環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境治理的啟示

全超　金珊

摘要：我國十八大報(bào)告明確提出要“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”。然而，海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使我國近岸海域環(huán)境質(zhì)量面臨著嚴(yán)重威脅。渤海是典型的半封閉性內(nèi)海，生態(tài)環(huán)境脆弱。隨著環(huán)渤海地區(qū)海洋利用活動的日益頻繁，渤海生態(tài)環(huán)境承載著巨大壓力。保護(hù)渤海生態(tài)環(huán)境健康，保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，面臨巨大挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：港口；環(huán)渤海；立法規(guī)制；國外區(qū)域治理；完善建議

中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0122-02

在建立海洋強(qiáng)國的今天，我國北部沿海以青島、大連、天津?yàn)楹诵牡母劭谌海晨空谘杆籴绕鸬沫h(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈和東北老工業(yè)基地，憑借區(qū)位優(yōu)勢明顯，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好，科技和文化教育事業(yè)發(fā)達(dá)的競爭優(yōu)勢，依托北京奧運(yùn)和承接日韓制造業(yè)轉(zhuǎn)移的良好機(jī)遇，港口經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，港口經(jīng)濟(jì)效應(yīng)日趨明顯。但隨著環(huán)渤海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國海洋利用活動的日益頻繁，渤海生態(tài)環(huán)境卻承載著巨大壓力。渤海是典型的半封閉性內(nèi)海，生態(tài)環(huán)境脆弱。保護(hù)渤海生態(tài)環(huán)境健康，保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，面臨巨大挑戰(zhàn)。

一、渤海海洋環(huán)境污染現(xiàn)狀

渤海是半封閉的淺海，由遼東灣、渤海灣、萊州灣和中部海域組成，由遼東半島、華北平原和山東半島環(huán)抱。渤海平均水深18m，海岸線總長3 784km（其中陸地岸線3 024km），面積77 284km2。

加入WTO后，我國對外開放進(jìn)一步擴(kuò)大，我國對外貿(mào)易快速增長，目前我國貨物進(jìn)出口約90%是通過海洋運(yùn)輸完成的，因此進(jìn)出口貿(mào)易的大幅度增加促進(jìn)了沿海港口投資的大幅度增長，港口業(yè)的發(fā)展也速度驚人。然而，優(yōu)秀的自然資源經(jīng)過竭澤而漁式的開發(fā)，已經(jīng)給渤海海域帶來災(zāi)難性的影響：

2002年未，達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積約為3.2萬km2[1]，占渤?？偯娣e的比例41.3%。沿海的工業(yè)點(diǎn)源和城市生活污染仍然是渤海污染的主要來源。1999年，渤海沿岸主要入海排污口直接排入渤海的工業(yè)廢水為5.6億噸，生活污水6.1億噸[2]。渤海的赤潮發(fā)生年均數(shù)大幅增加，且持續(xù)時(shí)間長，面積加大，尤其是遼東灣西部、渤海灣西部比較嚴(yán)重。1998年發(fā)生了歷史上規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長的赤潮事件，從7月到10月，造成直接經(jīng)濟(jì)損失近5億元[3]。錦州的五里河口Hg的含量已達(dá)到三類沉積物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的3倍以上，近7km2的區(qū)域無底棲生物[4]。

渤海海洋環(huán)境污染其表現(xiàn)為：水動力條件改變、岸線資源縮減、海灣屬性弱化、近岸海島消失、漁業(yè)資源衰退、海岸景觀破壞、海洋污染加劇和濕地功能退化。

二、港口污染防治相關(guān)概念及國內(nèi)立法規(guī)制

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）于1982年頒布，1999年后對及其實(shí)施條例的修訂則說明我國海域污染防治法制漸次健全。目前已經(jīng)形成了以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為根據(jù)，以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）為基礎(chǔ)，以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為主干，以相關(guān)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充，與部分國際公約相協(xié)調(diào)的海域污染防治法律體系的概況。其中，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的國務(wù)院有關(guān)部門，依照法律規(guī)定先后制定發(fā)布了一批部門規(guī)章為實(shí)施《海洋環(huán)境保護(hù)法》及與其相配套的管理?xiàng)l例。渤海海域具有立法權(quán)的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會和地方人民政府制定和發(fā)布了一批地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，例如，《天津市海域環(huán)境保護(hù)管理辦法》等。

