論鹽務(wù)稽核所人事考試制度與我國早期鹽務(wù)現(xiàn)代化

王放蘭

一、鹽務(wù)稽核所人事考試制度制定的背景

民初的鹽務(wù)機關(guān)和其他政府部門一樣，都是采用“薄俸重責(zé)”慣例，俸給微博而又責(zé)重權(quán)大，于是利用手中權(quán)力謀私的事情層出不窮。鹽務(wù)官員沿襲清代鹽官的腐敗作風(fēng)，營私舞弊，與鹽商狼狽為奸，一起剝削人民，這和歷來的人事制度有著密切的關(guān)系。“善后大借款”簽訂后，鹽務(wù)稽核所應(yīng)約成立，英國人丁恩被賦予了最高的鹽務(wù)行政權(quán)力。丁恩認為，要祛除鹽務(wù)積弊，推行改革計劃，必須將鹽務(wù)稽核所建設(shè)成一個健全而有效率的行政機構(gòu)。而建立良好的人事制度，培養(yǎng)一批廉潔奉公、遵紀守法、忠于職守的員工隊伍是建立這樣機構(gòu)的前提條件。

丁恩根據(jù)英國文官制度精神，制訂了鹽務(wù)稽核所人事管理制度的基本原則，其主要特點有兩點。(1)公開考試，擇優(yōu)錄取。公開競爭考試的優(yōu)越之處體現(xiàn)在它改變了傳統(tǒng)的個人任用方式，在一定程度上改善了官僚主義、腐敗、賄賂以及官場上任人唯親的情況，確保最后雇傭的文官具有一定的文化水平、科學(xué)知識和道德素質(zhì)，具有較高的業(yè)務(wù)能力。(2)實行職位等級制。不同級別的文官，其待遇、地位、教育程度與級別聯(lián)系在一起[1]。英國文官制度的主要精神是，除首長隨政黨進退而更換外，其他公務(wù)人員則為終身職業(yè)，不隨首長的進退而更換。

二、鹽務(wù)稽核所人事考試制度的主要內(nèi)容

鹽務(wù)稽核所任用的人員除專家外，均由公開考試而來，沒有經(jīng)過考試或者考試不合格的不能擔(dān)任戊己等職位。凡選用人員不得錄取各區(qū)主管人的近親?！盎怂斡萌藛T，純粹中央集權(quán)制，各區(qū)分所及稽核處、收稅據(jù)只能對低級職員有任用與黜退之權(quán)，至于職員薪額在六十元以上者，全由總所考選派充?！盵2]參加考試的人應(yīng)是中國合法公民，年齡在20歲以上，中等以上學(xué)校畢業(yè)或具有同等學(xué)歷者?？荚嚭腕w檢合格者，經(jīng)試用方可正式錄用[3]。自隋朝以來，朝廷已明確對“賤民”進行了限制，清朝更為明顯，“凡出身不正者，如門子、長隨、小馬、驛遞車夫、皂隸、馬快、步快、禁卒、弓兵之子孫，均不準應(yīng)試”[4]。鹽務(wù)稽核所考試制度進步的地方在于它比古代科舉制度和北洋政府文官考試制度更加平等，不再對身份進行限制。

鹽務(wù)稽核所規(guī)定的考試科目有三民主義、中文寫作、英文翻譯、普通話測試、英語口語測試、會計、算術(shù)及打字等。考試的科目可根據(jù)職位的現(xiàn)實需要選定。不管是鹽務(wù)稽核所的招聘考試還是內(nèi)部職工升職考試，其考試科目和職位的關(guān)聯(lián)性都非常大，有的職位甚至只考一科，而所有的考卷幾乎都是英文，這就說明不管考生的應(yīng)考職位與翻譯或者英文秘書這樣的職位有無關(guān)聯(lián)，都要求有一定的英文基礎(chǔ)。在考試形式上，鹽務(wù)稽核所的考試有了很大的改革創(chuàng)新，其融入了筆試加面試的新形式。面試的科目主要為語言科目，即英語和官話的口語能力測試。

鹽務(wù)稽核所考試制度的制定與實施為鹽務(wù)稽核所招聘到的人才普遍具有良好的素質(zhì)和專業(yè)知識，他們一般在稽核所內(nèi)橫向調(diào)動工作，很少調(diào)到政府其他部門，進而實現(xiàn)了工作人員的專業(yè)化。鹽務(wù)部門的工作效率顯著提高，1913年鹽務(wù)部門的管理成本占全部鹽稅收入的比重高達20.43%，1914年降至8.9%，1915年又降至8.5%[5]。

三、中國早期鹽務(wù)現(xiàn)代化

中國的鹽務(wù)現(xiàn)代化是從傳統(tǒng)的封建鹽管理體制向資本主義市場經(jīng)濟體制的根本轉(zhuǎn)變。這一深刻變革的主要內(nèi)容包括鹽業(yè)管理體制改革，鹽業(yè)行政管理，稅收征收管理，運輸及銷售體系管理等，涉及鹽業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，運輸方式，消費層級，管理部門，稅收制度，運輸和經(jīng)營方式以及收入支出分配管理和利益分配關(guān)系的變革。

中國鹽務(wù)現(xiàn)代化進程中的早期階段具體是指從晚清到民國初期的鹽務(wù)改革，主要是丁恩于1913年至1918年發(fā)起的鹽務(wù)改革。在此期間，中國的鹽業(yè)管理經(jīng)歷了新的變化并取得重大進展。這是清末官員、民國初期改革家、外國顧問共同努力的結(jié)果。

