論城市群府際管理

任志新

摘要：城市群是當(dāng)今城市組團式發(fā)展的一個新模式。城市群府際管理是為了實現(xiàn)公共政策目標(biāo)和治理任務(wù)，以問題解決為取向，通過協(xié)商、合作等方式協(xié)調(diào)與管理政府間關(guān)系的一種行政視野。城市群府際管理的目標(biāo)是發(fā)揮城市群的整體效應(yīng)、實現(xiàn)城市群內(nèi)公共事務(wù)的有效治理、協(xié)調(diào)城市群內(nèi)府際競爭和沖突。為此城市群府際管理應(yīng)該樹立相互依賴、政府間共贏、平等的理念。城市群內(nèi)府際管理可以通過創(chuàng)新政策法規(guī)、建立跨政府管理組織、構(gòu)建城市群內(nèi)利益整合機制、實施以城市群發(fā)展為目標(biāo)的政府績效考核制度來實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：城市群；城市群府際管理；公共合作

中圖分類號：F294 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0001-03

現(xiàn)代社會生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間關(guān)系變得越來越重要。在當(dāng)代日漸興起跨地域的政府間活動以應(yīng)對公共事務(wù)的擴大化現(xiàn)象時就出現(xiàn)了“府際管理”問題。特別是改革開放以來，隨著中國城市群的初步形成，諸多公共管理問題也不斷出現(xiàn)。城市群內(nèi)部府際關(guān)系的協(xié)調(diào)就成為影響城市群發(fā)展和整體效用發(fā)揮的關(guān)鍵問題，因此，探索城市群府際管理很有必要。府際管理是為了實現(xiàn)公共政策目標(biāo)和治理任務(wù)，以問題解決為取向，通過協(xié)商、合作等方式協(xié)調(diào)與管理政府間關(guān)系的一種行政視野。

一、城市群府際管理的目標(biāo)

（一）發(fā)揮城市群的整體效應(yīng)

城市群是先進生產(chǎn)力的載體，當(dāng)代一些主要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，為了體現(xiàn)其重要的社會經(jīng)濟價值，大多聚集在發(fā)達的城市地區(qū)。“例如法國巴黎城市圈，人口占法國全國的18.9%，GDP占全法國的27%，公司總部占法國全國的38%，科研機構(gòu)占法國全國的50%，投資額占26%，集中了2300家跨國公司，又是全球國際會議中心”[1]116。與單一城市相比，城市群對地區(qū)和國家經(jīng)濟發(fā)展具有明顯的帶動作用，法國著名經(jīng)濟學(xué)家弗朗索瓦.佩魯認為，經(jīng)濟增長并非出現(xiàn)在所有地方，它以不同強度首先出現(xiàn)在一些增長點或增長極上，然后通過不同的渠道向外擴散，并對整個經(jīng)濟產(chǎn)生不同的最終影響。城市群在區(qū)域經(jīng)濟增長中，可以首先形成區(qū)域增長極，再通過輻射效應(yīng)帶動其他地區(qū)的增長。發(fā)展成熟的城市群可以向外輸出其經(jīng)濟能量，最終帶動周邊地區(qū)甚至整個國家經(jīng)濟的進步。但是，城市群的帶動作用和經(jīng)濟能量的聚集以及作為先進生產(chǎn)力載體的作用，只有在其內(nèi)部的協(xié)同效率達到最佳狀態(tài)時才能夠明顯地顯示出來?！案鶕?jù)國際經(jīng)驗，城市群內(nèi)部的協(xié)同作用如果在自然狀態(tài)下，其協(xié)同效率最大值不超過44%”[1]116，要提高城市群的協(xié)同效率，使城市群的整體功能得到最大限度發(fā)揮，需要在城市群內(nèi)建立跨區(qū)域的權(quán)威機構(gòu)行使決策、規(guī)劃與管理權(quán)能。當(dāng)前，我國城市群雖已初具規(guī)模，“但是就我國城市群發(fā)展的總體現(xiàn)狀而言，加強其內(nèi)部府際關(guān)系協(xié)調(diào)具有空前的迫切性。在各城市群，盡管內(nèi)部城市間“競合”、“競?cè)凇眲蓊^強勁，但它們普遍陷于各自內(nèi)部府際關(guān)系協(xié)調(diào)不力的困境，各城市群在關(guān)涉利益關(guān)系方面的協(xié)調(diào)并未取得實質(zhì)性進展，城市群府際合作仍然躑躅向前。為此，探索城市群府際管理，有助于我國城市群內(nèi)部的融合與形成城市群的整體效應(yīng)。

