城市發(fā)展應(yīng)該增強抵御自然災(zāi)害的能力

葉書銘　崔倩如　尤建新

摘要：伴隨我國城市化進程不斷發(fā)展，在抵御自然災(zāi)害的能力上卻沒有很大提高。通過對近三年我國自然災(zāi)害事故的收集，分別針對特定城市（杭州），以及國內(nèi)受災(zāi)嚴(yán)重城市這兩個方面，結(jié)合城市發(fā)展及遭受自然災(zāi)害情況，整理相關(guān)數(shù)據(jù)，采用數(shù)據(jù)比較分析，得出自然災(zāi)害同城市發(fā)展的相互影響因素，確定城市建設(shè)在抵御自然災(zāi)害中的重要性，最終得出城市發(fā)展應(yīng)該增強抵御自然災(zāi)害能力的結(jié)論并提出對策和建議。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害；城市發(fā)展；數(shù)據(jù)比較分析；影響因素

中圖分類號：X43 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0099-03

近年來，我國現(xiàn)代化城市建設(shè)進程不斷加快，經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升，城市建設(shè)面積不斷擴大，城市人口數(shù)量不斷增加。然而，城市發(fā)展同時面臨的自然災(zāi)害不容忽視。據(jù)民政部統(tǒng)計，2012年7月份，我國各類自然災(zāi)害共造成6 180.1萬人次受災(zāi)，402人死亡，91人失蹤，464.3萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置或其他需緊急生活救助。經(jīng)核定，各類自然災(zāi)害造成24.4萬間房屋倒塌，87.1萬間不同程度受損；農(nóng)作物受災(zāi)面積為5 185.8千公頃，其中絕收624.9千公頃；直接經(jīng)濟損失855.2億元人民幣（不含港澳臺地區(qū)數(shù)據(jù)）。

可見，在快速的城市發(fā)展背后，人們忽視了城市抵抗自然災(zāi)害的能力；在城市建設(shè)的同時沒有做到提前防范；在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中還存在諸多問題。聯(lián)合國從1987年開展“國際減輕自然災(zāi)害十年”活動以來，國內(nèi)外許多學(xué)者便對自然災(zāi)害的防治減災(zāi)工作做了大量的研究，包括對治理規(guī)劃、評價體系、預(yù)測預(yù)報、綜合治理等多個方面的研究[1-5]，但是卻忽略了自然災(zāi)害同城市發(fā)展的關(guān)系。

本文旨在通過調(diào)查城市發(fā)展的進程與近年來城市對自然災(zāi)害的防范治理，研究城市發(fā)展與自然災(zāi)害影響的關(guān)系，從而得出相關(guān)結(jié)論。在更好地建設(shè)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化城市的同時，增強抵御自然災(zāi)害能力，減少和避免自然災(zāi)害對城市的經(jīng)濟影響和財產(chǎn)損失，保障城市居民的生命安全，最終實現(xiàn)區(qū)域乃至全國范圍內(nèi)各城市健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

一、杭州城市發(fā)展與自然災(zāi)害影響性分析

（一）杭州近幾年城市發(fā)展情況[6-8]

杭州近幾年來在城市經(jīng)濟、建設(shè)等方面都取得了很大的成績，城市化進程穩(wěn)步推進。2009年以來，人口密度數(shù)不斷增長；城區(qū)面積小幅擴大，人均城市道路面積減小，建成區(qū)綠化覆蓋率增長變化不明顯（表1、圖1）；2011年，實現(xiàn)生產(chǎn)總值達(dá)到7 011.80億元，比上年增長10.1%。人均GDP水平實現(xiàn)新提高，按常住人口計算，突破8萬元；按戶籍人口計算，突破10萬元。據(jù)初步核算，2012上半年杭州市實現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）3 372.68億元，比上年同期增長7.5%。杭州市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)20 590元，增長10.1%，扣除價格因素，實際增長6.9%；全市農(nóng)民人均現(xiàn)金收入11 129元，增長12%，扣除價格因素，實際增長8.7%。

（二）杭州近幾年自然災(zāi)害情況

杭州近幾年的自然災(zāi)害以暴雨為主，自然災(zāi)害帶來的主要問題是城市的地質(zhì)災(zāi)害。

2009年，全市共發(fā)生造成人員傷亡和萬元以上經(jīng)濟損失的地質(zhì)災(zāi)害43起，導(dǎo)致13人死亡、4人受傷和416.85萬元的經(jīng)濟損失。截至2009年年底，存在一定危害的地質(zhì)災(zāi)害及隱患點共816處，威脅12 500多人的生命安全和5.7億元的財產(chǎn)安全[9]。

2010年，全市發(fā)生造成人員傷亡和萬元以上經(jīng)濟損失的地質(zhì)災(zāi)害34起，導(dǎo)致8人死亡，直接經(jīng)濟損失1 638萬元。截至2010年年底，全市共有地質(zhì)災(zāi)害隱患點1 154處，威脅著17 700多人的生命安全和75億元的財產(chǎn)安全[10]。

