞，可見千百年隱于秘密中，無人能窺見其內(nèi)容?！雹?清道光以來，地方督撫兼管鹽政，一手掌管鹽政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及人員任免等權(quán)利。其弊端之一是地方鹽務(wù)管理人員數(shù)目冗多，機(jī)構(gòu)重疊，權(quán)責(zé)不清晰，以致辦事效率低下。宣統(tǒng)元年（1909），清政府整頓鹽務(wù)，設(shè)立督辦鹽政處，但改革只是將鹽務(wù)管理的基本權(quán)利集中于鹽政處，而對于鹽務(wù)機(jī)關(guān)中的機(jī)構(gòu)重疊、貪污腐敗等問題并未觸及。民國初年，在財政部內(nèi)另設(shè)專門管理鹽務(wù)的機(jī)關(guān)，歸財政總長直接管轄④。1911年辛亥革命爆發(fā)后，獨(dú)立各省幾乎將鹽稅全部截留，不再匯到北京。民國前期，軍閥當(dāng)政，政權(quán)更迭頻繁，政治局勢和政治制度極不穩(wěn)定，也不統(tǒng)一。在這種政治背景下，鹽務(wù)稽核所建立之初的管理依然非?；靵y，為了能盡快地讓中國鹽務(wù)走上正常軌道，進(jìn)而為五國銀行團(tuán)搜刮中國鹽稅，鹽務(wù)稽核所會辦丁恩意識到必須立刻整頓鹽務(wù)。為此，丁恩利用其在印度整頓鹽務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)，從西方文官制度的管理思想中汲取精華和合理成分，結(jié)合當(dāng)時的政治背景及鹽務(wù)稽核所的實(shí)際需要，對鹽務(wù)稽核所的人事管理進(jìn)行了大膽的探索和改革，建立了一套高效、嚴(yán)謹(jǐn)、制度化的人事管理制度。

鹽務(wù)稽核所是英國、法國、德國、俄羅斯、日本五個帝國主義國家勒索中國鹽稅的重要工具，但從其運(yùn)營結(jié)果看，其實(shí)施的鹽務(wù)體制改革客觀上推動了中國鹽務(wù)管理的近代化。其中根據(jù)西方文官制度制定的人事管理制度，有效解決了舊時鹽務(wù)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)重疊，人員冗雜的混亂局面，解決了傳統(tǒng)任人唯親帶來的多種弊端。這套中西結(jié)合的人事管理制度，為鹽務(wù)稽核所培養(yǎng)了一批精通鹽務(wù)、忠于職守的職業(yè)化員工隊(duì)伍，為鹽務(wù)稽核所的高效運(yùn)營提供了前提條件。就這一問題展開的探討，對考察中國近代文官制度及演進(jìn)趨勢具有進(jìn)步意義。

二、鹽務(wù)稽核所人事俸給及任免制度的內(nèi)容

民初，中國舊有的行政體制尚未被改革，“吏治廢弛，品流龐雜，已屬無可諱言。中央鑒于地方之趨勢，思有以振起而刷新之，于是特頒條例，分期試驗(yàn)，凡所以慎選賢良、澄清吏治，法至良，意至善也”①。在時代大背景下，鹽務(wù)稽核所依據(jù)西方文官制度中的功績制原則建立了人事俸給和任免制度。功績制的內(nèi)涵是通過考試和考核的方法實(shí)現(xiàn)量才任職、優(yōu)勝劣汰。其主要內(nèi)容包括：公開考試;，擇優(yōu)錄用;，機(jī)會均等;，按工作能力和成績升遷;，同工同酬;，非因過失不得辭退等。通過對館藏鹽務(wù)稽核所英文檔案的梳理，我們可以清楚的地看到鹽務(wù)稽核所人事俸給和任免制度的核心原則就是功績制，其主要內(nèi)容如下：。