（二）實現(xiàn)城市群內(nèi)公共事務(wù)的有效治理

隨著城市群的建設(shè)，諸多公共事務(wù)需要城市群內(nèi)的政府聯(lián)動處理?！坝捎谖覈谙喈?dāng)長的一段時間內(nèi)實行高度集中的政治經(jīng)濟體制，各地方政府僅作為中央政府的一級派出機構(gòu)來執(zhí)行中央的各項政策，而沒有本區(qū)域的地方利益。自政治經(jīng)濟體制改革實行分權(quán)制以來，尤其自實行分稅制以來，地方政府的自主意識不斷增強，地方利益日益突出，使中國各級地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程經(jīng)常采用地方保護主義、惡性競爭等手段和方式謀得自身的發(fā)展，而不顧及其他地方政府的利益，從而導(dǎo)致中國各級地方政府過度關(guān)注本區(qū)域事務(wù)的同時，忽視了大量的跨區(qū)域公共事務(wù)治理，使跨區(qū)域公共事務(wù)成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康發(fā)展的重要因素[2]，這種體制性遺留是影響城市群內(nèi)公共事務(wù)有效治理的障礙，因此，城市群府際管理的目的是實現(xiàn)城市群內(nèi)公共事務(wù)的有效治理。

（三）協(xié)調(diào)城市群內(nèi)府際競爭和沖突

城市群府際管理的目標(biāo)是協(xié)調(diào)府際競爭與府際關(guān)系的沖突。改革開放以來，“地方政府競爭是當(dāng)代中國府際關(guān)系的重要內(nèi)容”，地方政府在追求地方利益過程中，當(dāng)制度健全時，這種競爭會走向維護公共利益的方向，當(dāng)制度缺乏時，地方政府有可能無視公共利益，因此地方政府間的競爭存在著機會主義的可能性。在城市群發(fā)展過程中，需要在資源利用，公共服務(wù)提供和經(jīng)濟政策方面做到協(xié)調(diào)，如果過度競爭的趨勢得不到協(xié)調(diào)，就有可能演化為政府間利益關(guān)系的沖突，造成城市群發(fā)展的遲滯。我國憲法和地方組織法中關(guān)于區(qū)域府際合作的具體規(guī)定幾乎是空白，沒有法律權(quán)威規(guī)范的地方政府關(guān)系，是造成各地方政府間利益沖突的制度性根源，也嚴重阻礙了區(qū)域發(fā)展的一體化。特別是涉及跨行政區(qū)的城市群，這種沖突如果不能得到更好地協(xié)調(diào)，城市群的發(fā)展就可能受到影響。因此，城市群府際管理就是要協(xié)調(diào)府際競爭和可能的沖突，在城市群內(nèi)整合府際關(guān)系，使政府間的力量聚合為合力而不是分散的力量，這樣更有利于城市群自身功能的發(fā)揮。當(dāng)然，這種沖突的協(xié)調(diào)還得依靠現(xiàn)有制度的創(chuàng)新和各城市群地方政府的自覺。

二、城市群府際管理的理念

理念是行動的先導(dǎo)。城市群府際管理的有效性取決于府際管理依賴的理念的科學(xué)性與合理性，城市群府際管理選擇和確立什么樣的理念是一個至關(guān)重要的課題。從城市群管理的實踐看，城市群府際管理理念應(yīng)該是政府間相互依賴與伙伴關(guān)系、共贏。