2011年杭州市域范圍內(nèi)共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情308起，造成直接經(jīng)濟損失205萬元。全市發(fā)生經(jīng)濟損失萬元以上的地質(zhì)災(zāi)害共18起。截至2011年年底，尚有地質(zhì)災(zāi)害隱患點1 101處，其中滑坡隱患502處、崩塌隱患377處、泥石流隱患220處、地面塌陷隱患2處，對1.79萬人的生命安全和6.93億元的財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅[11]。

（三）杭州在城市建設(shè)方面的投入分布

總體來看（表2），杭州市建設(shè)用地面積及公共設(shè)施和市政公用設(shè)施用地面積都在增加，但是后者所占前者比例（圖2）卻呈現(xiàn)2009到2010年增長，2010年到2011年降低態(tài)勢，而且通過城市維護建設(shè)資金收支的情況可以看出，2011年的維護建設(shè)資金支出是最低的，可見維護資金支出同社會公共設(shè)施和市政公用設(shè)施的建設(shè)面積成正比例關(guān)系。

介于杭州市主要面臨的自然災(zāi)害問題是暴雨洪水，本文采集了關(guān)于城市排水系統(tǒng)的一些數(shù)據(jù)。首先，公用設(shè)施建設(shè)固定資財投資2010年較2009年增加，2011年較2010年減少（表3）。公用設(shè)施建設(shè)固定資財在排水、防洪方面的投資占總投資數(shù)的比例逐年減小，且2011年較2009年的比例減少三成（圖3）。具體分析固定資財在排水防洪上的投資，排水方面投資逐年減少，2011年較2009年下降超過50%；防洪方面2010年投資最多，2009年投資急劇減少，只有將近2010年的1/8（圖4）。然后，排水管道長度逐年增加，但是增長幅度2010年到2011年較2009年到2010年要小，雨水及雨污合流管道長度的發(fā)展趨勢與排水管道相同。最后，防洪堤長度2009年達(dá)到最高值，2010年和2011年持平。

（四）杭州城市發(fā)展與自然災(zāi)害的相關(guān)性研究結(jié)論

通過上述的圖表和數(shù)據(jù)我們可以看到，總體上杭州市在城市建設(shè)方面的投資是隨著城市人口、面積的擴大逐年增加的，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，無論是建設(shè)用地還是管道里程都是在增長，只不過在2011年部分增長較2010年緩慢很多，甚至呈下降趨勢。

通過對數(shù)據(jù)的初步分析，結(jié)合杭州市近幾年的自然災(zāi)害情況，雖然災(zāi)害數(shù)和傷亡人數(shù)逐年減小，但是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護上的投資，特別是在防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施上的投資不能減少，不能放緩。不應(yīng)該出現(xiàn)大傷亡大投資，小傷亡小投資，無傷亡不投資，更不能出現(xiàn)等出事了再治理的僥幸心理。杭州城市的建設(shè)不斷加快，建設(shè)面積不斷擴大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不能滯后于城市其他方面建設(shè)。

二、國內(nèi)受災(zāi)嚴(yán)重城市調(diào)查分析

（一）我國整體受災(zāi)形式

近年來我國的自然災(zāi)害種類多、范圍廣、程度深、危害大，干旱、洪澇、地震、風(fēng)雹、臺風(fēng)、高溫?zé)崂恕⒌蜏乩鋬龊脱?zāi)、山體滑坡和泥石流、森林和草原火災(zāi)、病蟲害等各類災(zāi)害均有不同程度發(fā)生，部分地區(qū)重復(fù)受災(zāi)，特別是區(qū)域性極端暴雨、階段性嚴(yán)重干旱、局地性強風(fēng)颮線、高頻次登陸臺風(fēng)和大范圍雪災(zāi)給我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重影響[12]。

（二）相關(guān)城市在防災(zāi)救災(zāi)方面的建設(shè)問題

截至2012年7月26日北京的特大洪水據(jù)初步統(tǒng)計，造成77人死亡，總損失大概在50億元人民幣[13]。以這次北京的特大洪災(zāi)為例，結(jié)合一些其他城市的自然災(zāi)害，反映出了幾個問題。

第一，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不完善。截至2007年底，北京市城八區(qū)共有地下排水管網(wǎng)3 807公里，雨水排水管網(wǎng)2 000公里。北京的排水管網(wǎng)比較大，但是排水系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不高，很多雨水排水管道的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)為“三年一遇”，只能應(yīng)對每小時30mm至50mm的降水，一旦超過50mm，積水就開始嚴(yán)重。而且像北京這樣的城市，80%的路面被混凝土、瀝青等不透水材料覆蓋，雨水無法滲透，只能通過排水管網(wǎng)排水，而很多排水管道內(nèi)有沉積物，得不到及時清理，導(dǎo)致積水泛濫[14]。

