生態(tài)文明制度建設(shè)研究

王小濤　高淑桃

摘要：當前我國的生態(tài)文明建設(shè)存在著諸多制度性約束，嚴重阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的進程。為此我們必須積極推進生態(tài)文明制度建設(shè)，消除生態(tài)文明建設(shè)的制度性障礙，建設(shè)促進可持續(xù)發(fā)展、保障生態(tài)文明建設(shè)的制度體系，以期更好地促進社會和諧健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：制度性約束；生態(tài)文明建設(shè)；制度建設(shè)

中圖分類號：D619 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0020-02

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是生態(tài)文明建設(shè)進程的日益推進，客觀上對我國生態(tài)文明制度的發(fā)展和完善提出了更高的要求。特別是中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，進一步增強了生態(tài)文明制度建設(shè)的重要性和緊迫性。目前，中央正部署推動新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境持續(xù)、和諧發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化的必然要求和重要目標，這也要求現(xiàn)有的有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的機制制度不斷完善和發(fā)展。

一、當前生態(tài)文明建設(shè)的制度性約束

1.財政“分灶吃飯”制度對生態(tài)文明建設(shè)的制約

一是容易導(dǎo)致地方政府重經(jīng)濟利益輕生態(tài)保護。20世紀80年代以來實行的財政“分灶吃飯”制度使得各級政府的財政狀況與物質(zhì)生產(chǎn)增產(chǎn)緊密相連。而一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府的財政收入連維持基本公共產(chǎn)品的支出都有困難，更無力開展生態(tài)建設(shè)。而生態(tài)環(huán)境建設(shè)屬于社會公益事業(yè)，其目標是追求生態(tài)效益和社會效益，經(jīng)濟效益只是次生和附屬的東西。鑒于欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟現(xiàn)狀，政府和人民更關(guān)心的是如何發(fā)展經(jīng)濟、擺脫貧窮，自然無暇顧及未來可能出現(xiàn)的環(huán)境問題。二是不利于生態(tài)文明建設(shè)的地區(qū)協(xié)調(diào)與綜合治理。生態(tài)文明建設(shè)是一項事關(guān)全局的系統(tǒng)工程，其溢出效益（鄰近地區(qū)受益或受害）非常明顯，要求地區(qū)協(xié)調(diào)，部門合作，綜合治理。但是當前財政制度容易導(dǎo)致地方保護主義和部門隔絕，使得各地區(qū)、各部門的生態(tài)文明建設(shè)難以協(xié)調(diào)一致。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，限于宏觀調(diào)控實力弱、調(diào)控手段落后和調(diào)控方法欠缺，這種制約作用更為突出。

2.行政管理制度對生態(tài)文明建設(shè)的制約

一是干部的任期制度。生態(tài)文明建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工程，需要幾代人持之以恒的不懈努力。它獨具的投資額高，投資期長，回收期長且收益外溢性強的特點，需要政府的生態(tài)建設(shè)政策保持一定的持續(xù)性和穩(wěn)定性。而干部的更替勢必會帶來執(zhí)政理念、執(zhí)政方法、側(cè)重點的變化，這樣一來容易使生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)性、穩(wěn)定性受到影響。同時，生態(tài)文明建設(shè)回收期長與收益外溢性強的特點，使得一些干部為了前途寧愿選擇較易出成果、但對一地生態(tài)環(huán)境影響較大的大型經(jīng)濟項目上馬，以取得較大政績。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)由于領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏環(huán)境意識和長遠眼光，這些問題就更加突出；二是干部的考核制度。目前的干部考核指標中，經(jīng)濟目標依然是首要目標，生態(tài)建設(shè)目標處于較次要的地位。相對于要求干部在任期內(nèi)對國有資產(chǎn)保值增值的硬性目標而言，對生態(tài)環(huán)境的“保值增值”卻未引起足夠重視。經(jīng)濟目標導(dǎo)向的干部考核機制勢必形成GDP導(dǎo)向的政績觀，在這種考核制度和政績觀的影響下，生態(tài)文明建設(shè)往往流于形式。三是機構(gòu)設(shè)置。目前，我國涉及生態(tài)文明建設(shè)的部門有林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)?？偩?、國土資源部等，這些部門各自為政，往往容易導(dǎo)致政出多門、政策沖突或政策盲區(qū)，而遇到需要承擔責(zé)任時又容易出現(xiàn)推諉扯皮，這增加了行政成本，也影響了生態(tài)文明建設(shè)的效果。

3.利益補償機制對生態(tài)文明建設(shè)的制約

從長遠利益與全局利益而言，生態(tài)文明建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展是相互促進的。但就短期利益和局部利益而言，其矛盾和沖突是顯而易見的。利益補償機制的不完善對生態(tài)文明建設(shè)的制約體現(xiàn)在難以調(diào)動廣大西部生態(tài)脆弱地區(qū)的建設(shè)積極性。過去開發(fā)東部時，西部地區(qū)為其提供了大量廉價資源（木材、礦產(chǎn)、土地、廉價勞動力等），由于不當開發(fā)資源欠下的生態(tài)賬完全由西部地區(qū)承擔。在當前開發(fā)西部，進行系統(tǒng)化、全方位的生態(tài)文明建設(shè)勢必影響西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，減少當?shù)氐慕?jīng)濟收入。而對經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)達到較高水平的東部地區(qū)來說，建設(shè)生態(tài)文明不僅不會影響其經(jīng)濟發(fā)展，還能為其提供天然的生態(tài)屏障保護。這就使得西部地區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中主要是奉獻者，而東部則主要是享受者。權(quán)利義務(wù)的不對稱缺乏有效的利益補償機制的協(xié)調(diào)，使得西部地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明的積極性不高。