（一）城市群府際管理以政府間相互依賴與伙伴關(guān)系為理念

政府是一種官僚制組織，是按照縱向的等級層次和橫向的功能結(jié)構(gòu)（通常的形式是部、委等）建立起來的，其縱向結(jié)構(gòu)反映了權(quán)威的模式，而橫向的功能結(jié)構(gòu)則是問題取向的設(shè)置，是社會分工的結(jié)果。這樣的結(jié)構(gòu)功能具有合理性，但是在建設(shè)城市群過程中，出現(xiàn)了跨越官僚制組織界限的問題。例如在以城市群內(nèi)部兩個平等的地級市政府，其下又管轄若干縣區(qū)級政府，有著各自的縱橫向權(quán)威模式，在區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)管理與政務(wù)管理上互不隸屬，但城市群建設(shè)又需要不同權(quán)威體系的合作和協(xié)調(diào)。同樣如果出現(xiàn)不同權(quán)威體系政府之間或內(nèi)部的相互競爭，則可能造成這種權(quán)威體系的分散化，進一步造成政府間關(guān)系的碎片化，這對城市群發(fā)展所需要的一致性和合作來說是極為不利的。為此，在城市群內(nèi)部政府間管理方面，我們在目前不能突破官僚制的情況下，需要盡力做到不同權(quán)威體系之間的合作和協(xié)調(diào)，這首先需要從觀念上樹立城市群內(nèi)部政府間相互依賴與伙伴關(guān)系的新理念，從全局性的目標(biāo)出發(fā)，對各個權(quán)威體系的決策提出整合要求，使其政策產(chǎn)出一開始就同整體的目標(biāo)相一致。

（二）城市群府際管理以政府間共贏為理念

在市場經(jīng)濟體制下，城市群內(nèi)政府間關(guān)系不應(yīng)該是零和博弈的關(guān)系，而是相互開放，互通有無、互惠互利的雙贏關(guān)系。首先共贏觀念需要隸屬不同行政區(qū)的政府超越劃地為治的傳統(tǒng)觀念，超越行政區(qū)本位主義。要有整體意識和大局觀，把本行政區(qū)事務(wù)的管理與城市群內(nèi)的管理協(xié)調(diào)起來，通過政府間管理的協(xié)調(diào)消除由于行政壁壘帶來的分割，在政策和管理體制上能夠?qū)崿F(xiàn)對接和一體化，為城市群發(fā)展創(chuàng)造條件。其次，共贏觀念可以創(chuàng)造政府間的協(xié)同關(guān)系，城市群的發(fā)展應(yīng)該是整體的發(fā)展，只有相互協(xié)同，可以避免單打獨斗的發(fā)展模式。再次，共贏理念可以創(chuàng)造城市群政府間的伙伴和協(xié)作關(guān)系。在城市群建設(shè)過程中，如果各城市政府間確立共贏理念，可以創(chuàng)造城市群政府間的伙伴和協(xié)作關(guān)系，提升城市群能量。城市群政府間的伙伴與合作關(guān)系不是自然的產(chǎn)物或神的創(chuàng)造，而是在實踐中的有意識的創(chuàng)造。我國城市群政府在經(jīng)歷了一段時間惡性競爭的“兩敗俱傷”后，已經(jīng)認識到合作與協(xié)調(diào)的重要性，這為共贏的思想奠定了一定的社會基礎(chǔ)。

（三）城市群府際管理以政府間平等為理念

城市群府際管理是解決城市群區(qū)域內(nèi)面臨的共同問題的一種群體活動，任何形式的“不平等”行為都可能導(dǎo)致相互協(xié)作的失敗，從而使城市群府際管理難以取得其應(yīng)有效果。“我國城市群在府際關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)模式”[3]，這使得城市群府際關(guān)系管理面臨困難，由于支持我國橫向政府間合作關(guān)系的制度缺失，因此橫向政府間關(guān)系處理大多以地方政府自愿為基礎(chǔ)，在縱向的政府間關(guān)系方面，我國政府間呈現(xiàn)出上級命令下級的等級體系。這樣的政府間關(guān)系還受到“傳統(tǒng)政治文化中嚴格的等級觀念的影響，在不同行政級別、不同轄區(qū)的地方政府之間，就區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展過程中如何深化合作或解決糾紛等方面常常遭遇轄區(qū)不同、級別不對等的尷尬情況，這種行政級別對等式的合作傳統(tǒng)導(dǎo)致城市群內(nèi)政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的低效率和高成本”[4]?？v觀20世紀(jì)以來大多數(shù)國家地方政府間關(guān)系的特征，其呈現(xiàn)出越來越多的合作化趨向，合作也導(dǎo)致政府間伙伴與平等關(guān)系的產(chǎn)生。因此，城市群府際管理應(yīng)“打破傳統(tǒng)的區(qū)域和層級觀念，建立強調(diào)權(quán)力或資源相互依賴、開放和合作的新地方主義，府際管理意味著管理思維的變革，是一種政府間關(guān)系的新型思維框架，代表著以合作為基礎(chǔ)，實現(xiàn)多贏府際關(guān)系模型。

