基于整體治理理論的城市生活垃圾治理

楊再強

摘要：我國城市生活垃圾治理在政府和公民的共同努力下得到了一定的改善，但由于治理主體的不同以及各個城市生活垃圾收集和分類的復(fù)雜性，相應(yīng)的部門對垃圾的治理還是分散的、碎片化的。這種垃圾治理方式使得政府很難以公眾的需要為基礎(chǔ)，向一體化和無縫隙的方向發(fā)展。整體性治理理論是西方國家行政改革實踐的最新成果，對改善當前我國城市生活垃圾管理制度具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾；整體治理；公眾需要；信息技術(shù)

中圖分類號：F124.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0097-02

隨著我國城市化進程加快，城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴大，產(chǎn)生越來越多的城市生活垃圾，給城市居民生活帶來諸多的不便。在我國，以政府為主導(dǎo)的對城市生活垃圾的治理模式正在經(jīng)受著考驗，而政府對于城市生活垃圾良好治理對于城市形象的提升起著至關(guān)重要的作用。

一、我國城市生活垃圾治理的現(xiàn)狀

當前，我國城市生活垃圾的治理主體主要是中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，再由各城市市政府領(lǐng)導(dǎo)下的城建環(huán)衛(wèi)部門對垃圾的收集、轉(zhuǎn)運和處理進行管理。政府幾乎包攬了垃圾的收運處理過程中的監(jiān)督、管理和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，作為監(jiān)督機構(gòu)的環(huán)衛(wèi)部門不僅是管理的部門，而且是執(zhí)行機構(gòu)，“自己監(jiān)督自己”，形成政企不分、政事不分的格局，不能形成良性的競爭和監(jiān)督機制，同時也制約了垃圾處理行業(yè)作為社會公益事業(yè)的發(fā)展。另外，對城建部門和環(huán)境保護部門的責(zé)任界定不清，極易造成多頭管理，各自為政。因為兩者都是相同的行政部門，他們之間不存在行政隸屬關(guān)系，各自為政，在執(zhí)行各自的職能的過程當中，如果出現(xiàn)利益項目，就會出現(xiàn)監(jiān)管上的重疊；而當出現(xiàn)某種責(zé)任問題的時候，兩個部門之間就會出現(xiàn)相互推諉，推卸責(zé)任，垃圾治理的監(jiān)管過程就會產(chǎn)生嚴重的缺位。

目前我國對城市生活垃圾的管理，基本上都是把重點放在末端的處理上，但忽略了從源頭到末端進行全程的治理，比如清掃、收集、運輸服務(wù)以及處理等環(huán)節(jié)沒有得到有效的整合，各個環(huán)節(jié)之間是分散的、破碎的。我國的很多城市的環(huán)衛(wèi)部門對垃圾的清掃等環(huán)節(jié)都是以政府的政策法規(guī)為指導(dǎo)，是一種被動式的服務(wù)，而不是以公眾的需要為基礎(chǔ)的。同時，由于各個環(huán)節(jié)之間缺少必要的信息溝通，造成城市的一些地方垃圾堆積如山，臭味擾民，垃圾沒能及時得到運輸和處理，造成垃圾的前期工作——清掃、收集和分類等環(huán)節(jié)很大程度上的徒勞。

在我國，政府在城市生活垃圾的治理過程中起著主導(dǎo)作用，對于垃圾治理的各個環(huán)節(jié)有著統(tǒng)一的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的權(quán)限，但重點卻是放在垃圾產(chǎn)生之后，對減少垃圾的產(chǎn)生、回收和再利用缺乏系統(tǒng)的考慮，未形成產(chǎn)業(yè)化的城市生活垃圾處理方法。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，由此產(chǎn)生的城市化生活垃圾不僅影響到了城市的形象和居民的生活，更重要的是，這也正在考驗著以政府為主導(dǎo)的對城市生活垃圾治理能力以及公眾對政府的信任程度。因此，為了城市的健康文明發(fā)展，政府有理由去尋找一種比當前更加合理的城市生活垃圾治理理論。

