論民族地區(qū)扶貧政策的設(shè)計與完善

劉坤　劉堂燈

摘 要：少數(shù)民族是中華民族大家庭的重要組成部分，幫助少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富，尋求發(fā)展之路是中華民族發(fā)展壯大的必然選擇。少數(shù)民族也有其自身的優(yōu)勢，政府及社會各方面要利用其優(yōu)勢，幫助少數(shù)民族地區(qū)擺脫貧困生活，走上又好又快的發(fā)展的道路。這對于全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，有著重要意義。

關(guān)鍵詞：扶貧政策；民族地區(qū)；貧困地區(qū)

中圖分類號：C957 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）10-0024-02

在我國，民族地區(qū)主要包括內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個少數(shù)民族自治區(qū)和云南、貴州、青海三個少數(shù)民族人口較多的省份，民族地區(qū)面積占全國總面積的63.72%，人口占全國總?cè)丝诘?.49%[1] 。幫助經(jīng)濟落后民族地區(qū)擺脫困境，這對于減少貧富差距，促進民族地區(qū)發(fā)展，拉動全國經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕都有著至關(guān)重要的作用。

一、當(dāng)前民族地區(qū)扶貧政策的缺陷

據(jù)了解，我國民族地區(qū)，2005年—2010年，貧困人口從2338.4萬人減少到1034萬人，貧困發(fā)生率從16.5%下降到7%，比全國同期貧困發(fā)生率下降幅度快了近5.5個百分點。少數(shù)民族重點縣農(nóng)民人均純收入從2005年的1633元增加到2010年的3131元，增幅高于全國重點縣和全國的水平[2]。我國為了促進貧困民族地區(qū)早日擺脫困境，采取了多種政策，例如中央的“興邊富民”政策、發(fā)達地區(qū)對口幫扶民族地區(qū)政策、扶貧貸款財政貼息政策、產(chǎn)業(yè)扶貧政策等等。應(yīng)該說，這些政策產(chǎn)生了不錯的社會經(jīng)濟效益。但從促進民族地區(qū)又好又快發(fā)展來看，當(dāng)前的扶貧政策也存在一些缺陷，主要有：

1.采取“輸血式”扶貧

少數(shù)民族地區(qū)的扶貧政策還是采用加大扶貧基金投入，擴大扶貧范圍，提高扶貧補貼標(biāo)準(zhǔn)的手段。從2001年開始實施的《國家農(nóng)民扶貧開發(fā)綱要2000—2010》中，少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)重點縣增加為267個，占重點縣的45.1%。但是輸血式政策的實施卻難以真正讓該地區(qū)脫貧致富，甚至加劇了當(dāng)?shù)刎毨罕姷摹白瓤俊彼枷隱3]?！拜斞健狈鲐毮Ｊ骄戎呢毨丝谝恢碧幵谄毡榈谋粍咏邮軤顩r，生活熱情和生產(chǎn)積極性未得到充分激發(fā)和調(diào)動，反而養(yǎng)成了一種惰性心理。

2.扶貧方式不佳，返貧率較高，脫貧不徹底

1996年7月，在《關(guān)于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》中確定了經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)幫扶經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的扶貧協(xié)作關(guān)系。2001和2011年國務(wù)院出臺的兩部《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》中都再次強調(diào)這一政策的貫徹實施，但是這種距離遙遠的地區(qū)之間的援助方式，只能起到表面的幫扶作用，可以說是“遠水救不了近火”，導(dǎo)致返貧率較高，脫貧不徹底。

3.政策不靈活，沒有完全做到因地制宜

扶貧政策不靈活主要表現(xiàn)在執(zhí)行政策過于剛性，致使民族地區(qū)資源浪費，難以因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，難以脫貧致富。21世紀(jì)初，扶貧規(guī)劃采取在縣級規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成全省的扶貧開發(fā)規(guī)劃，統(tǒng)一評估、統(tǒng)一論證、一次批準(zhǔn)、分年實施、分期投入解決問題的做法[4]。統(tǒng)一的規(guī)劃和評估必定造成政策的不靈活，再者規(guī)劃的起點過高，必然導(dǎo)致扶貧規(guī)劃不夠細致。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)巴林左旗轄區(qū)有6個鎮(zhèn)、10個鄉(xiāng)，每個鄉(xiāng)的自然資源和特色產(chǎn)業(yè)都有其特殊性。其中白音諾爾鎮(zhèn)有豐富的鉛鋅礦，可以發(fā)展礦產(chǎn)業(yè)；但是野豬溝就沒有這樣的資源，它有豐富的林業(yè)和畜牧業(yè)資源，所以要制定不同的政策來指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展。