（一） （一）人事俸給薪資制度

鹽務(wù)稽核所對文官的權(quán)利職員的薪資有詳細(xì)規(guī)定，目的是讓文官職員在享有權(quán)益的同時，盡全力為稽核所效勞。從《財政部鹽務(wù)稽核所規(guī)則匯編》（1935年重印）來看，鹽務(wù)稽核所文官的權(quán)利職員的薪資及福利主要有額定薪金、津貼、養(yǎng)老金及恤金等。

1.額定薪金

鹽務(wù)稽核所根據(jù)職員崗位劃分工資等級，形成等級薪資制，用等級差薪制度刺激職員的工作積極性?；怂藛T的俸給參照行政院核準(zhǔn)的薪率表發(fā)放。從下表（表1）中可看出，經(jīng)總所批準(zhǔn)的職員薪金分為六等二十四級，由40～800元不等?；怂藛T凡等級相同者領(lǐng)取相同薪資。

鹽務(wù)稽核所的薪俸制度在一定程度上考慮到了文官職員職務(wù)繁簡和責(zé)任大小，職掌同一職務(wù)的職員文官由于級別不同，其薪俸也是不同的，這使得職員文官的薪酬與其工作質(zhì)量和貢獻(xiàn)大小聯(lián)系起來，使其文官工作效率得到大幅提升。鹽務(wù)稽核所的薪資水平與同時期民國公務(wù)員的薪資水平相比要優(yōu)厚得多，鹽務(wù)稽核所甲等第一級經(jīng)協(xié)理月薪為800元，而國民政府簡任的省政府主席月薪才680元。鹽務(wù)稽核所職員的薪資不但比同期公務(wù)員的薪酬優(yōu)厚，比教師等行業(yè)更是優(yōu)渥很多①。

（二）2. 津貼及獎恤金

稽核所人員不僅有豐厚的薪資，還有多項(xiàng)津貼。因各地區(qū)生活狀況不同，工作任務(wù)簡繁難易不一，由總會辦根據(jù)具體情形發(fā)放津貼。其包括：

（1）公費(fèi)

經(jīng)協(xié)理每月享有公費(fèi)補(bǔ)助，但數(shù)額不得超過其月俸之半。

（2）聘員津貼

洋員每月享有聘員津貼，其中稽核分所協(xié)理每月不得超過三百300元，而稽核支所副助理員不得超過一百100元。

（3）代理津貼

鹽務(wù)稽核所人員經(jīng)總會辦核準(zhǔn)代理高于本職的職缺，其代理期超過30天者可領(lǐng)取代理津貼。所代職務(wù)為第一級（甲等甲級）至第九級（乙等丁級）員缺者，雖代理期間不滿30天亦可按日在其分所稽核處領(lǐng)取津貼。而總局當(dāng)?shù)匚蓵捍鷽]有超過30天者不得支領(lǐng)，同時超過30天卻事先未經(jīng)呈奉總所核準(zhǔn)者仍不得領(lǐng)取代理津貼。

[1] （4）邊省津貼

鹽務(wù)稽核所人員凡派往川南、川北、云南、吉黑、暨晉北、陜北磴口及綏遠(yuǎn)距張家口三十30英里以外各地等區(qū)，可領(lǐng)取邊省津貼。除此之外，鹽務(wù)稽核所還向職工提供聘員津貼、超額俸給、職位津貼、房租津貼、車資馬乾等多項(xiàng)補(bǔ)貼。通過下表《川南鹽務(wù)稽核分所民國22年9月分薪資單》（表3）可更為直觀的地了解鹽務(wù)稽核所職員薪資的構(gòu)成。