清末民初是中國鹽務(wù)現(xiàn)代化進程的孕育和起步階段，也是我國社會半殖民地半封建社會的經(jīng)濟特征的雛形階段。在這個階段，鹽務(wù)改革，特別是丁恩在中國發(fā)起的廣泛性鹽務(wù)改革，其規(guī)模、范圍及影響力在中國鹽業(yè)史上是少見的。當初參與改革的鹽業(yè)部門及鹽務(wù)人員通過改革中遇到的艱難和困境，吸取了經(jīng)驗和教訓(xùn)，這些都影響了后來的鹽業(yè)管理體制和鹽業(yè)部門。無論從宏觀意義上還是微觀層面上講，后來的鹽務(wù)改革和鹽務(wù)現(xiàn)代化道路都可在清末民初的鹽務(wù)改革中發(fā)現(xiàn)最初的原型。

劉經(jīng)華教授認為：“民初丁恩的改革是在外力作用下促進了中國鹽務(wù)現(xiàn)代化，即在特殊的歷史背景、國際條件以及國內(nèi)因素的綜合影響下所發(fā)生的經(jīng)濟形態(tài)轉(zhuǎn)型中的制度變遷，他是一個外生的，強制性的過程?！盵6]

四、鹽務(wù)稽核所人事考試制度對中國早期鹽務(wù)現(xiàn)代化的促進作用

丁恩為了將鹽務(wù)稽核所建設(shè)為一個健全而有效的行政機構(gòu)，他建立了一套獨立且良好的人事考試制度，培養(yǎng)了一批廉潔奉公、遵紀守法、忠于職守的員工隊伍。與弊端叢生的傳統(tǒng)鹽官任用考核制度相比，鹽務(wù)稽核所人事考試制度的優(yōu)勢極為明顯，特別是丁恩初建稽核制度，實行改革的關(guān)鍵時刻，稽核所人事考試制度的安排，一掃舊官衙腐敗不堪的作風(fēng)，確保了鹽務(wù)稽核人員廉潔奉公努力工作，有利于改革的推進。比起其他的政府機構(gòu)，稽核所顯得精誠團結(jié)，士氣高漲，盡管民國初期政局混亂，鹽務(wù)稽核所仍然繼續(xù)正常運作。比如，1918年四川北部地區(qū)長達一年的戰(zhàn)亂局面，但鹽務(wù)稽核所報告說：“川北及廣元地區(qū)的稽核員們都顯示了對政府的忠誠、勇氣和犧牲精神，稽核分所的下屬員工大多數(shù)也常常冒著生命危險堅守崗位，而其他政府部門如地方政府、土地稅務(wù)局、銀行等十分消極?！盵7]

鹽務(wù)稽核所對雇員招聘以及內(nèi)部員工晉升的考試控制都很嚴格，由總所宏觀把控，分所具體實施。從組織考試到最后的考分公布整個過程都制定了詳細的規(guī)定。鹽務(wù)稽核所人事考試的制度化、體系化程度較之中國古代的科舉制度有明顯的提升；同時，與中國古代的人才選拔考試內(nèi)容相比，鹽務(wù)稽核所時期的考試內(nèi)容有一個顯著的進步，即根據(jù)招聘職位的不同而設(shè)定考試科目和考試內(nèi)容，以達到選拔理想專業(yè)人才的目的。由于鹽務(wù)稽核所對人事考試的重視和大力支持，這一考試制度在鹽務(wù)稽核所存續(xù)期間一直被推行，因此，這使得考試制度在實踐過程中不斷完善，考試內(nèi)容不斷合理化，同時為鹽務(wù)稽核所選拔出了許多具有真才實學(xué)的人才。據(jù)不完全統(tǒng)計，四川鹽務(wù)稽核所在存續(xù)的23年間選拔出了數(shù)千名專業(yè)人才。這些經(jīng)過考試選拔出來的人員一般思想前衛(wèi)，工作能力突出，為四川鹽務(wù)稽核所的發(fā)展起到了很大的積極作用；同時，這些通過考試選拔出來的人員后來也成為專業(yè)化素養(yǎng)高的鹽務(wù)人員，為后來四川乃至全國鹽務(wù)的改革及現(xiàn)代化進程都起到了推進作用。

鹽務(wù)稽核所結(jié)合英國文官制度和當時中國的政治背景制定了符合自身發(fā)展的考試制度，并堅持公開公正地予以執(zhí)行，使之不斷完善。鹽務(wù)稽核所考試制度作為選拔人才的重要手段，為鹽務(wù)稽核所選拔出了許多優(yōu)秀的人才，使得許多出身社會中下階層的人士通過自身努力得到公平的求職機會。1937年4月，根據(jù)《鹽務(wù)總局組織法》，鹽務(wù)稽核所改組為鹽務(wù)總局，其附屬機構(gòu)改組為鹽務(wù)局和辦事處。鹽務(wù)稽核所取消后便廢除了外籍人員的任命制度，但保留了原來的稽核制度和人事制度，這些制度在后來的鹽務(wù)總局仍然發(fā)揮著作用。曾任鹽務(wù)總局副局長的曾仰豐說：“丁恩離職回國以后，鹽務(wù)機關(guān)經(jīng)過許多的變化波折，但鹽務(wù)人員還能維持以往的風(fēng)格，并經(jīng)過許多的試驗，覺得良好的人事制度，在中國所收的成效，比國外更大。”[8]

五、結(jié)語

中國早期鹽務(wù)現(xiàn)代化借鑒了庚子新政以來的積極經(jīng)驗，更為重要的一點是，它在外部客觀力量的作用下取得了具有實際意義的進展。由于英國人丁恩的政治背景和個人辦事能力以及其他因素，他在改革和堅持改革方面發(fā)揮了極大的作用且效果顯著。因此，中國的鹽務(wù)改革者接納了丁恩的新制度安排，并在其制度上進一步改革和發(fā)揚，翻開了中國鹽務(wù)歷史的新的一頁。