當(dāng)代中國戶籍制度變遷分析與思考

葉晨鈺　王清

摘 要：從政治學(xué)的制度變遷和公共政策理論、經(jīng)濟學(xué)中的新制度經(jīng)濟學(xué)和公共產(chǎn)品理論、社會學(xué)的公民權(quán)利等不同視角分析探討了當(dāng)代中國戶籍制度的變遷過程和制度的內(nèi)涵、發(fā)展，對現(xiàn)有戶籍制度研究共識進(jìn)行了分析與思考，探討了現(xiàn)有戶籍制度的發(fā)展及其改革的方向。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；制度變遷；公共產(chǎn)品；改革方向

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）10-0061-03

半個多世紀(jì)以來，戶籍制度作為一種強制性身份制度，一直牽連著全體國民的切身利益，特別是改革開放以來，中國的戶籍管理制度不斷受到來自學(xué)術(shù)界的批評，絕大多數(shù)的學(xué)者都將戶籍制度視作阻礙我國合理的城市化進(jìn)程的最關(guān)鍵的要素。本文從政治學(xué)的公共政策理論和制度變遷、經(jīng)濟學(xué)的新制度經(jīng)濟學(xué)和公共產(chǎn)品理論、社會學(xué)的公民權(quán)利視角對當(dāng)代中國戶籍制度的變遷、發(fā)展和戶籍制度改革的方向進(jìn)行了探討。

一、當(dāng)代中國戶籍制度變遷與發(fā)展的理論分析

在新中國成立的60余年中，我國戶籍制度經(jīng)歷了幾次重大變化。新中國建立初期，政府在法律上對遷徙自由持肯定態(tài)度；1958年，我國頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，二元制戶籍制度正式形成，隨后直至“文革”結(jié)束期間都采取強制性規(guī)定阻止、控制城際間、城鄉(xiāng)間的人口遷移，70年代末提出“農(nóng)轉(zhuǎn)非”并逐步放寬資格限制，80年代出現(xiàn)和推行“藍(lán)印戶口”，90年代推行社會主義市場經(jīng)濟以來各地方政府出臺了新的戶籍管理政策。雖然戶籍制度在數(shù)十年間經(jīng)歷了多次的改革和變遷，但總體上來看，以控制人口流動為目的的戶籍制度并未發(fā)生實質(zhì)性的突破，之前的改革并未觸及戶籍制度的根本。

從公共政策理論出發(fā)，徐琴將戶籍作為獨立的對象，探討其政策環(huán)境及決策者觀念與戶籍管理制度之間的互動關(guān)系[1]。根據(jù)公共政策的功能劃分，將戶籍政策定義成了具有雙重功能的公共政策，在分析為何中國的戶籍管理制度會演化成如此強有力的控制性政策時，提出了將政治因素和社會經(jīng)濟因素整合，決策層的意識形態(tài)和對社會經(jīng)濟運行狀況的判斷和分析是決定公共政策走向的關(guān)鍵變量。決策者在意識形態(tài)領(lǐng)域和福利分配方面的認(rèn)知不全面和不深刻導(dǎo)致了中國采取了嚴(yán)格的戶籍管理制度和限制性政策，最終也無意外地導(dǎo)致了城市和農(nóng)村發(fā)展極度不平衡和畸形化。筆者認(rèn)為從戶籍制度這一公共政策的實然存在狀態(tài)出發(fā)，戶籍制度的變遷是有內(nèi)在邏輯和歷史支持的、持續(xù)發(fā)生的歷史過程，解釋這種變遷的模式和內(nèi)在機制的研究成果，解決農(nóng)村問題的根本長遠(yuǎn)之路在于發(fā)展城市。如果建立相應(yīng)的城市準(zhǔn)入制度。明顯與現(xiàn)代社會中普遍認(rèn)同的公平公正的精神相沖突，而且實質(zhì)上不可避免地造成農(nóng)村精英和高租金同時向城市流動，二元化的結(jié)構(gòu)進(jìn)一步擴大，故筆者認(rèn)為這一取向與城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相悖，存在不合理性。