該工資表的收入主要由俸薪、工餉和津貼構(gòu)成，其中俸薪包括：額定薪金、補(bǔ)助薪金、額外勞績金、臨時加薪;工餉包括：額定工餉、臨時工餉;津貼包括：公費(fèi)、聘員津貼、職位津貼、邊省津貼、房租津貼、代理津貼。因上表中的人員未涉及補(bǔ)助薪金、額外勞績金、臨時加薪、額定工餉、臨時工餉、職位津貼、房租津貼、代理津貼，所以故以上項(xiàng)目未在表中在表中體現(xiàn)。這也表明雖然鹽務(wù)稽核所人員工資構(gòu)成雖名目繁多，但絕大部分職工的薪資構(gòu)成依然僅有額定薪金。下表（表4）《民國28年5月分所工作人員薪金、津貼和工資清單》呈現(xiàn)的是1939年5月四川鹽務(wù)稽核分所各部門的薪資總數(shù)，其中占比最高的是經(jīng)理、協(xié)理，兩個人的薪資占了分所全員工資總額的百分之三十30%。

[2] 3. 養(yǎng)老金

鹽務(wù)稽核所職員凡辦事得力且服務(wù)滿四4年的，在服務(wù)期滿后可按其俸額領(lǐng)取每年俸給的15%作為養(yǎng)老金。以后每四4年發(fā)給一次，惟服務(wù)不及一年而辭職者不得領(lǐng)取養(yǎng)老金。養(yǎng)老金是服務(wù)年限越久越多，比如1922年，鹽務(wù)稽核分所經(jīng)協(xié)理薪資為800元，在工作滿10年后，可領(lǐng)取18個月的薪金，共14400元作為養(yǎng)老金。在工作滿25年后，經(jīng)協(xié)理可領(lǐng)取45個月的薪金，共36000元作為養(yǎng)老金②。

4. （4）恤金

鹽務(wù)稽核所凡在職身故人員月俸在100元或100元以上者，其家屬可以按其身故時的實(shí)際俸給領(lǐng)取其3個月薪資作為恤金;月俸在100元以下者，按身故時4個月薪資發(fā)放。此外，凡在職人員因公殞命時，作特案呈請頒發(fā)額外恤金③。

鹽務(wù)稽核所為員工建立了良好的薪酬保障制度，通過各種福利來增加員工的穩(wěn)定性，增強(qiáng)員工的向心力，比起其他的政府機(jī)構(gòu)，稽核所人員顯得精誠團(tuán)結(jié)，士氣高漲。盡管民國初期政局混亂，鹽務(wù)稽核所仍然繼續(xù)正常運(yùn)作，比如1918年四川北部地區(qū)經(jīng)歷長達(dá)一年的戰(zhàn)亂局面，但鹽務(wù)稽核所報告說：“川北及廣元地區(qū)的稽核員們都顯示了對政府的忠誠、勇氣和犧牲精神，稽核分所的下屬員工大多數(shù)也常常冒著生命危險堅(jiān)守崗位，而其他政府部門如地方政府、土地稅務(wù)局、銀行等十分消極?！雹堋?/p>

（二）人事任免制度

1. 任用制度

文官任用是文官制度體系中的一項(xiàng)重要制度內(nèi)容。廣義的文官任用包括文官的選拔和任用兩個環(huán)節(jié)，通常稱之為“選任”;狹義的文官任用主要包括對具有任官資格的人員初次授職行為以及對現(xiàn)任文官的補(bǔ)、轉(zhuǎn)、改、升、調(diào)等任用行為。本文所言之文官任用，著重在狹義的文官任用上。文官任用制度的根本任務(wù)核心是為了解決“員”與“缺”之間的矛盾。鹽務(wù)稽核所在繼承和借鑒西方文官任用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，建立了嚴(yán)密的職員任用制度。