其他的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)及其他部門法也加以補(bǔ)充。例如，《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國刑法》等法律、法規(guī)都有相應(yīng)保護(hù)和改善海洋環(huán)境、防止污染損害的規(guī)定。

我國亦曾加入海洋污染防治的國際公約和雙邊協(xié)定，并且我國已經(jīng)將我國參加的《國際油污損害民事責(zé)任公約》、《聯(lián)合國海洋法公約》、《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》等的規(guī)定在國內(nèi)法中體現(xiàn)了出來[5]。

三、我國渤海海域污染防治法律體系存在的問題

雖然渤海海域污染防治的法律體系已經(jīng)基本形成，但是近20年我國海洋經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但當(dāng)時(shí)的時(shí)代因素和立法條件限制，渤海海域污染防治的法律體系仍然存在著很多亟待解決的問題。

首先，法律規(guī)定存在著嚴(yán)重的職能交叉。環(huán)境保護(hù)部建立的全國近岸海域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)與國家海洋局建立的全國海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)之間也存在職能交叉，亦有近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃與海洋功能區(qū)劃管理職能交叉、“海域”與“河域”管理職能交叉等問題。

其二，《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改了，但其配套法規(guī)沒有及時(shí)修改。自1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改后，《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》于2009年9月2日修訂發(fā)布。即其修改的時(shí)間推遲了10年，而《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》迄今還沒有修改。這會給全國的海洋環(huán)境保護(hù)工作帶來嚴(yán)重?fù)p失。

其三，行政處罰額度過低，起不到懲罰的作用。2011年國家海洋管理部門依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的第85條，對造成渤海嚴(yán)重污染的康菲公司進(jìn)行了行政處罰，罰款20萬元。這一處罰結(jié)果引起了社會各界的巨大不滿，造成了極壞的社會影響。

其四，《海洋環(huán)境保護(hù)法》沒有為海洋生態(tài)損害索賠提供依據(jù)。國外針對生態(tài)損害的賠償請求的司法實(shí)踐已有多例，然而，我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》難以支持生態(tài)損害索賠。雖然2012年康菲公司和中國海洋石油公司共同設(shè)立基金用以賠償溢油造成的渤海生態(tài)損失，但是我國的法律并沒有提供相應(yīng)的依據(jù)。

四、國外區(qū)域環(huán)境治理的立法經(jīng)驗(yàn)

國外對于區(qū)域防治污染的法律制度與我國是不相同的，這是因?yàn)槲覈c國外一些的環(huán)境保護(hù)管理體制有所區(qū)別。

（一）美國

美國長期工業(yè)發(fā)展階段積累起來的水污染問題十分嚴(yán)重，面臨“先污染、后治理”的難題。美國關(guān)于水域環(huán)保方面的法律較多，其中最主要的有兩部，一部是《1990油污法》，另一部是《水清潔法》（Clean Water Act）。美國沒有參加關(guān)于油污方面的國際公約，理由是國際公約的規(guī)定沒有美國相關(guān)法令細(xì)，標(biāo)準(zhǔn)也沒有美國的高，美國法律更有利于保護(hù)美國的水域環(huán)境[6]。

因此，2005年，美國《五大湖環(huán)境恢復(fù)法》適用于五大湖區(qū)的環(huán)境保護(hù)。該法在監(jiān)督、管理、咨詢和協(xié)調(diào)等機(jī)制建設(shè)方面是區(qū)域水域環(huán)境保護(hù)立法的典范。該法規(guī)定成立美國環(huán)境保護(hù)署大湖區(qū)項(xiàng)目辦公室，啟動大湖區(qū)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)助方案；成立大湖區(qū)環(huán)境恢復(fù)咨詢委員會；設(shè)立層級高覆蓋面廣的大湖區(qū)聯(lián)邦協(xié)調(diào)委員會，并建立大湖區(qū)水質(zhì)監(jiān)測常設(shè)機(jī)構(gòu)。