王浦劬和王清等以城市為分析單位，討論了這一共同體之內(nèi)不同群體間的戶口利益分配問題[2]。并將中國的戶籍制度劃分為了三個歷史階段，首先是利益的初始均衡，政府通過城市戶口遷移行政許可證、戶口-票證制度和個人利益公共權(quán)威性分配機制三項制度安排很好地發(fā)揮了戶籍制度作為“守門員”的作用。隨之是利益失衡后的制度性矯正，政策調(diào)整和政策創(chuàng)新下產(chǎn)生了“暫住證、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)有效戶口、居住證”等替代性制度和機制。政策調(diào)整是以不觸及城市戶籍制度作為資源分配基礎(chǔ)這一根基下，政府對私人物品或公共物品的分配機制進(jìn)行改革。而政策創(chuàng)新則指的是在不改變原有戶籍制度的框架的前提下，創(chuàng)設(shè)新制度的變種，使戶口利益排他性降低。但是對戶籍制度的改革分析仍然停止在目前已出臺的政策調(diào)整和創(chuàng)新如藍(lán)印戶口和居住證上。筆者認(rèn)為更值得進(jìn)一步探討的是從制度變遷，尤其是制度替代理論和利益均衡來分析和驗證當(dāng)代中國戶籍制度，探索如何解決好新制度和舊制度下并存的矛盾，而這種利益均衡的實現(xiàn)程度究竟能有多少，這也是本文的延伸和亟待解決的問題。

葛笑如從社會勞動力的角度將戶籍制度定義為經(jīng)濟制度[3]，運用產(chǎn)權(quán)理論這一理論框架，將戶籍制度詮釋為對勞動力這一生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)安排并分析這一制度變遷的原因，并分析得出這一制度使勞動力這個生產(chǎn)要素的所有權(quán)和收益權(quán)不統(tǒng)一，因此是不合理的。進(jìn)一步通過對二元戶籍制度下農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟分析，得出了農(nóng)民在這一制度下支出是明顯大于收入，而城鎮(zhèn)居民的收益也只是暫時的這一結(jié)論。再結(jié)合中國社會整體進(jìn)行經(jīng)濟分析，強調(diào)目前我國社會的勞動力產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使勞動力已經(jīng)達(dá)到了生產(chǎn)可能性邊界，這種高成本低收益使制度創(chuàng)新即對勞動力生產(chǎn)要素的重新界定成為了歷史的必然。而在筆者看來，從新制度經(jīng)濟學(xué)角度，尤其是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的框架理論來分析中國戶籍制度，必須有這一過程的經(jīng)濟學(xué)相關(guān)的圖表和數(shù)據(jù)的分析，缺乏從經(jīng)濟學(xué)的視角分析戶籍改革的出路，也沒有注重政府和其他權(quán)力主體之間的博弈，這一前提下，我國戶籍制度改革是不可能成功的。

楊占營和吳誠毅等學(xué)者首先將我國目前的戶籍制度改革闡述為政策悖謬的現(xiàn)實反映，運用公共產(chǎn)品理論中的“連帶供給下的用腳投票理論”，認(rèn)為政府應(yīng)通過政策干預(yù)分別對一定城市的遷入遷出者予以課稅和補貼，改變二者對城市福利的預(yù)期，以達(dá)到社會人口的最優(yōu)分布[4]。提出了集權(quán)化和分權(quán)化兩種解決方案，指出將小城鎮(zhèn)作為大城市“減震器”作用的失效和相應(yīng)的激勵遷移動力機制的缺失，而“城市準(zhǔn)入制度”的政策導(dǎo)向?qū)钩青l(xiāng)二元分離更趨嚴(yán)重，提出要對小城鎮(zhèn)予以支持，農(nóng)村予以補貼而大中城市有區(qū)別的征稅等綜合性政策避免城市中心主義傾向，增強中小城市和農(nóng)村地區(qū)的福利和吸引力，以取得人口與資源的最優(yōu)配置。從公共產(chǎn)品視角分析，筆者認(rèn)為楊占營和吳誠毅的“連帶供給下的用腳投票理論”及其產(chǎn)生的集權(quán)和分權(quán)的兩種改革路徑很好地描述了不同地域戶籍改革的差異性現(xiàn)象，但沒有進(jìn)一步深入探求這種差異現(xiàn)象的內(nèi)在形成機制，而且從實際操作性來看，集權(quán)化方案在實際操作中將面臨一系列的問題，如“最優(yōu)人口規(guī)?！钡臉?biāo)準(zhǔn)如何設(shè)置，而這一方案必然將會遭受到大中城市市民的反對，且可能會變成政府變相斂財?shù)墓ぞ摺?/p>