《財政部鹽務(wù)稽核所考試任用服務(wù)規(guī)則》明確規(guī)定了鹽務(wù)人員的任用條件：（1）必須經(jīng)鹽務(wù)稽核所考試合格;（2）不得有褫奪公權(quán)、虧欠公款、曾因贓私處罰有案、吸用鴉片或代用品等行為。對于直管收稅及經(jīng)管公款人員的任用要求更嚴(yán)格：（1）工作必須滿五5年;（2）繳納任職初級薪額十10倍的保證金。此外，稽核所對職員任用程序也作了嚴(yán)格規(guī)定：“凡向稽核所求職人員，應(yīng)于求職書內(nèi)切實(shí)聲明與以前任事機(jī)關(guān)或雇傭處脫離關(guān)系，并將學(xué)校畢業(yè)文憑、任事經(jīng)驗(yàn)、證書呈候?qū)彾??！雹?鹽務(wù)稽核所中的洋員由銀行團(tuán)或有關(guān)國家的政府保薦來的，華總辦、洋會辦由財政總長任命，并不經(jīng)過考試?；怂械钠渌殕T，則需經(jīng)過考試。此外，不管是總所還是分所，不得錄用各區(qū)主管人員的近親。

至于鹽務(wù)稽核所的人事任免權(quán)，《鹽務(wù)稽核總所辦事暫行章程》第4條明確規(guī)定：“除總會辦由財政部長委派或聘用外，其余總分所人員之任免，應(yīng)由總會辦會同擬定，呈由財政部長核準(zhǔn)?！薄尔}務(wù)稽核分所章程》第8條也規(guī)定：“各分所經(jīng)協(xié)理及其所屬人員之任免，應(yīng)由總所總會辦會同呈請部長核定施行。”據(jù)此，鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān)采用集權(quán)制，所有己等丙級起以上各級職員，均由總所委派，各分機(jī)關(guān)主管人員的任用權(quán)力，僅及于己等丁級以下人員②。通過對人員的合理任用，鹽務(wù)稽核所對員司群體知識構(gòu)成、工作能力實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性改造。這是對舊時鹽務(wù)官僚群體的巨大沖擊，是鹽務(wù)稽核所追求人事管理現(xiàn)代化的必要途徑。

2. 升職制度

鹽務(wù)稽核所在職人員都有晉升的希望，如辦事得力、品行端正者可進(jìn)級及升等。第二級（甲等乙級）至第四級（甲等丁級）人員，如辦事得力、成績卓著者可每三年進(jìn)一級;第五級（甲等戊級）至第十八級（戊等丙級）人員，可于本等內(nèi)每兩年進(jìn)一級;第二十級（己等乙級）至第二十四級（己等己級）可于本等內(nèi)每一年進(jìn)一級。

鹽務(wù)稽核所并不是總有職位空缺，為了解決因不能晉升等級而工資無法晉升的問題，鹽務(wù)稽核所規(guī)定：“凡第六、十、十三、十六、十九級人員，在支領(lǐng)本等最高級俸已滿四年，尚無缺可升，而辦事得力，品行端正者，得由該管長官呈請總會辦特別核準(zhǔn)，支領(lǐng)等于應(yīng)開之等最低俸額之加俸，即額外勞績金?！雹?/p>

3. 調(diào)職制度

鹽務(wù)稽核所規(guī)定：“凡月俸在一百元以上的人員，如果需要在本區(qū)內(nèi)更調(diào)者，應(yīng)先由主管人員呈候總會辦核準(zhǔn)，如有特別情形須立即更調(diào)來不及呈候核準(zhǔn)者亦得準(zhǔn)予暫調(diào)，但須專案呈報候核。月俸不逾一百元者由各該區(qū)主管人員在本屬同等職缺內(nèi)隨時更調(diào)，但調(diào)動人員應(yīng)以有必需情形為準(zhǔn)，并應(yīng)將調(diào)動理由于更調(diào)人員月報表內(nèi)簡明聲敘?！被怂藛T奉令調(diào)差時應(yīng)在接到調(diào)動函件十10日內(nèi)赴調(diào)，不能有延遲。如果調(diào)差人員在接到調(diào)令后不在規(guī)定時間內(nèi)交接工作，其轄區(qū)將嚴(yán)格查處其企圖。若分管長官開說，試圖免于調(diào)動，將被從嚴(yán)懲辦。“稽核所人員由總所調(diào)往外屬或由外屬調(diào)至總所暨由甲屬調(diào)至乙屬者，應(yīng)由原供職處所主管人員將其履歷、相片備文寄遞該員現(xiàn)調(diào)所屬主管機(jī)關(guān)，并另備公函副本交由該員以資證明。實(shí)缺人員調(diào)任他職為期不逾九十日者為暫調(diào)，此項(xiàng)暫調(diào)人員之履歷、資格、報告等項(xiàng)均毋庸寄遞該員現(xiàn)調(diào)所屬主管機(jī)關(guān)。”④從這點(diǎn)可看出鹽務(wù)稽核所人事制度是嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)苛的，在一定程度上避免了裙帶關(guān)系的產(chǎn)生。