4.法律體系對生態(tài)文明建設(shè)的制約

雖然我國已初步形成了一系列環(huán)境保護的法規(guī)和制度。但總的來說，生態(tài)保護的法規(guī)、制度建設(shè)工作與生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)要求不相適應(yīng)。一是立法體系不完善?，F(xiàn)有的《環(huán)境保護法》作為環(huán)境基本法，立法思想落后，基本上是一部污染防治法，無法適應(yīng)生態(tài)資源綜合性、整體性保護的要求。而新頒布的法律內(nèi)容各有偏重，缺乏銜接性和協(xié)調(diào)性；各類單行法對法律責(zé)任的規(guī)定普遍偏輕，守法成本高而違法成本低；也沒有為公民參與國家環(huán)境管理提供足夠權(quán)限。二是司法裁判有待加強。中國司法裁判采用環(huán)境“直接利害關(guān)系原則”，不支持“公益訴訟”。而環(huán)境案件的不可逆性和公益性不是傳統(tǒng)訴訟所能保障的；同時中國跨部門法審判僅有刑事附帶民事訴訟，遠遠不能滿足環(huán)境案件審判同時適用各種實體法的需要。三是環(huán)境執(zhí)法力度弱、阻力大?！坝捎谑找嬲吲c承擔者背后的社會力量懸殊，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴，彈性執(zhí)法、差別執(zhí)法”[1]。而且很多環(huán)保部門執(zhí)法經(jīng)費嚴重不足，基本靠排污費運轉(zhuǎn)?！碍h(huán)保執(zhí)法部門與污染企業(yè)‘共生共榮，甚至出現(xiàn)‘污染越重，地方越富的怪現(xiàn)象，因此環(huán)境執(zhí)法者也就難以做到‘執(zhí)法必嚴、違法必究?！盵2]

二、加強生態(tài)文明制度建設(shè)的路徑選擇

馬克思、恩格斯曾說過，“人們會重新感覺到，而且也認識到自身和自然界的一致，而那種把精神和物質(zhì)、人類和自然、靈魂和肉體對立起來的荒謬的、反自然的觀點，也就愈不可能存在了。但是要實行這種調(diào)節(jié)，單是依靠認識是不夠的。這還需要對我們現(xiàn)有的生產(chǎn)方式，以及和這種生產(chǎn)方式連在一起的我們今天的整個社會制度實行完全的變革?！盵3]由此提出了自然生態(tài)問題的社會化解決思路，即只有變革社會制度，實現(xiàn)共產(chǎn)主義，才能從根本上鏟除人與自然對抗的社會弊端。在中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)實踐進程中，自然無須進行社會制度的根本變革。但仍然需要對具體的社會經(jīng)濟制度進行改革和完善，進一步消除生態(tài)文明建設(shè)的制度障礙，建設(shè)有利于可持續(xù)發(fā)展、促進生態(tài)文明建設(shè)的制度保障體系。

1.逐步建立覆蓋全社會的生態(tài)文明宣傳教育制度

“人們能認識到制度建設(shè)的重要性，并理性科學(xué)地建設(shè)制度，自覺地用制度規(guī)范自己的行為、確立自己的價值追求，這是制度建設(shè)的前提。”[4]而且制度建設(shè)的效果也要受到制度執(zhí)行者的認識偏差、利益沖突的影響。目前，我國生態(tài)意識缺乏的問題廣泛存在于各行業(yè)、各領(lǐng)域，甚至存在于一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中，這勢必阻礙生態(tài)文明制度建設(shè)進程。因此，我們認為當前加強制度建設(shè)的首要任務(wù)是建立覆蓋全社會的生態(tài)文明宣傳教育制度，提高全民的生態(tài)素質(zhì)。建議將生態(tài)文明教育納入義務(wù)教育體系，在高等教育中將生態(tài)文明教育與思想政治教育共同作為高校公共必修課的內(nèi)容；建立對現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部進行生態(tài)價值和生態(tài)理性教育的常規(guī)制度，并將生態(tài)文明知識考核納入公務(wù)員錄用考核制度；建立企業(yè)職工生態(tài)知識培訓(xùn)制度，企業(yè)可委托高校對其職工進行相關(guān)培訓(xùn)；利用大眾傳媒的力量加強生態(tài)文明宣傳教育，規(guī)定主流媒體的節(jié)目內(nèi)容必須包含一定比例的生態(tài)文明宣傳教育內(nèi)容等。