二、當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)面臨的困難

1.自然資源與經(jīng)濟發(fā)展需求的矛盾

我國民族地區(qū)占全國面積的63.72%，大多處于偏遠地區(qū)，遠離沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。民族地區(qū)總體來說，其國土資源、礦產(chǎn)資源等自然資源在全國占有重要的地位，但是由于地理位置封閉、基礎(chǔ)設(shè)施落后等原因?qū)е仑S富的資源難以被合理開采和利用，出現(xiàn)“無法開發(fā)”、“采富棄貧”等不合理現(xiàn)象，資源利用率低，經(jīng)濟無法得到快速發(fā)展。粗放式的經(jīng)濟加上各種自然災(zāi)害的影響，以及人口增長率的居高不下，民族地區(qū)的自然環(huán)境惡化加劇，災(zāi)害頻發(fā)，嚴重危害民族地區(qū)人民生命財產(chǎn)安全和扶貧開發(fā)成果。

另一方面，一些民族地區(qū)資源匱乏，但是環(huán)境優(yōu)美，經(jīng)濟發(fā)展基本保持原狀，增長指數(shù)基本為零，經(jīng)濟的發(fā)展需要自然資源的供給，生活于高寒荒漠地區(qū)的少數(shù)民族人民，基本沒有什么資源，只能滿足自身的溫飽問題，難以致富。這樣的問題需要如何解決是需要進行深刻思考的。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)調(diào)整困難

民族地區(qū)長期以來都以農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和資源開采為主要經(jīng)濟增長點，一直以來存在著工業(yè)化程度低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡、產(chǎn)業(yè)水平低等一系列經(jīng)濟特征，經(jīng)濟發(fā)展不健康。據(jù)統(tǒng)計，2008年，四川第二產(chǎn)業(yè)仍低于全國超過5個百分點，第三產(chǎn)業(yè)低于全國超過2個百分點。據(jù)統(tǒng)計，貴州和云南第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)分別占就業(yè)人數(shù)的73.1%和69.4%，而在廣東該比例僅為30%。西部民族地區(qū)還存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問題。西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平很低，但是卻占有大量的勞動力，富余勞動力在產(chǎn)業(yè)之間的轉(zhuǎn)移較少。民族地區(qū)勞動貢獻率大，科技貢獻率低，就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在雙重不合理現(xiàn)象[5]。盡管改革開放以來，我國積極在民族地區(qū)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，但是落后的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的積重難返、勞動力不足等問題嚴重制約二三產(chǎn)業(yè)，使得產(chǎn)業(yè)調(diào)整非常困難。

3.人口生產(chǎn)技能弱，人才匱乏

勞動力素質(zhì)是制約經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素，我國少數(shù)民族地區(qū)人口增長率一直高于全國平均水平，同時醫(yī)療設(shè)施落后，政策執(zhí)行力度不夠，難以做到少生優(yōu)生。致使嬰幼兒致殘率、低智商率遠遠比其他發(fā)達地區(qū)高，許多地區(qū)還存在嚴重的地方病，這就在根源上給解決人口素質(zhì)低的問題帶來了很大困難。

再者教育基礎(chǔ)薄弱，教育水平低，人口受教育率低。只從教師素質(zhì)來看，民族地區(qū)現(xiàn)有專任教師中，小學(xué)和初中教師的合格率為97.3%和87.6%，低于全國的98.62%和95.24%的水平，在一些邊緣民族貧困地區(qū)教師合格率更低。教育水平的落后必然導(dǎo)致觀念落后和素質(zhì)低下。民族地區(qū)的教育問題是現(xiàn)在民族地區(qū)扶貧面臨的巨大困難。