64.免職制度

稽核所人員經(jīng)過試用期間補(bǔ)實(shí)后不會無故免職，但如果“違反章程命令情節(jié)較重者”“營私舞弊或品行不端者”及“溺職或辦事不力者”①將予以免職，而財務(wù)人員有虧損公款的情況則將沒收其入職時繳納的保證金。

稽核所人員職級在第二十一級及以上者，其免職應(yīng)呈由總會辦核定，第二十二級及以下各級人員得由各分支機(jī)構(gòu)長官自行核辦，被免職理由須在調(diào)動人員月報表中做簡要說明，其免職理由應(yīng)當(dāng)清晰表述，不得以才不稱職等空泛字樣以為判語。

對于各級官職員的任用，鹽務(wù)稽核所都有具體的資格、學(xué)歷及年限規(guī)定。通過鹽務(wù)稽核所人事任用及升調(diào)制度可看出，鹽務(wù)稽核所既重視對現(xiàn)任滿一定年限官職員的任用，也強(qiáng)調(diào)入職考試及升職考試的資歷，顯示出鹽務(wù)稽核所既強(qiáng)調(diào)中高等官職員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，注意現(xiàn)有官職員資源的利用，也有追求官職員隊(duì)伍的知識化、現(xiàn)代化的明確意識。

三、鹽務(wù)稽核所人事俸給及任免制度的特點(diǎn)

鹽務(wù)稽核所人事俸給及任免制度是在模仿借鑒西方文官制度的基礎(chǔ)上，形成的具有自身特色的制度規(guī)范體系和內(nèi)容?？v觀鹽務(wù)稽核所文官人事俸給及任免制度的制度規(guī)范體系和內(nèi)容，有些特點(diǎn)值得我們重視和總結(jié)。

[1] （一）移植近代西方文官制度的基本內(nèi)核以形成新式制度規(guī)范

如何選拔、管理、激勵文官忠實(shí)地執(zhí)行國家政務(wù)，是文官制度的核心問題落腳點(diǎn)。為選拔出符合國家需要的管理人才，近代西方文官制度確立了文官選拔須公開考試、平等競爭的原則;為了對文官進(jìn)行管理，確立了分類管理原則;為克服政黨因素形成的周期性政治動蕩，保障政務(wù)管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，確立了兩官分途原則;為克服“循資”晉升帶來的弊端，確立了功績晉升原則;為保障文官自身權(quán)益，確立了法律保障原則。這些原則的確立，毫無疑問，使近代文官制度得以形成了體現(xiàn)西式民主觀念和使人事管理趨向科學(xué)化和法制化的具體制度規(guī)范?？陀^上講，這些原則、規(guī)范也就構(gòu)成了近代西方文官制度的基本內(nèi)核。

反觀鹽務(wù)稽核所人事制度，近代西方文官制度的某些原則，比如公開考試、平等競爭、分類管理、功績晉升、權(quán)益保障等都能在鹽務(wù)稽核所人事制度內(nèi)找到影子。近代西方文官制度的理念、原則和具體制度規(guī)范在鹽務(wù)稽核所人事制度中得到內(nèi)化和運(yùn)用，進(jìn)而使之成為中國近代文官制度的重要組成部分，推動了我國近代文官制度的發(fā)展。