2.逐步完善生態(tài)文明建設(shè)的法律制度

生態(tài)文明法律制度的健全和完善是鞏固生態(tài)文明建設(shè)成果的基本保障。當前我們需要在逐漸完善生態(tài)立法體系的基礎(chǔ)上加強執(zhí)法力度，充分發(fā)揮法律對生態(tài)文明建設(shè)的保障作用。一是將各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)境目標和責(zé)任以法律形式規(guī)定下來，明確各級領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的“保值增值”責(zé)任，對于重大環(huán)境決策失誤的不僅要追究行政責(zé)任還要依法追究其法律責(zé)任。二是“建立以檢察院為主體的公益訴訟制度，根據(jù)環(huán)境侵權(quán)受害民眾較廣，不利于共同訟人共同求償?shù)膯栴}，嘗試由檢察院代表環(huán)境公害的受害者提起訴訟，拓寬生態(tài)環(huán)境問題進入司法程序的途徑”[5]。三是提高環(huán)境違法的成本。一方面是嘗試在刑法中增加生態(tài)公共安全的罪名和刑罰，推動環(huán)境違法的制裁力度的提升，提高生態(tài)法律的社會震懾力；另一方面是提高環(huán)境破壞的處罰額度，處理不法企業(yè)和其他經(jīng)濟組織時應(yīng)采取多種計量標準，突破最高數(shù)額限制，遏制大型經(jīng)濟組織對于環(huán)境處罰無關(guān)痛癢的現(xiàn)狀。四是建立完善的執(zhí)法監(jiān)督機制。擴大不同社會主體對生態(tài)執(zhí)法的監(jiān)督，將權(quán)力監(jiān)督、法律監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結(jié)合起來，“增強環(huán)保組織的監(jiān)管能力，參與行政機關(guān)的管理過程，監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)行使自由裁量權(quán)的運用，”[6]保證環(huán)境法治的嚴肅性、規(guī)范性、程序性和科學(xué)性。

3.逐步建立有利于生態(tài)文明建設(shè)的行政管理制度

我國是發(fā)展中國家，相對較弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)和較弱的社會動員能力決定了政府必須在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮主體作用。根據(jù)建設(shè)生態(tài)文明職責(zé)的要求，我們需要逐步建立有利于生態(tài)文明建設(shè)的行政管理制度。一是要逐步改進政府績效考核機制。政績考核標準和辦法對各級領(lǐng)導(dǎo)來說，是“硬杠桿”、“指揮棒”。通過建立有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的干部績效評價體系，使黨政干部的注意力由提高GDP轉(zhuǎn)到提高環(huán)境質(zhì)量和人民生活質(zhì)量上來，轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟與社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展上來。二是要逐步建立生態(tài)文明建設(shè)的綜合管理機制，促進不同環(huán)保部門之間、不同地區(qū)之間、地區(qū)與部門之間、環(huán)保部門與經(jīng)濟部門之間的協(xié)調(diào)合作，降低管理成本，提高生態(tài)文明建設(shè)的實際成效。三是要逐步改變環(huán)保部門與同級黨政部門的行政從屬關(guān)系及財政依附關(guān)系，以確保其獨立行政執(zhí)法。同時也有利于降低行政領(lǐng)導(dǎo)更替對生態(tài)政策穩(wěn)定性的影響。

4.逐步建立生態(tài)文明建設(shè)中利益相關(guān)主體的調(diào)節(jié)機制

生態(tài)文明建設(shè)中會涉及眾多利益主體，不同的利益主體的利益追求和利益立場具有不同的方向，如果無法按照公平正義的原則有效地調(diào)節(jié)各利益主體之間的關(guān)系，將會引發(fā)新的社會矛盾和沖突，進一步增加生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性和艱巨性。因此，當前我們要在遵循公平、公正原則的基礎(chǔ)上，逐漸完善生態(tài)文明建設(shè)的利益調(diào)節(jié)機制。一是逐漸完善生態(tài)效益補償機制。對于因保護和改良生態(tài)系統(tǒng)而被限制或禁止開發(fā)當?shù)刈匀毁Y源的特定區(qū)域，中央和地方應(yīng)通過財政補貼、轉(zhuǎn)移支付或稅收優(yōu)惠等措施給予補償，補償?shù)哪繕耸鞘巩數(shù)鼐用竦氖杖牒蜕钏讲灰蛏鷳B(tài)建設(shè)而降低。二是逐步建立市場導(dǎo)向的資源開發(fā)利用和環(huán)境保護體系。對資源開發(fā)實行嚴格的市場準入制度，杜絕粗放式的開采行為；實行對生態(tài)資源的有償使用制度，建立生態(tài)資源節(jié)約獎勵制度；逐步改革排污收費制度，將現(xiàn)有的超標排污制度改革為排污收費制度，將環(huán)境外部成本內(nèi)化為市場主體的內(nèi)部成本，促使企業(yè)自覺承擔保護環(huán)境的社會責(zé)任。三是逐漸建立綠色消費制度。擴大消費稅的征收范圍，引導(dǎo)消費者購買環(huán)保耐用產(chǎn)品；建立綠色標識制度和產(chǎn)品回收制度，促使消費者承擔生態(tài)責(zé)任。

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