二、整體性治理理論對我國目前我國城市生活垃圾管理的意義

整體性治理理論是20世紀90年代末在英國以佩里·?？怂购团羺s克·登力維為代表，對新公共管理的批評和繼承的基礎(chǔ)上，由于新公共管理的衰微和信息技術(shù)的發(fā)展而發(fā)展起來的。按照登力維的理解，新公共管理強調(diào)分散化、強調(diào)競爭和強調(diào)激勵，但他在對一些發(fā)達國家的公共管理進行深入的實證研究后發(fā)現(xiàn)，新公共管理的時代已經(jīng)結(jié)束，而整體性治理理論有望成為21世紀政府的主要治理理論。信息技術(shù)的發(fā)展使電子化的信息取代了以往以紙質(zhì)為載體的信息傳遞方式，影響政府的組織結(jié)構(gòu)，有助于政府任務(wù)的完成，公共管理的改革和政府的一些主要政策的變化又有助于信息技術(shù)的變革。整體性治理強調(diào)重新整合，包括逆部門化和碎片化、大部門治理、重新政府化、恢復(fù)或者重新加強中央過程、極大地壓縮行政成本、重塑一些具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈、集中采購和專業(yè)化、以“以混合經(jīng)濟模式”為基礎(chǔ)的共享服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)簡化。通過整體性治理的分析，可以看出當前我國城市生活垃圾治理中出現(xiàn)的根源主要有以下三個方面：一是單一職能與部門職能一體化的矛盾。我國在對城市生活垃圾的治理過程中，法律規(guī)定環(huán)境衛(wèi)生主管部門和建設(shè)主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸、處置的工作，而有關(guān)的污染防治標準歸環(huán)保部門制定。其中，環(huán)衛(wèi)部門僅僅負責(zé)把垃圾運出城外，對土地和周圍環(huán)境是否造成污染或是否需要進行處理則置之不理，環(huán)保部門則只是負責(zé)制定相應(yīng)的標準。二是分散化的城市生活垃圾治理。我國對于城市生活垃圾的治理主要包括環(huán)境衛(wèi)生主管部門和建設(shè)主管部門，對于城市生活垃圾出現(xiàn)了多頭治理的狀況，各個部門之間職責(zé)劃分不清，各自為政。可是這兩者處于同級的主管部門，不存在相互領(lǐng)導(dǎo)和管理的關(guān)系，在一些對自身部門相關(guān)的利益問題方面，彼此之間就會出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。三是信息不對稱。中央與地方政府之間、各個政府部門之間、政府與公眾之間由于信息的不對稱，產(chǎn)生的信息不足或信息渠道不暢必然給城市生活垃圾的治理帶來了不利的影響。而這一現(xiàn)象的主要原因就在于沒有利用好信息的傳播載體——信息技術(shù)。因此，全面改革城市生活垃圾管理體制，建立基于網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫的信息“共享”系統(tǒng)，根據(jù)公眾需求公開信息是城市生活垃圾治理的大勢所趨。

三、整體治理框架下完善城市生活垃圾治理的對策

（一）建立整合協(xié)調(diào)的城市生活垃圾治理模式

鑒于當前城市生活垃圾管理體制分散化的局面，利用整體性治理理論有助于解決分散化的局面，有助于實現(xiàn)當前城市生活垃圾綜合治理的目標。針對目前城市生活垃圾治理當中存在的我國中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部兩個主要的治理主體，在彼此職責(zé)和部門利益相沖突的時，建立整合協(xié)調(diào)的治理模式是非常必要的。由于傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的模式無法解決跨邊界的問題，環(huán)境保護更是如此，整體性治理模式對此具有更大的優(yōu)越性。因此，建立一個高層次的區(qū)域綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)非常有必要。另外，根據(jù)整體性治理理論的思想，注重在政策、規(guī)則及監(jiān)控管理等過程中實現(xiàn)不同層級或同一層級部門間合作與協(xié)調(diào)，建立一個最高級別的城市生活垃圾管理部門，統(tǒng)一制定各部門的管理政策，統(tǒng)一規(guī)定各個部門的職責(zé)與權(quán)限，同時負責(zé)重大問題的協(xié)調(diào)控制，是非常有必要的。