[1]1. 公開考試，擇優(yōu)錄取

鹽務(wù)稽核所規(guī)定參加考試的人員應(yīng)該是中國合法公民，年齡在20歲以上，中等以上學(xué)校畢業(yè)或具有同等學(xué)歷者②。人員經(jīng)考試和體檢合格后，經(jīng)過3個月試用，在主管考核其成績品行滿意后予以補(bǔ)實(shí)，凡稽核所人員經(jīng)過試用期間補(bǔ)實(shí)后就有了職位保障。公開競爭考試的優(yōu)勢在于通過公開考試，擇優(yōu)錄取，保證了機(jī)會均等。它革新了傳統(tǒng)的個人任命的任用制度，在一定程度上避免了官場上任人唯親帶來的諸多弊端。經(jīng)過嚴(yán)格的考試，優(yōu)勝劣汰，保證了最后錄用的文官職員具有一定的文化水平和道德素質(zhì)，有較高的業(yè)務(wù)能力。

[2]2. 兩官分途

近代西方文官制度中“兩官分途”原則的精神實(shí)質(zhì)，為政務(wù)官和事務(wù)官的分野，其主要目的在于使得事務(wù)官常任?！皟晒俜滞尽痹瓌t下，專業(yè)化和技能化的人員成為一個獨(dú)立的群體。政務(wù)官和事務(wù)官在選拔、任用等環(huán)節(jié)所適用的方式不同。政務(wù)官多由選舉或政治任命而產(chǎn)生，但事務(wù)官則須經(jīng)考試產(chǎn)生。

鹽務(wù)稽核所中的會辦、協(xié)理等洋員均由相關(guān)利益國家的政府推薦任用，華總辦由財政總長任命，其他職員則需經(jīng)過考試才能得以任用。這些經(jīng)過考試錄用的職員不隨長官的去留而調(diào)動，保證了工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性。鹽務(wù)稽核所在1942年停止工作后，其工作人員因?qū)I(yè)化素養(yǎng)高并未被遣散，繼續(xù)從事鹽務(wù)管理工作。

[3]3. 職位分類原則

鹽務(wù)稽核所根據(jù)文官職員從事事務(wù)的繁簡、輕重、難易程度來確定相應(yīng)的任用、職級、薪俸等，具體的職級分為六等二十四級，凡工作能力突出者按規(guī)定年限（每1年，2年，至3年不等）升等級。這種職位的分等針對崗位的權(quán)責(zé)確定報酬、劃分等級，不同級別的文官職員，其待遇、地位、教育程度與級別聯(lián)系在一起。這一分類方法也初步具備了文官職位分類法中以事分類的特點(diǎn)。中國早期文官制一般都呈品位分等，到明清時向職位分等轉(zhuǎn)變。品位的分等是“以人為中心”的，它有助于保障官僚的穩(wěn)定感，使其不會因職位變動而喪失“級別”;職位的分等則是“以事為中心”的，體現(xiàn)了相對的科學(xué)性、民主性，保證了效率和同工同酬①。鹽務(wù)稽核所的文官的職位分類法是對中國傳統(tǒng)官吏制度的改革和創(chuàng)新。

[4]4. 職員權(quán)益保障原則

毋庸置疑，鹽務(wù)稽核所職工在任時享有諸多的權(quán)利，不僅有高額的薪俸，豐厚的津貼，同時還有退休后的養(yǎng)老金保障方面。鹽務(wù)稽核所規(guī)定：“凡辦事得力、服務(wù)滿足四年之實(shí)缺人員，在期滿之次季可按照所支俸額核給每年俸給的15%作為養(yǎng)老金。以后每四年發(fā)給一次，惟服務(wù)不及一年而退職者不得領(lǐng)取養(yǎng)老金?！别B(yǎng)老金是服務(wù)年限越久越多。除了豐厚的薪資保障，鹽務(wù)稽核所還給職工提供了職位保證和定期晉升的發(fā)展空間。另外，鹽務(wù)稽核人員每年還有30天的優(yōu)待假，工作滿3年后又可請3個月的長假，工資照發(fā)，如服務(wù)滿8年后，從未請假，可享受一年的長假②。