陸益龍將戶籍制度界定為“黏附性制度”，認(rèn)為戶籍制度并不是自成體系的，而是黏附著各種措施和利益[5]。城鄉(xiāng)一體化，淡化戶籍邊界；減少行政干預(yù)，讓市場規(guī)律自發(fā)調(diào)節(jié)。論述了戶籍身份和公民身份的差異，戶籍制度是城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和部門差別的重要形成因素，轉(zhuǎn)換戶籍管理的功能，完善對戶籍制度的立法，真正實現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)利和社會公共利益的目標(biāo)。筆者認(rèn)為從中國的實際約束條件來看，作為一個有著“全能主義”傳統(tǒng)的國家，政府應(yīng)在改革戶籍管理制度、適應(yīng)開放型社會的需要實行動態(tài)管理、從戶籍制度剝離各種特權(quán)和利益分配、減少社會不平等的現(xiàn)象中起到更加突出的作用。

二、當(dāng)代中國戶籍制度變遷、發(fā)展及其改革的思考

目前對當(dāng)代中國戶籍制度變遷研究達(dá)成如下研究性共識：一是對戶籍制度形成時期的政策背景和選擇，即新中國戶籍制度起源的原因在于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和人口盲流；二是戶籍制度的制度特性是中國戶籍制度作為一項重要的行政管理制度，制度的功能主要包括了勞動力要素分配、福利分配等；三是戶籍制度弊端和改革的必要性及緊迫性是因為戶籍制度已是弊端重重，且與我國現(xiàn)有的社會經(jīng)濟環(huán)境不相適應(yīng)，必須加以改革并加快改革步伐。筆者認(rèn)為當(dāng)前中國的戶籍制度的研究和改革在以下幾個方面應(yīng)予以更多的關(guān)注。

第一，政府在戶籍制度改革中的作用應(yīng)該更加被突出。戶籍制度作為一項明顯打下了中國烙印的社會制度，它的功能與其他國家的戶籍制度有著根本性的區(qū)別。西方發(fā)達(dá)國家多采用功能專一分工明確的多項制度安排組合，來實現(xiàn)人口社會化管理的目標(biāo)。而在同樣具有東方文化背景的日本也實施了戶籍制度，但不具備中國戶籍制度調(diào)控城市化人口流向和流量的閥門功能[6]。而很多發(fā)展中國家走的是資本主義發(fā)展道路，戶籍管理制度方面基本與發(fā)達(dá)國家相近，只是在控制“過度城市化”方面有一些特殊的措施。而我國的戶籍制度除了發(fā)揮人口管理的基本職能，還履行了資源分配、社會控制、調(diào)節(jié)利益沖突等功能，因此帶有極強的政治色彩。實際上，戶籍制度是政府出臺的強制性綜合制度，其功能自然是由政府所界定的。此外，戶籍制度的政治性也決定了在推進(jìn)戶籍制度改革過程中政府占據(jù)了主導(dǎo)地位，強調(diào)政府的作用，重新從政治權(quán)力的視角分析戶籍制度的成因和改革方式是非常必要的。

第二，利益相關(guān)者之間的博弈應(yīng)該得到更多的重視。從我國目前的政治經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景來看，市場經(jīng)濟的深入和民主政治的發(fā)展是必然方向，隨之我國各政治主體間的博弈也在不斷加強。雖然當(dāng)前中央政府在博弈格局中仍處于明顯有利的地位，但其他政治主體的力量也不容忽視。在政治學(xué)上有種觀點，一項制度能否產(chǎn)生、延續(xù)或變革，并不完全取決于觀念的正確性或經(jīng)濟效益的提高，更要取決于政治主體間權(quán)力博弈的結(jié)果。陸益龍曾在他的著作《戶籍制度：控制與社會差別》中將戶籍制度的利益相關(guān)者分為戶籍管理者與被管理者，城鎮(zhèn)戶口身份者與農(nóng)村戶口身份者，本地人與外來人口，以及政府與個人[7]。但是，這樣的劃分方法是在社會學(xué)的框架下進(jìn)行的，總體上來看仍然圄于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的社會學(xué)分析視角。而成功實現(xiàn)戶籍制度的良性改革需將所有利益相關(guān)者納入考慮范圍，尤其是政府。因此，在筆者看來，可以將戶籍制度的利益相關(guān)者劃分為如下幾類——政府（中央政府/地方政府）、個人（城市居民/農(nóng)村居民；本地人/遷入人）和企業(yè)（雇傭農(nóng)民工的企業(yè)）會更為恰當(dāng)。而這三方的博弈結(jié)局將直接決定戶籍制度改革的走向。