第二，城市規(guī)劃不合理。首先，由于城市化進程加快，大中型城市開始盲目擴張。在城市規(guī)劃中，城市建設(shè)面積不斷擴大，輔助的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻跟不上。其次，人口數(shù)量不斷增加，導(dǎo)致城市負(fù)擔(dān)不斷加重，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)平衡破壞，環(huán)境本身的蓄排水能力、自凈能力等喪失。最后，維持城市生存功能系統(tǒng)和對國計民生有重大影響的生命線工程上投入不足。一旦發(fā)生自然災(zāi)害，城市就會大面積停水停電，通訊中斷，甚至出現(xiàn)交通癱瘓，以此引發(fā)的醫(yī)療、救援、補給問題也接踵而至。

第三，各部門之間協(xié)調(diào)不緊密。一旦發(fā)生自然災(zāi)害，往往會出現(xiàn)預(yù)報時偏差百出，應(yīng)對時措手不及，救援時多頭管理，究責(zé)時相互推諉。例如，我國地下空間分屬國土資源、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環(huán)保、水電、國防、文物保護等多個領(lǐng)域[15]，沒有統(tǒng)一機構(gòu)進行協(xié)調(diào)、開發(fā)、規(guī)劃，加上相關(guān)領(lǐng)域立法存在缺失，一旦遇到排水系統(tǒng)問題，必然會牽扯多部門利益和項目布局。

三、結(jié)論與建議

（一）調(diào)查結(jié)果結(jié)論分析

通過對特定城市近幾年來城市發(fā)展與抵御自然災(zāi)害情況之間關(guān)系的縱向比較，以及對多個城市應(yīng)對自然災(zāi)害所反映出來的問題之間的橫向比較，得出結(jié)論：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及投入與防災(zāi)減災(zāi)工作的成效成正比；二是隨城市建設(shè)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施所占比重降低；三是大部分城市存在城市規(guī)劃不合理問題；四是人民群眾防范自救意識薄弱。

（二）城市發(fā)展應(yīng)該增強抵御自然災(zāi)害的能力

1.長期有效城市規(guī)劃

城市的建設(shè)和發(fā)展是基于城市規(guī)劃的，城市的規(guī)劃必須要往立體型、可持續(xù)型和區(qū)域型方向發(fā)展。首先，城市規(guī)劃不應(yīng)停留在平面上，不應(yīng)把形象工程放在第一位，不應(yīng)忽視地下（排水排污管網(wǎng)，防震減震地基等）工程、空中（避雷設(shè)施，地質(zhì)衛(wèi)星遙感等）工程等的建設(shè)[16]。其次，規(guī)劃要長期可行，并為城市的下一步發(fā)展留有建設(shè)空間和資源，努力提高基礎(chǔ)設(shè)施的防御等級和年限，逐步淘汰“一年一遇”、“三年一遇”工程。最后，城市規(guī)劃不是照搬照抄，要根據(jù)該城市的地質(zhì)特征、自然災(zāi)害類型來合理規(guī)劃。規(guī)劃和建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施，應(yīng)當(dāng)充分考慮城市管理因素，滿足城市長效管理要求。

2.加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)先于城市的其他建設(shè)，應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在首要、優(yōu)先考慮地位。一方面要加大政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金投入，除了保障性的教育、醫(yī)療、交通、供水、供電外，還要充分考慮到該城市的自然災(zāi)害情況，有針對性地強化此方面的防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)；另一方面要加強已建設(shè)施的監(jiān)督和維護，定期由專業(yè)人員對已建成的設(shè)施進行檢查和維護，排除安全和質(zhì)量隱患。

3.完善有關(guān)法律法規(guī)

我國的相關(guān)法律法規(guī)沒有做到與時俱進，在城市發(fā)展的同時，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范卻沒有發(fā)展?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》沿用了近20年，直到第十屆全國人大常委會通過《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》才結(jié)束他的使命。《中華人民共和國防洪法》，僅規(guī)定“城市防洪規(guī)劃要納入城市總體規(guī)劃”、“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強對城區(qū)排澇管網(wǎng)、泵站的建設(shè)和管理”?！冻鞘信潘こ桃?guī)劃規(guī)范》2001年6月開始實施，但該規(guī)范已超過十年，它所涉及的城市排水系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，都適應(yīng)不了城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求。所以，要在城市發(fā)展的同時，完善有關(guān)法律法規(guī)，同時增強法律的效力和執(zhí)行力。

4.提升公眾防災(zāi)意識

防災(zāi)減災(zāi)不僅僅是政府的職能，作為公民自身也要提高防災(zāi)減災(zāi)意識，實現(xiàn)“公眾參與，共同治理”的良好局面。首先，要積極配合和支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；其次，要負(fù)起監(jiān)督和保護公共基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任；最后，在面對自然災(zāi)害時要積極服從統(tǒng)一的指揮和引導(dǎo)，同時采取合理自救措施，在保證安全前提下幫助救援人員實施救援工作。

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[9]杭政辦函.杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)國土資源局關(guān)于杭州市2010年地質(zhì)災(zāi)害防治方案的通知[Z].[2010]126號.

[10]杭政辦函.杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)國土資源局關(guān)于杭州市2011年地質(zhì)災(zāi)害防治方案的通知[Z].[2011]100號.

[11]杭政辦函.杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)國土資源局關(guān)于杭州市2012年地質(zhì)災(zāi)害防治方案的通知[Z].[2012]116號.

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