[5]5. 以才能為主要依據(jù)的任用規(guī)范

在任官制度上，鹽務(wù)稽核所人事制度引用西方文官制度中的功績晉升原則，并確立了以才能為依據(jù)的具體任用規(guī)范。鹽務(wù)稽核所實(shí)行年資晉升和功績晉升相結(jié)合，其人員在到達(dá)規(guī)定服務(wù)年限，工作能力突出者可晉升一級，晉升時并不僅僅考察資歷，而主要以才能和工作業(yè)績?yōu)橹饕罁?jù)。鹽務(wù)稽核所每年由分所或稽核處主管領(lǐng)導(dǎo)對該屬供職三3個月以上敘列第二十一級（己等丙級）以上各級人員進(jìn)行考核，將其品行成績密報總會辦。凡人員前后經(jīng)三3次被核成績不佳者，如尚無重大過失者得酌予降調(diào)。同時，鹽務(wù)稽核所還吸納了西方文官制度中的獎勵和懲戒制度的相關(guān)內(nèi)容，創(chuàng)設(shè)了行政、司法、糾彈等懲戒制度。

[2] （二）保留傳統(tǒng)文官制度的部分舊式因子

為求賢才集于朝中，中國歷朝歷代的統(tǒng)治者都極其重視文官制度。清末以前，傳統(tǒng)文官選拔制度的核心就是科舉制度，該制度對世界產(chǎn)生了十分巨大的影響，其積極的意義在于實(shí)行了相對公平的競爭原則和擇優(yōu)錄取原則。西方國家的文官考試制度也多有借鑒科舉制度，到了清朝末年，科舉被逐漸廢止，逐步實(shí)行學(xué)堂教育選才制?？婆e制度在中國以及亞洲國家并沒有直接轉(zhuǎn)化為近現(xiàn)代文官制度。

鹽務(wù)稽核所通過考試選拔任用人才的模式繼承了科舉考試中公平競爭、擇優(yōu)錄取的原則，而其考試科目中的中文考試仍以經(jīng)義為主，且不得以白話作答，又沿襲了科舉的弊病。鹽務(wù)稽核所人事制度作為中國近現(xiàn)代文官制度的一個重要組成部分，其主要是以西方近現(xiàn)代文官制度為藍(lán)本建立起來的，它固然繼承了中國傳統(tǒng)科舉制的某些因子，但在科舉制已因各種弊病而被廢止后，這種繼承是有限的。鹽務(wù)稽核所人事制度根植于半殖民地半封建社會的土壤中，不管是學(xué)習(xí)西方，還是繼承傳統(tǒng)，該制度都是以服務(wù)于資產(chǎn)階級為目的的。

縱觀鹽務(wù)稽核所的人事制度，其在規(guī)則框架上大致與西方文官制度保持了一致。鹽務(wù)稽核所在職工的任用方面，講究法治化、知識化、專業(yè)化，講求職業(yè)道德;在薪資酬勞方面講究同工同酬、獎罰分明。完善的任用和薪酬制度，使作為鹽務(wù)稽核所的后勤保障，不僅能吸引優(yōu)秀的人才，更能留得住人才，為鹽務(wù)稽核所的發(fā)展乃至中國早期鹽務(wù)現(xiàn)代化起到了不可估量的作用。