第三，整合吸取各學(xué)科分析精華。各學(xué)科的學(xué)者應(yīng)用本學(xué)科的知識對戶籍制度提出了珍貴的意見，對此應(yīng)加以充分全面的考量，整合吸取這些研究成果?？梢詮恼螌W(xué)角度出發(fā)進(jìn)行制度分析，綜合吸納社會學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的觀點。在研究中有以下幾個要素特別值得重視：（1）舊制度的影響。這主要屬于社會學(xué)和人口學(xué)的研究領(lǐng)域，1958年以來，以控制人口流動遷移為主要特征的戶籍制度對我國社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻的影響，也正是由于路徑依賴的存在，在改革戶籍制度的過程中，這種影響是不能被忽視的。（2）新制度的效益。這主要屬于經(jīng)濟學(xué)的研究范疇，政治學(xué)在吸收“效益”這個概念之后將其含義政治學(xué)化。因此我們引入效益作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量戶籍改革。除了經(jīng)濟學(xué)家所認(rèn)同的改革戶籍制度將使社會福利提高的經(jīng)濟效益外，政治學(xué)將“效益”的內(nèi)涵豐富化，增加包括社會穩(wěn)定、提高政權(quán)合法性等。法學(xué)家和社會學(xué)家都強調(diào)遷徙自由是一項基本人權(quán)，舊制度下不同權(quán)力主體間的沖突會催化新制度的產(chǎn)生，政府、企業(yè)、個人三方權(quán)力主體將是戶籍制度改革的重要參與力量；平等和人權(quán)觀念的興起，也進(jìn)一步促進(jìn)平等公民身份的實現(xiàn)。這些觀念的興起也會成為促使舊制度發(fā)生變革的重要推力，所以很有必要納入政治學(xué)的研究中。

第四，宏觀與微觀要相結(jié)合。其實也就是制度環(huán)境和個人行為的結(jié)合。制度的形成和變遷既要受包括經(jīng)濟、政治、社會、文化等等多種宏觀制度環(huán)境的影響，即伊斯頓政治系統(tǒng)論中所提到的“政治體系所處的環(huán)境”，同時也要受生活于其中的個體理性選擇的影響。從不同專業(yè)的范疇來看，社會學(xué)家和法學(xué)家分析前者相當(dāng)擅長，而經(jīng)濟學(xué)家分析后者則頗有心得。政治學(xué)視角的分析將制度作為核心，不論是社會環(huán)境還是個人行為都要服務(wù)于制度的構(gòu)建和變革，所以宏觀和微觀二者缺一不可，二者結(jié)合才能深化對制度的理解。

第五，戶籍制度改革的推動首先需要中央政府的大力推動，同時要保證地方政府在改革動力、改革方式和改革措施上都與中央政府相對吻合，這樣才能避免政策執(zhí)行過程中的抵制或扭曲。而且戶籍改革要抓住戶籍制度問題的核心即與戶籍制度相配套的福利制度。給予落戶人口真正的權(quán)益保障，保證其與遷入地居民享有同等的福利待遇。從而改變之前戶籍制度僅限于對人口流動控制的松動的調(diào)整，而從根本上調(diào)整戶籍制度的利益分配功能。而究竟能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)利益分配均等化，這將是戶籍制度改革的“關(guān)鍵點”。而在新的制度成型之后，筆者認(rèn)為制定出臺《戶籍法》，以法律這一根本準(zhǔn)繩保證戶改的順利進(jìn)行，避免政策的隨意性，是戶籍改革深化階段較為合理的選擇。從長遠(yuǎn)看，筆者真正期待的是運用城鎮(zhèn)化這一必要手段，在中國實現(xiàn)人口自由遷徙這一戶籍制度改革的最高價值取向。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐琴.中國當(dāng)代戶籍制度的演變——公共政策的功能變遷[J].學(xué)海，2000，（1）：83.

[2]王浦劬，王清.制度變遷模式新析：利益均衡與制度替代——以當(dāng)代中國城市戶籍制度變遷為驗證[C]//21世紀(jì)的公共管理：機遇與挑戰(zhàn)——第三屆國際學(xué)術(shù)研討會文集，2008，

[3]葛笑如.中國二元戶籍制度的宏觀介析——新制度經(jīng)濟學(xué)的視角[J].湖北社會科學(xué)，2003，（9）：67-69.

[4]楊占營，吳誠毅.當(dāng)代中國戶籍制度變遷的困境及政策選擇[J].南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報，2003，（4）：25-29.

[5]陸益龍.戶籍制度改革與城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].學(xué)海，2001，（6）：57-62.

[6]藍(lán)海濤.我國戶籍管理制度的歷史淵源及國際比較[J].人口與經(jīng)濟，2000，（1）：37.

[7]陸益龍.超越戶口——解讀中國戶籍制度[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2004.