三、城市群內(nèi)府際管理的途徑

本質(zhì)上看，城市群的形成與發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后的自然產(chǎn)物，其資源、資本等的集聚與擴散更多地有賴于市場規(guī)則。但現(xiàn)實經(jīng)濟世界不是一個交易費用為零的世界，即使是在最自由的市場經(jīng)濟國家也不否認政府干預(yù)的必要性，事實上城市群形成、發(fā)展所必需的一些重要的基礎(chǔ)條件都需要政府去創(chuàng)造。第一，城市群的健康發(fā)展需要政府的綜合規(guī)劃指導(dǎo)，尤其是需要政府對城市群的交通體系、土地利用功能布局和市政相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施要有一個通盤考慮。第二，城市群的發(fā)展需要政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為支撐。第三，與城市群的整體形成和發(fā)展相關(guān)的重大基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)需要通過各城市政府之間的協(xié)調(diào)合作來實現(xiàn)。最后，城市群在形成過程中出現(xiàn)的諸如局部地區(qū)環(huán)境惡化等種種問題需要政府采取相應(yīng)的對策。因此，城市政府是成為城市群發(fā)展的推動者，還是成為城市群發(fā)展的“絆腳石”，是城市群管理必須正視的關(guān)鍵問題。發(fā)揮政府在城市群管理中的主導(dǎo)作用，是世界各國在推動城市群發(fā)展中得出的共同經(jīng)驗。

在國際范圍內(nèi)已經(jīng)存在的具有代表性的城市群基本形成了穩(wěn)固的府際管理模式，對城市群內(nèi)公共事務(wù)形成了有效的管理，在城市群內(nèi)部政府關(guān)系方面實現(xiàn)了有效整合，城市群的一體化和整體性功能發(fā)揮得很好。因此，對于剛剛起步的中國城市群發(fā)展來講，“如何解決城市群發(fā)展要求與地方政府間關(guān)系不適應(yīng)之間的矛盾，是政府理論尤其是行政管理學(xué)需要研究的現(xiàn)實課題。從地方政府管理的角度考慮，需要重構(gòu)地方政府間的相互關(guān)系，其基礎(chǔ)是確立地方政府間相互依賴與合作的伙伴關(guān)系，重點是形成一種新的地方府際管理模式，關(guān)鍵是創(chuàng)建地方政府間新的治理機制”[5]。

（一）創(chuàng)新政策法規(guī)為城市群內(nèi)政府間管理提供制度保障

從國外城市群發(fā)展的實踐經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，城市群內(nèi)政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)需要相關(guān)的行政法規(guī)與之配套。地方政府間的關(guān)系是受制于國家行政制度，因此在城市群內(nèi)地方政府間關(guān)系的調(diào)整還需要通過國家層次的政策調(diào)整來予以保障，否則依靠地方政府自身做出的調(diào)整只具有臨時的性質(zhì)，也無最終的法律效力，通過國家層次的制度保障，可以有效規(guī)范地方政府間的關(guān)系，并化解矛盾。當(dāng)前城市群府際管理方面還缺乏明確的制度支持。因此，城市群政府間的協(xié)調(diào)組織可以向中央政府提出建議，對于城市群府際管理涉及的法律制度請求支持，以消除城市群地方政府之間管理的自發(fā)性，通過制度支持使管理獲得穩(wěn)定性。