四、簡要評價

（一）人事俸給及任免的制度化和體系化

鹽務(wù)稽核所在人員任用方面實(shí)行職位等級制，不同級別的文官，其待遇、地位、教育程度與級別聯(lián)系在一起。高級文官從事智力工作，低級文官主要處理日常事務(wù)性工作①。雇員的晉升控制嚴(yán)格，由總所宏觀把控，分所具體實(shí)施，不得任人唯親。鹽務(wù)稽核所的薪資與職級掛鉤，養(yǎng)老金與服務(wù)年限相關(guān)。除此之外，鹽務(wù)稽核所還有津貼及帶薪休假等保障制度。與中國古代的人事制度相比，鹽務(wù)稽核所俸給及任免的制度化、體系化程度有明顯的提升，同時，與西方文官人事制度相比又結(jié)合了民國時期中國的具體情況，在保障鹽務(wù)稽核所人才福利方面做到了有章可依。

（二）人才任免、晉升更加公開、公正

鹽務(wù)稽核所服務(wù)規(guī)則規(guī)定，人員從第一級至第二十四級需由總所或分所照章考試任用。人員的委任狀從第一級至第九級由總所呈請財政部頒發(fā)，從第十級至第二十一級由總所頒發(fā)，從二十二級至二十四級由總所或分所頒發(fā)。同時，鹽務(wù)稽核所明確規(guī)定，分所、稽核處、收稅總局錄用人員時不得錄用長官近親。鹽務(wù)稽核所每年都會對職級在二十一級以上的人員從品行及工作能力方面進(jìn)行考核，凡三3次考核成績不佳的人員予以降職，有重大過失者予以免職。這些規(guī)章制度使得職員的任免及晉升的條件更加公平透明，從而消除了任人唯親，、買官和賣官等不平等行為。

（三）為中國鹽務(wù)培養(yǎng)了一批專業(yè)素養(yǎng)高的人才

鹽務(wù)稽核所行之有效的人事俸給及任免制度為其高效運(yùn)營提供了后勤重要保障，因而被重視和大力支持。在鹽務(wù)稽核所存續(xù)期間，人事俸給及任免制度在實(shí)踐過程中不斷完善，制度不斷合理化，培養(yǎng)了一支專業(yè)素質(zhì)過硬的鹽務(wù)隊(duì)伍。這些專業(yè)素養(yǎng)高的職員保障了鹽務(wù)稽核所的運(yùn)營作。在鹽務(wù)稽核所停止工作后，其培養(yǎng)的鹽務(wù)人員大多繼續(xù)參與鹽務(wù)工作，推動了全國鹽務(wù)的改革及現(xiàn)代化進(jìn)程。

結(jié) ?語

鹽務(wù)稽核所成立之初，會辦丁恩便敏銳地意識到一套完整高效的人事制度直接影響鹽務(wù)稽核所的其行政效率，影響五國銀行團(tuán)的切身利益。因此，鹽務(wù)稽核所會辦丁恩結(jié)合西方文官制度和民國的鹽務(wù)人事管理現(xiàn)狀，制定了中西結(jié)合式的人事俸給及任免制度，并在執(zhí)行的過程中不斷完善。在鹽務(wù)稽核所存續(xù)期間，其貫穿執(zhí)行的人事俸給和任免制度作為有效的人才選拔和保障手段，為鹽務(wù)稽核所選拔和保留了許多優(yōu)秀的人才。

鹽務(wù)稽核所人事制度否定了傳統(tǒng)皇權(quán)下任人唯親為特征的文官制度，使中國鹽務(wù)人才的選拔走向公開、公平、公正。鹽務(wù)稽核所人事俸給及任免制度雖然仍有一些的缺點(diǎn)和不足，但在客觀上它代表了我國近代人事制度的趨勢和發(fā)展方向，并對現(xiàn)代中國的人事制度產(chǎn)生了一定的影響。這一點(diǎn)，還尤其值得深入挖掘和研究。

（責(zé)任編輯：鄧 ?軍）