美國的環(huán)境法是在以專門的環(huán)境法律為主干，以相關(guān)成文法和不成文法為背景和基礎(chǔ)的框架中運(yùn)作的，新生的環(huán)境法也可以比較平滑而有效地運(yùn)作。

（二）日本

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，日本海洋曾經(jīng)也受到污染。特別是日本的瀨戶內(nèi)海污染更為嚴(yán)重，赤潮頻繁發(fā)生，造成魚蝦大量死亡，水產(chǎn)資源衰退，對海洋生物來說已經(jīng)成為一個(gè)陰冷的“墳?zāi)埂薄?/p>

1997年制定的《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)臨時(shí)措施》是典型的適用于封閉海域環(huán)境保護(hù)的法律，可直接借鑒。該法值得借鑒之處不僅僅局限于要求政府制定凈化瀨戶內(nèi)海污染水質(zhì)的基本計(jì)劃，改善瀨戶內(nèi)海的水質(zhì)，而且要求政府對陸源污染進(jìn)行嚴(yán)格控制和對海岸進(jìn)行特殊保護(hù)。之后，日本國會通過決議，將《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)臨時(shí)措施法》改為永久性的法律，并更名為《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》。該法的條文內(nèi)容具體，責(zé)任明確，各府縣根據(jù)法律的規(guī)定對各自行政范圍的污染問題均有具體防治辦法[7]。該法的制定對日本成功地治理瀨戶內(nèi)海發(fā)揮了非常重要的作用。

五、對渤海環(huán)境治理的啟示

由于渤海各海域部分的地理?xiàng)l件存在差異，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不平衡；各海域、各地區(qū)需要用法律手段解決的突出問題并不相同。因此，在不與國家相關(guān)立法相抵觸，并與它們的配套條例相協(xié)調(diào)的前提下，有針對性地制定適用于渤海嚴(yán)重污染區(qū)域的特殊法，建立特別的區(qū)域合作組織，制定區(qū)域性海洋污染防治規(guī)劃[8]。

首先，統(tǒng)籌規(guī)劃，建立統(tǒng)一的行政協(xié)助制度，協(xié)調(diào)相關(guān)部門。新修訂的《環(huán)保法》第7條已經(jīng)有相關(guān)的原則闡述，但制度設(shè)計(jì)應(yīng)做到以制度來避免和糾正政府角色的異化和沉淪，回歸它所應(yīng)當(dāng)扮演的唯一角色——環(huán)境管理者[9]。無論是考慮當(dāng)前環(huán)境惡化現(xiàn)狀和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急失靈，還是增強(qiáng)立法技術(shù)，完善環(huán)境管理法律制度，關(guān)乎生態(tài)文明的行政協(xié)助制度都應(yīng)及早建立。

其次，加入并完善生態(tài)補(bǔ)償制度，強(qiáng)化環(huán)境管理法規(guī)建設(shè)。開展橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，對生態(tài)利益關(guān)系相對明確的區(qū)域，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)采取資金補(bǔ)助，技術(shù)、人才等定向生態(tài)經(jīng)濟(jì)援助，生態(tài)移民等多形式進(jìn)行補(bǔ)償[10]。環(huán)境評價(jià)和環(huán)境監(jiān)測，區(qū)域性企業(yè)準(zhǔn)入、退出機(jī)制等相關(guān)法規(guī)從嚴(yán)規(guī)定。

再次，設(shè)立多部門多行業(yè)參與的跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會[11]，統(tǒng)籌考慮不同社會主體的利益，廣泛調(diào)動海洋環(huán)境保護(hù)的積極性，建立環(huán)境信息共享機(jī)制，鼓勵公眾參與環(huán)評、聽證、協(xié)助執(zhí)法等各環(huán)節(jié)，促進(jìn)政府決策更為合理高效。

最后，增加抗御自然災(zāi)害的環(huán)境法規(guī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)近岸生物多樣性可持續(xù)發(fā)展。有鑒于我國為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的近海珊瑚礁大部分消失，減少因環(huán)境污染導(dǎo)致的生態(tài)災(zāi)難所造成的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失及生態(tài)破壞是當(dāng)務(wù)之急。

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