（二）建立集中統(tǒng)一的管理隊伍

建立一支統(tǒng)一的城市生活垃圾治理隊伍，實現(xiàn)橫向部門的間的整合協(xié)調(diào)、縱向上下級間的統(tǒng)一，設(shè)立代表國家的整體的生活垃圾治理團隊，集中分散于涉及垃圾治理的各個部門的人力和物力，實現(xiàn)人員集中和設(shè)備集中。培養(yǎng)一支區(qū)域與地方輔助的城市生活垃圾治理隊伍，在建立一支統(tǒng)一的治理隊伍的同時，可根據(jù)我國各個省份的行政區(qū)劃，劃分各自的專屬執(zhí)行隊伍，既可以在各個省份的不同行政領(lǐng)域進行行政管理，又可在各個省份之間加強協(xié)調(diào)，共享信息與資源，最終形成管理合力，提高管理的效率與力度，形成中央與地方統(tǒng)分結(jié)合的治理模式，這也正是整體性治理理論所持的觀點。建立以公民為基礎(chǔ)的、以服務(wù)為基礎(chǔ)的、以需要為基礎(chǔ)的組織整體性治理理論的思想。通過外包的形式，對城市生活垃圾進行治理，以滿足公眾對多樣化服務(wù)需求的目的，建立一支政府經(jīng)營、政府所有，私人承包、私人所有并經(jīng)營等多種模式存在的治理隊伍，對于在我國建立社會化、多元化的城市生活圾管理模式是非常必要的。

（三）建立一體化的城市生活垃圾治理信息中心

信息技術(shù)在很大程度上促進了整體性治理理論的發(fā)展，基于信息技術(shù)基礎(chǔ)上的政府電子化政府改革，按照有關(guān)專家的說法，可以分為不同政府層級的整合、不同機構(gòu)單位的整合和不同政府網(wǎng)站的整合，這三種類型的整合最后整合為一個單一的政府入口網(wǎng)站。建立基于網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫的城市生活垃圾信息資源共享系統(tǒng)，實現(xiàn)互動的信息搜尋和提供、以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建、一站式服務(wù)提供、數(shù)據(jù)庫、重塑從結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)、靈活的政府過程、可持續(xù)性，利用多種信息傳遞手段實現(xiàn)各種網(wǎng)絡(luò)之間、垃圾信息資料部門之間的聯(lián)網(wǎng)檢索，建成與當?shù)爻鞘邪l(fā)展和管理相適應(yīng)的信息數(shù)據(jù)庫。把分散的垃圾信息進行集中的管理，建立各級政府的城市生活垃圾管理信息系統(tǒng)，確立一種新的信息基礎(chǔ)、信息分類和信息系統(tǒng)，建立與公眾相互理解和信任的服務(wù)模式，形成“一站式”政府入口網(wǎng)站。

（四）整合不同的部門體制，為公眾提供無縫隙的服務(wù)

整合過程中，要涉及策略、結(jié)構(gòu)、制度、員工、共有的價值觀象征性的行為、技能，形成整合感。政府應(yīng)該通過建立和完善城市生活垃圾管理過程中“收費、稅收、財政、金融信貸、投融資”等經(jīng)濟政策體系，加強相關(guān)的執(zhí)法力度，推動城市生活垃圾處理市場的形成和發(fā)育，培育技術(shù)產(chǎn)品市場、社會資本利投資市場、社會化的技術(shù)服務(wù)市場和經(jīng)營市場。為非政府部門營造城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)的市場空間，為其在該領(lǐng)域的生產(chǎn)、投資、建設(shè)、經(jīng)營等活動創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。建立開放、平等競爭的市場環(huán)境。按照“減量化、資源化、無害化和誰產(chǎn)生、誰依法負責(zé)”的原則，向社會開放城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)市場，打破壟斷經(jīng)營，引入競爭機制、實行優(yōu)勝劣汰，將垃圾的清掃、收集、運輸、處置等一體化，形成一個產(chǎn)業(yè)鏈，克服碎片化的治理過程。消除城市生活垃圾管理過程中多主體參與、多環(huán)節(jié)銜接、多利益分配、無組織造成的部門間協(xié)調(diào)的障礙，建立法制化、網(wǎng)絡(luò)化、社會化、多元化、無縫隙、以公眾需求為基礎(chǔ)的城市生活垃圾治理模式。

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