（二）建立城市群內(nèi)跨政府管理組織

在傳統(tǒng)的組織理論中，認為行政的聯(lián)系協(xié)調(diào)是政府組織管理中相當(dāng)重要的一環(huán)。隨著時間的推移，全球化的影響，公共事務(wù)的日益復(fù)雜化和信息技術(shù)的便利性，使單純的組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)與合作已經(jīng)無法有效應(yīng)對多變的社會環(huán)境。于是，組織之間的跨組織性的聯(lián)系協(xié)調(diào)就顯得更加緊迫。目前中國城市群政府間關(guān)系的運作中，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的擴充沖動，經(jīng)濟資源流動性的加強，有限資源的過度使用，導(dǎo)致行政區(qū)經(jīng)濟競爭越來越激烈，建立城市群政府間管理組織有其必要性。在這方面，我們可以借鑒國外城市群管理的經(jīng)驗，設(shè)計城市群政府間管理組織。這種府際管理組織設(shè)計首先應(yīng)該設(shè)立制度化、固定式的組織架構(gòu)；其次，要以特定職能為導(dǎo)向；再次，城市群政府管理組織要有一定的協(xié)調(diào)和管理權(quán)能。通過建立城市群內(nèi)跨政府的管理組織，并賦予其一定的權(quán)能，目的在于打破行政權(quán)力對經(jīng)濟要素自由流動的阻隔，消除行政權(quán)力對市場機制的不當(dāng)干預(yù)而產(chǎn)生的行政壁壘和歧視性政策。通過行政權(quán)協(xié)調(diào)來改變原有的城市群內(nèi)地方政府間的行政權(quán)力絕對化分割配置狀態(tài)，實現(xiàn)行政權(quán)力在區(qū)域?qū)用嫔系脑倥渲?，從而實現(xiàn)資源在整個區(qū)域的優(yōu)化配置，為推動城市群區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)、健康、持續(xù)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境保障。

（三）構(gòu)建城市群內(nèi)利益整合機制

城市群最終實現(xiàn)功能區(qū)分合理，分工明確，達到一體化發(fā)展，不僅僅是市場的結(jié)果，還需要政府的合理規(guī)劃。在中國由于政府在推動經(jīng)濟和市場發(fā)展過程中具有舉足輕重的作用，所以很多經(jīng)濟問題不能用單純的市場手段去解決，還需要政府的規(guī)劃。對于中原城市群的發(fā)展來講，如果沒有相關(guān)的九個地級市政府的密切配合，中原城市群建設(shè)的目標(biāo)也很難實現(xiàn)。地方政府配合需要解決各個城市的利益訴求以及政府領(lǐng)導(dǎo)人的政治訴求。“利益補償”就是在地方短期利益與區(qū)域長期利益不一致時，為長遠的利益而放棄眼前利益，對于這樣的情況予以補償?？梢越⒊鞘腥汗餐l(fā)展基金制度，為扶持落后城市發(fā)展、區(qū)域共享的公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提供資金。當(dāng)然，在這一機制中，起協(xié)調(diào)作用的應(yīng)該是城市群管理組織或者省政府。

（四）實施以城市群發(fā)展為目標(biāo)的政府績效考核制度

我國當(dāng)前實行的地方政府官員績效考核制度主要以地方官員在任期間對推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長率為主，這種績效考核辦法對地方官員政績的評價與考核過分強調(diào)與所轄地方經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績進行直接掛鉤，而這種業(yè)績又主要以上了多少項目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟增長速度多少等指標(biāo)來進行簡單量化和比較。這樣的績效考核制度，必然導(dǎo)致各行政區(qū)首腦或部門干部強化資源配置本地化和保護本地市場，為了自身利益的最大化而忽視全局利益，從而導(dǎo)致地方政府間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)，地方保護主義和地方市場分割盛行。地方政府官員績效考核制度也是造成城市群發(fā)展過程中一體化程度差的原因，因此在城市群建設(shè)過程中，要協(xié)調(diào)好各城市政府之間的關(guān)系，實現(xiàn)府際有效管理，可以在政府官員考核制度方面實行以城市群發(fā)展目標(biāo)落實為主的考核方式。

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